Институт президентства в Казахстане
Екатерина БОРИСОВА, МОСКВА

Начиная с момента обретения независимости и до сегодняшнего дня в Казахстане идет строительство государственной системы, ядром которой стал институт президентства. Такая форма государственного устройства приобрела необычайную популярность на территории постсоветского пространства. Особенно сильная власть президента утвердилась в республиках Центральной Азии. Советское наследие с ярко выраженной персонификацией власти и многовековые традиции центральноазиатской политической культуры предопределили структуру власти в этих новых независимых государствах. Сохранилась преемственность принципов государственного устройства тоталитарно-коммунистической системы: концентрация власти на вершине исполнительной вертикали и ее иерархизация на первом этапе суверенизации оставались прежними. В дальнейшем главы государств Центральной Азии перестали быть просто первыми секретарями ЦК Компартии, их власть в некоторых случаях стала сравнимой с властью восточных деспотов. Но происходило это поэтапно.

В современном мире существуют три основные разновидности республиканской формы правления: президентская республика, парламентская республика и полупрезидентская республика. Все эти три модели были изучены и испытаны Казахстаном на практике за очень короткий срок. На первом этапе суверенизации правящая элита Казахстана, поддавшись общей эйфории независимости и демократизации, создала демократические институты и ввела пост президента, наделив главу государства достаточно ограниченными полномочиями. Тогда это был практически единственный легитимный путь, позволявший ей сохранить свое положение на вершине власти, так как новые вызовы времени потребовали и новой формы государственности.

Президент в парламентских республиках (ФРГ, Австрия, Италия, Чехия), как правило, не располагает реальной исполнительной властью. Полномочия президента, за исключением сугубо церемониальных, представительских, здесь обычно осуществляются с согласия и по инициативе правительства. Президент в парламентских республиках зачастую является резервом власти, призванным находить выход политических кризисов. Чаще всего он может назначить лишь такое правительство, которое располагает поддержкой парламентского большинства. Пост премьер-министра в таких условиях зачастую автоматически занимает лидер партии (блока партий), победившей на парламентских выборах. Поскольку правительство должно пользоваться доверием парламента, любое более или менее значимое изменение соотношения сил в парламенте неизбежно сказывается на составе правительства. Именно с этой модели началась эволюция государственной системы Казахстана.

25 апреля 1990 г. был учрежден пост президента. Согласно Закону от 24 апреля 1990 г. "Об учреждении поста Президента" , первый президент избирался Верховным Советом сроком на шесть лет. Президент, избранный Верховным Советом, обладал правом неприкосновенности и мог быть смещен со своего поста только Верховным Советом в случае нарушения им Конституции. Президент Казахской ССР выступал гарантом соблюдения прав и свобод граждан республики, Конституции и законов; был обязан принимать необходимые меры по охране суверенитета, безопасности, территориальной целостности; представлять республику внутри страны и в международных отношениях. Другая часть полномочий определяла статус президента в его взаимоотношениях с другими органами государственной власти. Многие решения, согласно принятому закону, президент должен был принимать совместно с парламентом. В том числе поддержка Верховного Совета была необходима президенту при решении кадровых вопросов.

Президент Казахской ССР был обязан представлять Верховному Совету кандидатуры на пост Председателя Совета Министров, Председателя Комитета народного контроля, Председателя Верховного Суда, Главного государственного арбитра; входить с представлениями в Верховный Совет об освобождении указанных должностных лиц от обязанностей за исключением Председателя Верховного Суда. При решении вопроса об отставке, либо принятии отставки Совета Министров президент должен был консультироваться с Верховным Советом, за которым оставалось последнее слово: Верховный Совет либо принимал отставку правительства, либо отклонял ее. В обязанности Верховного Совета входило также утверждение по представлению президента и с согласия Председателя Совета Министров членов правительства.

В сфере законотворчества глава республики обладал очень ограниченными возможностями, так как его полномочия ограничивались правом подписывать законы либо возвращать их со своими возражениями не позднее, чем в двухнедельный срок для повторного обсуждения и голосования. Если Верховный Совет большинством в две трети голосов от общего числа народных депутатов подтверждал ранее принятое им решение, то президент был обязан подписать закон. Основной объем исполнительной власти принадлежал правительству во главе с его председателем. Президент же мог приостанавливать действие постановления и распоряжения Совета Министров, актов министерств и государственных комитетов, только в случае их несоответствия Конституции и законам. Таким образом, исполнительные функции государственной власти в Казахской ССР были разделены между президентом и правительством. Правительство, осуществляя основные полномочия исполнительной власти, было подчинено Верховному Совету юридически и фактически действовало под его руководством. В принятии решений решающую роль играл Верховный Совет.

