Петр Своик, 21 июля 21

Выборы сельских акимов и акимов городов районного значения для Казахстана называют серьезным шагом в сторону демократизации властных механизмов. Однако местное самоуправление и его реформу в стране, оказывается, обсуждают еще с начала 90-х (как минимум, с 1993 г.), а на практике – выхлопа от разговоров нет. Почему сам институтов выборов акимов никак не укладывается в сегодняшнюю казахстанскую вертикаль власти – мнение Петра СВОИКА. Местное самоуправление по-казахстански: а что не так? Часть 1.
Многозначительное и поучительное событие с неизбежными серьезными последствиями готовится сейчас в Казахстане. Правительство страны представило на утверждение президента новую Концепцию местного самоуправления, в то же время вовсю идет подготовка к назначенным на 25 июля выборам акимов городов районного значения и сельских акимов. Многозначительность же и поучительность здесь в том, что все это в Казахстане уже было, и не однажды.

Когда в стране заговорили об МСУ
В 1993 году, когда готовилась первая Конституция суверенного Казахстана, меня, как депутата Верховного Совета, тоже включили в комиссию, как раз перед завершающим заседанием.
На этом заседании я поднял перед президентом Назарбаевым вопрос как раз о местном самоуправлении (МСУ). Сказал, что статьи о местных органах государственной власти относят эту власть ко всем административно-территориальным единицах, МСУ же признается в местных сообществах, охватывающих территории, на которых компактно проживают группы населения. То есть, с одной стороны совершенно безадресно, с другой – все равно на какой-то части территории осуществления государственной местной власти. Предложил так: области, районы и сельские округи – это территории управления местными госорганами, а города, поселки, села и аулы – территории МСУ. И с досадой добавил: если это считается преждевременным, тогда лучше вообще исключить из Конституции статью о местном самоуправлении – чтобы остался вопрос на будущее.
Ну, сказал и сказал, а формулировки перекочевали потом в Конституцию, принятую на референдуме 1995 года. И последующие лет восемь насчитывалось ровно семь попыток принять закон "О местном самоуправлении", однако варианты либо возвращались мажилисом в правительство, либо отзывались самим правительством. Заключительной стала версия законопроекта об МСУ 2006 года, которую даже вынесли на всенародное обсуждение, – ничем не закончившееся.
Наконец, в 2007 году наступила концептуальная развязка, президент объявил, что решение найдено: местное государственное управление и местное самоуправление – это одно и то же. Соответствующие поправки были внесены в Конституцию, а затем пакетом дополнений 2009 года закон "О местном государственном управлении …" получил расширение "… и местном самоуправлении".
Казалось бы, вопрос решен, но, удивительное дело: законодательные добавки в части местного самоуправления – вообще не применяются. Бывает, законы у нас не всегда соблюдаются, а иногда даже нарушаются, но вот чтобы так: весь набор статей по МСУ никак и нигде не задействован – такое мы имеем только по части местного самоуправления.
Что, впрочем, как раз не удивительно: зачем акиму плодить ненужные сущности, выдумывая под собой "территории компактного проживания" и какие-то сходы на них? И уж подавно сами непонятно какие "местные сообщества" никак не способны самоорганизоваться и проявиться.

А еще такой политический момент
Нужно понимать, что местное самоуправление, возникшее еще на уровне античных городов-полисов, и потом встроенное в систему территориальных монархических государственностей – европейский историко-цивилизационный феномен. Равно как и вообще устройство власти на основе ее разделения. С развитием капитализма и охвата такой системой почти всего мира, технология политического и общественного устройства через разделение органов и уровней власти по горизонталям – центральные, региональные и местные, и вертикалям – представительная, исполнительная, судебная, охватили, как и весь мировой рынок, почти все современные государства и народы.
Однако подобно тому, как все умеют пользоваться автомобилями и мобильными телефонами, но не все умеют их создавать или хотя бы собирать на конвейере, укоренение у себя европейских принципов и технологий общественно-политического устройства произошло неодинаково. Если в сообществе развитых стран, извлекающих наибольшую выгоду из мирового разделения труда, это произошло, по существу, хотя и со всеми национальными особенностями, то в эксплуатируемых развитым ядром государствах – формально-подражательно.
Так, Казахстан, при наличии даже двухпалатного парламента, трех допущенных в него партий и еще скольких-то сверх допущенных, при непрерывно "совершенствуемом" местном самоуправлении, на самом деле –внешне-эксплуатируемое, в компрадорском альянсе с "иностранными инвесторами", государство. Реальная демократизация казахстанской государственности не совместима с существующей внешней эксплуатаций Казахстана, а потому, со стороны действующей власти, может только изображаться. А со стороны внешних партнеров Казахстана – как минимум, не приветствоваться.

