В истории Афганистана Всеафганский Совет (Лоя-Джирга) всегда имела большое значение. Этот Совет созывался во имя обсуждения самых важных вопросов общественно-политической жизни государства. Новый законодательный орган – Государственный совет впервые был создан при Аманулла-хане (1919 - 1929). На Лоя-джирге (Большой совет) 1928 года было принято решение преобразовать Государственный совет в Национальный совет. Создание же двухпалатного современного парламента относится ко времени правления Мохаммада Надир-хана (1929-1933). М.Надир-хан после прихода к власти объявил о своей программе реформ в Афганистане, одной из главных задач которой было создание двухпалатного парламента, состоящего из избираемого населением Народного совета и назначаемого шахом "из числа опытных и прозорливых людей" Сената. И такой парламент был создан в 1931 году.

При всем том члены парламента Афганистана до принятия в 1964 году новой конституции больше назначались, чем избирались. Функции трех ветвей власти - законодательной, исполнительной и судебной, не были разделены. Парламент, по существу, оставался совещательным органом. Исключением стал лишь парламент 7-го созыва (1949-1952). В 1949 году при выборах в парламент правительство предоставило населению некоторую свободу. В итоге в этот государственный орган было избрано несколько ярких оппозиционно настроенных политических деятелей. Независимые депутаты и депутаты, представлявшие различные политические течения, объединились и создали парламентскую фракцию "Объединенный национальный фронт", в который входили 50 человек. Более того, при обсуждении важных, особенно принципиальных вопросов "Национальному фронту" удавалось заручиться поддержкой большинства из 181 депутата парламента. За три года законотворческой деятельности парламента 7-го созыва депутаты от оппозиции содействовали разработке десятков законов, касающихся различных сфер жизни общества, вносили свои очень полезные инициативы. Например, под давлением депутатов от Национального фронта парламент рассмотрел и отменил принудительную бесплатную работу - бегар, принудительную закупку зерна у населения по низким ценам, взимание всех незаконных налогов.

Исключительную важность имело требование оппозиции о разделе трех форм власти, об ответственности Кабинета Министров перед парламентом, о рассмотрение неблаговидной деятельности американской компании "Моррисон Надсен" в Афганистане и т.д. Одним из достижений оппозиции в парламенте стало принятие в начале 1951 года Закона о печати, который способствовал появлению частной прессы.

В октябре 1964 года королем Афганистана Мухаммад Захир Шахом была утверждена и вступила в силу новая конституция страны, согласно которой впервые в истории Афганистана были формально введены "свободные, всеобщие, тайные и прямые выборы" в нижнюю палату парламента. Срок деятельности депутатов нижней палаты был определен конституцией в 4 года. Изменен был и порядок формирования верхней палаты парламента, две трети членов которой избирались от каждой провинциальной джирги - по одному человеку сроком на 3 года, и от каждой провинции - по одному человеку сроком на 4 года. Одна треть ее членов назначалась королем.

Впервые произошло разделение трех ветвей власти – законодательной, исполнительной и судебной. Парламент впервые получил право внесения вотума недоверия правительству. Депутаты парламента свободно высказывали свое мнение, они имели право требовать отчета от членов правительства, принимать законы, отвечающие национальным интересам страны.

После переворота 14 июля 1973 года, совершенного под руководством племянника Захир Шаха – М. Дауда, Афганистан был объявлен республикой. Новый режим отменил конституцию 1964 года и распустил парламент. С тех пор (до парламентских выборов 2005 года) всенародно избранного парламента в Афганистане не существовало.

В феврале 1977 года на заседании Лоя-Джирги была принята новая конституция, предусматривающая создание однопалатного парламента, прерогативы которого были ограничены и сводились к принятию решений по бюджету, ратификации государственных договоров и отправке вооруженных сил Афганистана за границу. Проведение выборов в парламент было намечено на 1979 год, но 27 апреля 1978 года режим М.Дауда пал в результате военного переворота.

С приходом к власти коммунистов в 1978 году во главе с Нур Мухаммадом Тараки, а затем заменившего его в 1979 году (также путем переворота) соратника по партии халькиста Хафизуллы Амина, во времена парчамиста Бабрака Кармаля парламента в Афганистане не существовало. С приходом к власти другого парчамиста – Наджибуллы, была предпринята попытка либерализации режима и общественно-политической жизни страны. В декабре 1986 года Лоя-Джирга приняла новую конституцию, в которой предусматривалось обеспечение основных прав и свобод, в том числе права на создание и деятельность политических партий, избрание двухпалатного парламента.