Отсутствие у президента возможности прямо влиять на складывающуюся в стране ситуацию в дальнейшем побудило его стремиться к объединению обеих ветвей высшей исполнительной власти под руководством главы государства.

Принятие Закона от 20 ноября 1990 года "О совершенствовании структуры государственной власти..." оповестило о переходе государственной системы РК к президентской республике. В государственном механизме президентских республик президент обычно избирается независимо от парламента (прямым или косвенным голосованием населения) и совмещает полномочия глав государства и правительства. Пост премьер-министра здесь либо отсутствует, либо выполняет вспомогательно-координационную функцию. Само правительство обычно формируется из числа членов той партии, к которой принадлежит президент. В классической модели президентской республики (США) президент наделен широкими и разнообразными полномочиями, но он действует лишь в пределах федеральной исполнительной власти и в силу конституционного принципа разделения властей не может единолично управлять всем государственным аппаратом. Его полноправными партнерами и противовесами в этой сфере выступают независимый от президента Конгресс и не менее независимый Верховный суд. Одной из особенностей президентской республики является также то, что главу государства нельзя уволить в отставку по политическим мотивам, да и судьба правительства здесь прямо не зависит от изменений соотношения сил между различными партиями в парламенте. В этой системе действует принцип "сдержек и противовесов", так как классическая модель создает возможности для эффективного контроля парламента за исполнительной властью вследствие отсутствия у президента права роспуска парламента.

В новой редакции Конституции Казахской республики статья 144 описывала полномочия президента следующим образом: "Главой Казахской Советской Социалистической Республики, ее высшей исполнительной и распорядительной власти является Президент Казахской ССР". Согласно этой же статье президент осуществлял руководство деятельностью Кабинета Министров, который утратил свой статус правительства республики; назначал премьер-министра; образовывал и упразднял министерства и государственные комитеты; отменял либо приостанавливал действие актов центральных исполнительных органов в случае противоречия их законам. Изменения, внесенные в ст. 116 Конституции указывали, что Кабинет Министров образовывается президентом. Этим же законом устанавливалась подотчетность Кабинета Министров не только Верховному Совету, но и главе Республики. Таким образом, в результате принятия закона от 20 ноября 1990 года, произошла консолидация исполнительной власти и значительно усилился институт президентства. Президент стал возглавлять всю исполнительную вертикаль. Это означает, что политическая система Казахстана была преобразована из парламентской в президентскую республику.

1 декабря 1991 г. прошли прямые выборы президента уже независимого Казахстана. Первая Конституция Республики Казахстан сохранила и развила ключевые положения рассмотренных выше нормативных правовых актов, однако имела и некоторые особенности, явившиеся отражением реальных тенденций политического развития Казахстана. В соответствии со ст. 75 Конституции 1993 года, принятой 28 января, президент Республики Казахстан являлся главой государства и продолжал возглавлять единую систему исполнительной власти Республики. За ним было сохранено право с согласия Верховного Совета назначать на должность премьер-министра, заместителей премьер-министра, министров иностранных дел, обороны, финансов, внутренних дел, председателя Комитета национальной безопасности и глав дипломатических представительств РК. Президент осуществлял общее руководство деятельностью Кабинета Министров; по представлению премьер-министра определял состав Кабинета Министров, образовывал и упразднял министерства, государственные комитеты и ведомства; отменял либо приостанавливал полностью или частично действие актов Кабинета Министров, министерств, государственных комитетов и ведомств - уже вне зависимости от их соответствия или не соответствия Конституции (п. 3 ст. 75 Конституции). Таким образом, по Конституции 1993 года правительство политически и организационно было встроено в контролируемую президентом систему исполнительной власти, возглавлялось и формировалось президентом при участии Верховного Совета и не представляло собой самостоятельного коллегиального органа с собственной компетенцией и коллегиальной политической ответственностью. Отличие данной конституции заключалось в том, что формально статус правительства был возвращен Кабинету Министров, но "при условии его почти полного вхождения в политико-юридическую орбиту Президента" . Согласно ст. 71 Конституции президент впервые получал право законодательной инициативы. В его распоряжении также оставалось право отлагательного вето (ст. 78, п. 2). Во исполнение Конституции и законов Республики Казахстан он имел право издавать указы, постановления и распоряжения (ст. 79). Наконец, Конституция 1993 г. имела одну важную особенность: она не предусматривала процедуру отрешения президента от должности. Согласно ст. 3 Конституции, президент имел право в установленном законом порядке назначать на должность и освобождать от должности также и глав местных исполнительных органов, выступающих непосредственными представителями президента в соответствующих административно-территориальных единицах . В результате, вся исполнительная вертикаль оказалась под полным контролем президента.