Сама в норе, а хвост наружу
И вот как та лиса из сказки, которая спряталась в норе, выставив наружу только кончик хвоста, на выборы отдали … низовых акимов. Нынешние выборы отличаются от проведенных в 2017 году тем, что акимы будут избираться не через маслихаты, а прямым голосованием жителей. К тому же самовыдвижение дополняется кандидатами от партий. Что, может быть, и неплохо, но вот только – выбирают государственных чиновников. Фигур, встроенных во все полагающиеся исполнительные вертикали: бюджетную, иерархическую и вертикаль полномочий. Причем чиновников самого нижнего уровня, менее всего способных влиять на вышестоящие инстанции, зато обязанных ничего не нарушать, все исполнять и во всем подчиняться.
Нет, выборами можно освежить кадровую политику, приблизить власть к населению, но попытайся такой "народный избранник" действительно исполнять наказы избирателей, неизбежно натолкнется на массу ограничений. Начиная с того, что львиная часть низового акимовского бюджета – это на содержание его самого и крохотного аппарата.
И что прикажете делать районным-областным акимам с наплодившимися через открытые выборы сельскими смутьянами? В лучшем случае, слишком активного главу малого города или сельского округа надо будет повышать, где и успокаивать. Либо объяснять правила игры и добиваться послушания, а неисправимых – любым способом убирать.
А что делать сельским избирателям, наблюдающим неизбежные последствие своего волеизъявления?
Если требуемые оппозицией выборы областных акимов – это гарантированное разрушение вертикали власти с самого верха, то выборы сельских "акимчиков" – столь же гарантированная сумятица в нижнем звене той же вертикали. Плюс, очередное разочарование избирателей.

Какой выход?
Выход, собственно говоря, намечен в поручении президента Токаева, во исполнение которого правительство и разработало новую Концепцию. Предыдущую президент Назарбаев утвердил в 2012 году, она опиралась на уже найденную "фишку" совмещения госуправления с МСУ и предусматривала столь революционное нововведение, как переход от назначаемости акимов к их выборам через маслихаты. Само собой, только на уровне районов, районных городов и ниже. Плюс, наделение сельских акимов своими бюджетами и большей самостоятельностью. Концепция была частью провозглашенной в том же году Стратегии "Казахстан-2050" и должна была, в два этапа, завершится в 2020 году. Надо полагать, как уже окончательно достигнутый оптимум.
Но вот уже президент Токаев в Послании как раз 2020 года говорит, что пришло время разработать новую Концепцию местного самоуправления, не упоминания при этом предыдущую и ее результатов. Зато говорит, что предлагается поэтапно разграничить полномочия органов местного государственного управления и самоуправления.
Предписано пойти в обратном направлении от той стратегической линии на совмещение, что проводилась с 2007 года и пока по сей день.
Соответствует ли проект разработанной правительством Концепции этой президентской установке? Чтобы дать правильный ответ, надо уяснить, что если уж идти на разделение властей, то исходя из понимания, что МСУ – это тоже власть. И как всякая власть, она должна иметь определенную территорию своего осуществления. Все остальное – набор полномочий, бюджетные и прочие ресурсы и сам способ формирования органов МСУ – это тоже важно, и тут может быть множество вариантов. В той же Европе действуют англо-саксонская, континентальная и смешанная модели, что ни страна, то свое исторически сложившееся устройство местного самоуправления. Отличающееся большей или меньшей самостоятельностью, той или иной степенью взаимодействия с органами центральной и территориальной госвласти, но неотъемлемое общее – это территория.
Казахстанское же МСУ – лишено территории уже на конституционном уровне, и без реформы Основного закона власти так и будут заниматься экспериментами своего же собственного разбалансирования.
Выборы, понятное дело, уже не остановить, но можно остановить утверждение Концепции, пытающейся проскользнуть мимо конституционной реформы. И составить действительно новую Концепцию, которая хотя бы задним числом, под уже выбранных акимов, стала бы реально делить территории и полномочия МСУ и местной госвласти.
Но тут самое главное – одними сельскими акимами проблема не ограничивается. Малые города и села – слишком мало обеспеченны кадрами и ресурсами, чтобы самоуправление вышло удачным. Реформу надо распространять, опираясь на крупные города, включая города республиканского значения.
А для начала запустить "пилот" – по одной столице (Алматы), одному областному, одному районному городу, поселку и одному хорошему селу-аулу.

Вопрос об МСУ как тест для власти
Вопрос об МСУ в Казахстане на самом деле выходит далеко за рамки собственного значения. По сути, он даже ключевой для страны на сегодня. Положение в государстве напрягается, социально-экономическая ситуация лучше не становится, недовольство и уже даже раздражение действиями правительства со стороны общества, с неизбежным переносом и на президентскую вертикаль, все более копится.
Поэтому способность или неспособность Администрации создать под собой и в партнерстве с собой самостоятельные органы самоуправления в городах, поселках, селах и аулах, способные взять на себя местные вопросы, втянув туда общественный потенциал и освободив правительство для решения накопившихся стратегических проблем – это тест на состоятельность всей нынешней системы власти.