В апреле 1988 года прошли выборы в парламент на многопартийной основе. НДПА получила 22,6% голосов, другие партии– 9 %. Остальные же места в парламенте достались независимым депутатам. Спикерами палат стали беспартийные деятели прежних режимов: в сенате - М.Хабиби, в Народном совете - А.А.Абави. Здесь следует отметить, что в условиях гражданской войны, когда вооруженная оппозиция контролировала более 80 % территории страны, проведение "всенародных, свободных, демократических выборов" в парламент не представлялась возможным.

Не до всенародных выборов было и во времена двухмесячного правления моджахеда Сибгатуллы Муджаддади и профессора Бурхануддина Раббани,

В Исламском Эмирате Афганистан во времена правления талибов во главе с Муллой Омаром парламент превратился в мечту. Впервые о проведении всенародных парламентских выборов было упомянуто в договоренностях Боннской конференции в 2001 году.

Новая конституция Афганистана, которая была принята в 2003 году на Лоя-Джирге (она называется Лоя-джирга Основного Закона), предусматривает создание парламента Шураи мелли (Национальный совет), состоящего из двух палат: Народного совета (Вулуси джирга или Шураи намаяндаган) и Совета старейшин (Сенат).

Депутаты Вулуси джирга избираются народом Афганистана путем свободных, всеобщих, тайных и прямых выборов во всех 34 провинциях страны. Нижняя палата парламента имеет 249 депутатских мест, из которых 68, согласно конституции, должны быть предоставлены женщинам (по две женщины из каждой провинции страны).

Верхняя палата парламента (Мишрану джирга) – Сенат - имеет в своем составе 102 депутата, одна треть депутатов избирается в провинциальных советах, одна треть - в уездных советах и одна треть назначается президентом страны. Председателем Верхней палаты парламента избран первый глава Переходного правительства моджахедов в Кабуле Сибгатулла Моджаддади.

Выборы в Шураи намаяндаган состоялись 18 сентября 2005 года. Состав нынешнего афганского парламента причудливо собрал всех тех, кто участвовал в истории Афганистана, от Захир Шаха до Хамида Карзая. Политико-идеологический спектр депутатов довольно широк – от бывших талибов и нынешних исламистов до бывших коммунистов и других левых сил. Но в целом моджахеды оказались в большинстве.

Шураи намаяндаган практически наполовину состоит из моджахедов, на 35% - из "независимых кандидатов" (среди которых также оказалось немало бывших моджахедов) и демократов, примерно по 5% собрали талибы, коммунисты и технократы.

Что касается партийной и этнической классификации депутатов, то парламент до сих пор не опубликовал никаких официальных данных. Поэтому исследователи могут опираться только на собственные умозаключения, исследуя биографии депутатов или опираясь на некоторые данные, опубликованные в печати. Так по данным печати больше всех мест в парламенте занимают бывшие и нынешние сторонники Исламского общества Афганистана под руководством Бурхануддина Раббани (ИОА) – 52 места. Здесь имеется в виду и члены созданных на базе ИОА партий. Затем идет Исламская партия Афганистана (ИПА) -18 мест. Часть членов ИПА, внешне порвав с Гулбеддином Хекматьяром, зарегистрировали одноименную партию и приняли участие в выборах. Другая же ее пошла на выборы как независимые кандидаты или в составе других партий. Далее идут: Национальное исламское движение Афганистана (НИДА) А.Дустума - 17 мест, отколовшаяся от Партии исламского единства Афганистана, Партия исламского единства народа Афганистана (ПИЕНА) во главе с М.Мохаккиком -16, Объединенная национальная партия (ОНПА, лидер Н.Олуми) -15, Партия исламского призыва (лидер А.Р.Саяф) – 9, Национальный исламский фронт Афганистана (НИФА, лидер С.А.Гилани)- 8, "Афган меллат" или Социал - демократическая партия Афганистана (СДПА) во главе с А.Ахади -7, Национальный фронт освобождения Афганистана (НФСА, лидер С.Моджадади-6 мест. По четыре депутатских мест получили Партия национального могущества Афганистана (С.М.Казими), Исламское движение Афганистана (ИДА, лидер С.М.А.Джовид), разрозненные маоистские группировки ("Шоалеи джавид") и сторонники Движения исламской революции. По одному депутату в парламенте имеют Партия национального сплочения (С.М.Надири), разрозненной организации "Вахабитского призыва" и Партия национальной солидарности молодежи Афганистана (Джамиль Карзай), 2 депутатских мест у сторонников М.Захир Шаха. Остальные депутатские места занимают независимые кандидаты.