По оценке казахстанских политологов Н. Амрекулова и Н. Масанова, "в Казахстане даже по сравнению с коммунистическими временами произошла невиданная сверхконцентрация всей реальной экономической и политической власти в руках президента". Вся пирамида реальной власти стала зависеть от личности президента, и оказалась практически отчужденной от контроля снизу - со стороны зарождающихся элементов гражданского общества в центре и на местах. Представительство населения в парламенте было обставлено рядом ограничений. Чтобы зарегистрировать политическую партию для участия в избирательных кампаниях, необходимо было представить списки не менее трех тысяч ее членов в более чем половине областей Казахстана. Это делало практически невозможным официальную регистрацию оппозиционных правительству политических партий. В результате общество теряло контроль над властью, а власть утрачивала связь с обществом. К тому же в Верховном Совете более 30% депутатов избирались по государственному списку, который формировался непосредственно президентом. Это давало дополнительные возможности президенту проводить своих людей в парламент.

Судебная власть на данном этапе находилась под контролем как президента, так и Верховного совета. Президент представлял Верховному Совету Республики кандидатуры председателя и судей Конституционного Суда, Верховного суда, Высшего Арбитражного суда, Генерального Прокурора; входил с представлением в Верховный Совет об освобождении их от обязанностей. Положение о неприкосновенности судей в Конституции 1993 года имело при этом свой оригинальный оттенок: судья не мог быть арестован, подвергнут приводу, мерам административного взыскания, налагаемым в судебном порядке, привлечен к уголовной ответственности без согласия на то органа, его избравшего (курсив автора) (ст. 78 п. 11). Данное положение противоречит общепринятому принципу независимости судей, так как решение о судьбе судьи принимается не квалификационной коллегией судей, как это принято в мировой практике, а исполнительной и законодательной ветвями власти.

Дальнейшее развитие институт президентства получил в конце 1993 года. Это время ознаменовалось самороспуском Верховного совета, в результате которого президенту были временно (почти на два года) переданы дополнительные полномочия. В соответствии с законом "О временных полномочиях Президента и глав администраций", глава государства обрел право назначать судей Конституционного, Верховного, Арбитражного судов, назначать генерального прокурора, председателя правления Национального банка, весь кабинет министров. Таким образом, под контроль президента попала не только вся исполнительная власть, но и судебная, что в корне противоречит принципам демократического государства.

В марте 1994 года прошли внеочередные парламентские выборы, но их результаты были признаны недействительными. В конце 1995 г. парламентаризм в республике восстанавливается на основе уже новой, принятой в результате всенародного референдума конституции. Она ознаменовала собой дальнейшее "собирание" властных полномочий в руках главы государства. Очередным этапом в этом процессе стал переток реальной власти от парламента к президенту, что и было формально закреплено в новом Основном законе.

Новый парламент образовывается из двух палат: Сената, избираемого представительными органами областей, городов республиканского значения и столицы - по два человека от каждой территориальной единицы, и Мажилиса, избираемого по мажоритарно-пропорциональной системе в соответствии с последними поправками к конституции.

Контроль президента над законодательной властью был реализован в механизме выборов. Выборы в Сенат проходят таким образом: одну треть сенаторов непосредственно назначает президент, две трети - выборные. Так как голосование проводится не среди простых избирателей, а среди депутатов маслихатов, которые в действительности зависят от акимов (глав областей), назначаемых, в свою очередь, президентом, то Сенат становится орудием в руках президента и его окружения. Как показали выборы в Сенат 5 декабря 1995 г., эта схема сработала очень хорошо. Члены и главы маслихатов набирали не меньше 80% голосов выборщиков, в то время как выдвиженцы со стороны с трудом получали нужные 50%. Стоит также отметить, что, согласно закону, занявшим на выборах вторые места предстоит ротация через два года, тогда как ставшие первыми (а в подавляющем большинстве это главы местных администраций) остаются в Сенате до конца срока - на 4 года. Препятствуют формированию оппозиции также высокие взносы, которые должны вносить кандидаты на выборные должности.