Этнический состав парламента выглядит следующим образом: пуштуны - 111, таджики – 69, хазарейцы – 26, узбеки – 20, туркмены – 4, арабы -4, кизилбаши -2, пашаи – 2, нуристанцы – 1, белуджи – 1, содоти - 9.

На первом совместном заседании Национального совета, которое открыл президент страны, депутаты приняли присягу следующего содержания: "Во имя Бога милостивого и милосердного. Клянусь, согласно предписаниям ислама и ценностям Основного Закона, для обеспечения национального единства, защиты высших интересов страны честно и добросовестно выполнять свои задачи".

Хотя в парламенте моджахеды составляют большинство, тем не менее, они по прежнему разрознены и не представляют единую силу. Это отчетливо продемонстрировали выборы спикера парламента, когда острая борьба развернулась именно между бывшими соратниками по борьбе. В результате спикером парламента был избран Мохаммад Юнус Кануни (он получил 122 голоса из 249; его соперник Абдул Раб Расул Сайяф получил 117 голосов), близкий соратник Ахмад Шаха Масуда, член ИОА, основатель партии "Новый Афганистан", который в ответ на снятие Б.Раббани своей кандидатуры на пост спикера парламента в его пользу, обязался распустить свою партию и вернуться в ИОА. Вслед за избранием спикера состоялись выборы его заместителей, секретаря и заместителя секретаря Вулуси джирга. По регламенту парламента они избираются сроком на один год. Первым вице-спикером был избран Мохаммад Ариф Нурзай, депутат от Кандагара, вторым Фаувзия Куфи из Бадахшана, секретарем - Сардар Мохаммад Рахман Угули, заместителем секретаря Салех Мухаммад Селджуки. По истечении годичного срока состоялись выборы заместителей Ю.Кануни. В результате А.Нурзай был избран на второй срок, а кандидатуры на место Ф.Куфи пока не прошли. Секретарем избран Абдулсаттар Хаваси, заместителем секретаря Салех Мухаммад Селджуки.

Согласно регламенту парламента, в нем созданы и действуют 18 постоянных комиссий: по международным делам, по внутренним делам (внутренняя безопасность, укрепление границ, национальная безопасность и местное управление), по обороне и территориальной целостности, по финансам, бюджету и банковскому делу, по жалобам и предложениям, по законодательству, по делам женщин, гражданскому обществу и правам человека, по делам юстиции, судопроизводству и борьбе с коррупцией, по национальной экономике, неправительственным организациям, развитию села, сельскому хозяйству и животноводству и др.

Руководителями парламентских комиссий были избраны такие известные политические деятели, как лидер ИОА, бывший президент Исламского Государства Афганистан Бурхануддин Раббани (комиссия по законодательству), руководитель Партии исламского призыва Абдул Раб Расул Сайяф, баллотировавшийся на пост спикера парламента, лидер Партии исламского единства народа Афганистана Мохаммад Мухаккик, бывший парчамист а затем член руководства НИДА Файзулла Заки, бывший парчамист, а ныне лидер Демократической партии Афганистана Абдул Кабир Ранджбар и др.

Члены Шураи намаяндаган имеют право создавать парламентские группы на основе общности взглядов. В настоящее время в афганском парламенте созданы и действуют минимум 4 парламентские группы, такие как Национальная независимость во главе с Мустафой Казими, группа Национальный контроль, возглавляемой инженером Мохаммад Асимом, группы за развитие, лидер Мохаммад Наим Фарахи и Афганистан сегодня, лидер Мирвайс Ясини.

Парламент, согласно регламенту, работает 9 месяцев, продолжительность зимней и летней сессий парламента составляет по четыре с половиной месяца. После каждой из сессий депутаты уходят на полуторамесячные каникулы. Заседания Вулуси джирга проводятся по понедельникам, средам и субботам, вторник и воскресенье предусмотрены для работы в постоянных комиссиях, по четвергам депутаты встречаются со своими избирателями.

Деятельность парламента широко освещается в печати. Ежедневно информация о ходе работы парламента и принятых, на нем решениях, предоставляется в средства массовой информации и печатается на сайте Национального совета (www.nationalassembly.af). Полностью ход заседаний парламента освещается в официальном печатном органе Вулуси джирга - "Джаридаи расми-йе Вулуси джирга". Парламент издает также ежеквартальный журнал "Шура" ("Совет").

За прошедшее время деятельность нижней палаты парламента была весьма бурной и сопровождалась острыми спорами и напряженными дискуссиями.

Согласно своим полномочиям, Шураи намаяндаган утвердил структуру правительства, в парламенте получили вотум доверия члены правительства, а также члены Верховного суда, его председатель и заместители председателя, Генеральный прокурор, председатели Службы безопасности, Центрального банка Афганистана и Красного полумесяца Афганистана.

Основной закон страны предоставляет парламенту право, приглашать на заседания парламента для запроса и разъяснения деятельности членов правительства, даже объявлять им вотум недоверия. Шураи намаяндаган, используя свое право, приглашает на заседания парламента или его постоянных комиссий того или иного министра для отчета своей деятельности или разъяснения той или иной проблемы. Однако эта сторона полномочий парламента нередко вызывает недопонимание и жаркие споры в правительстве и у президента страны, и в результате решения парламента остаются не выполненными. Например, парламент объявил вотум недоверия министрам иностранных дел и по делам беженцев и репатриантов из-за их "слабой работы", что привело к депортации афганских беженцев из Ирана, не получили вотума доверия у депутатов председатель Центрального банка и один из членов Верховного суда. Но министр иностранных дел страны до сих пор остается на своем посту, не приняты решения и по другим кандидатурам. Депутаты парламента неоднократно обращались к президенту страны с предложением новых кандидатур на эти посты. При этом депортация афганских беженцев из Ирана до сих пор не прекратилась, однако парламент страны больше ни разу не вернулся к данному вопросу.

По словам секретаря Маджлиси намаяндаган Абдулсаттара Хаваси, в конце августа парламент потребовал от Х.Карзая представить в течение 15 дней кандидатуры министра иностранных дел, министра по делам беженцев и репатриантов, председателя Центробанка и члена Верховного суда. По сути, сейчас начался новый этап противостояния парламента и правительства.

В продолжение этого парламент принял решение пригласить на заседание Генерального прокурора Исламской Республики Афганистан Абдул Джабара Сабита, чтобы он разъяснил свое заявление о том, что некоторые депутаты допускают нарушения закона, а также заявление депутата от провинции Каписи Хаджи Фарида о том, что Генеральный прокурор допустил оскорбительные выпады в его адрес. Однако Генпрокурор проигнорировал решение парламента, назвав его противоречащим конституции страны. Так же было проигнорировано и другое решение парламента, касающиеся председателя Независимой комиссии по правам человека.

Генеральный прокурор мотивировал свой отказ тем, что конституция не дает права парламенту вызывать его на допрос. Более того, Генпрокурор уверен, что спикер парламента делает это из- за личной неприязни к нему. Хотя депутаты считают, что если Генпрокурор получил вотум доверия в парламенте, то они имеют законное право потребовать от него разъяснения.

Последние события в парламенте и его взаимоотношения с правительством выявили явные разночтения в формулировках некоторых статей конституции. Учитывая это, парламент принял решение сформировать независимую комиссию по контролю за деятельностью правительства. Шураи намаяндаган, согласно Основному Закону и своему Регламенту, имеет право создать такую комиссию для рассмотрения деятельности правительства.

Таким образом, в деятельности афганского парламента четко отражается афганская действительность со всеми ее противоречиями и сложностями, с продолжающейся борьбой за власть.

Автор - Косимшо Искандаров -
заведующий отделом истории и исследований региональных конфликтов Института востоковедения и письменного наследия Академии наук Республики Таджикистан; доктор исторических наук; С 1981 по 1985 г. работал в Афганистане, затем неоднократно бывал там. Автор более 100 научных публикаций.

http://www.warandpeace.ru/ru/reports/view/15335/