У президента есть и другие рычаги давления на законодательную власть республики. Например, согласно п. 1 ст. 63 Конституции, президент РК может распустить парламент в случаях выражения тем вотума недоверия правительству, двукратного отказа дать согласие на назначение премьер-министра, политического кризиса в результате непреодолимых разногласий между палатами парламента или парламентом и другими ветвями государственной власти. Весьма обширны полномочия президента, дающие ему право участвовать в законодательной деятельности парламента. Он поручает правительству вносить законопроекты в Мажилис парламента (п. 3 ст. 64 Конституции), предлагает изменения и дополнения в Конституцию (п. 1 ст. 63), обладает правом отлагательного вето.

В определенных Конституцией случаях президент Республики Казахстан вправе издавать законы и указы, имеющие силу законов (п. 2 ст. 45). В случаях, когда парламент на совместном заседании палат двумя третями голосов от общего числа депутатов каждой из них по инициативе президента делегирует ему законодательные полномочия на срок, не превышающий одного года (п. 4 ст. 53), президент республики издает законы, а в случае, если парламент не исполнил требование президента о приоритетном или срочном рассмотрении какого-либо проекта закона, тот вправе издать указ, имеющий силу закона, который и действует до принятия парламентом нового закона в установленном Конституцией порядке (п. 2 ст. 61). Эти положения являются нововведением именно казахстанской конституции, так как ни в одной другой из известных нам конституций президент не наделяется столь широкими полномочиями в сфере законотворчества.

Таким образом, по Конституции 1995 г. правительство изменило свой статус по сравнению с Конституцией 1993 г. Формально, политическая система, созданная в 1995 г., стала напоминать модель полупрезидентской республики, хотя внимательное рассмотрение механизма действия органов государственной не дает нам права об этом говорить с полной уверенностью. Смешанная модель (полупрезидентская республика) призвана избавиться от недостатков президентской и парламентской форм правления путем объединения наиболее сильных сторон обеих. Французский политолог М.Дюверже в книге "XI республика и президентский режим" высказал в свое время мнение, что "единственное средство продления жизни... демократии западного типа, которой угрожают группы давления" состоит в переходе "к такой форме правления, при которой президент избирается непосредственно населением, не зависит от парламента и концентрирует в своих руках основную часть не только правительственных, но и законодательных функций". Суть модели полупрезидентской республики сводится, таким образом, прежде всего к сильной президентской власти, осуществляемой в условиях меньшего разделения ветвей власти, чем в президентской республике. Глава государства в полупрезидентской республике не обязательно является единоличным носителем исполнительной власти, а зачастую делит эти полномочия с премьер-министром, возглавляющим правительство. Полномочия главы государства и главы правительства подчас "тесно перемежаются, и формально для принятия решений требуется согласие их обоих".

Объем полномочий президента в полупрезидентской республике во многом зависит от расстановки сил на внутриполитической сцене, порой определяющей разное толкование конституции - более близкое к парламентской или, наоборот, к президентской республике, что позволяет приспосабливать ее нормы к различным обстоятельствам. Во Франции, если президент и парламентское большинство принадлежат к одной политической партии (блоку партий), безусловный приритет в сфере исполнительной власти принадлежит президенту, в то время как на долю премьер-министра и правительства остается исполнение решений, принятых президентом. Победа на парламентских выборах партии (блока партий), оппозиционных президенту, резко усиливает дуализм внутри исполнительной власти и приводит к ограничению фактической компетенции президента, сужению свободы его политического маневра.

К важнейшим полномочиям президента при любой форме правления относятся функции, связанные с деятельностью парламента, а также с самим законодательным процессом. Право роспуска парламента обычно предоставляется президенту в парламентских и полупрезидентских республиках. В парламентских республиках президент, как правило, может предпринять подобный шаг лишь по рекомендации правительства. В полупрезидентских республиках он имеет право осуществлять данное полномочие и по своей инициативе. Например, согласно ст. 12 Конституции Франции, "Президент республики может после консультаций с Премьер-министром и председателями палат объявить о роспуске Национального собрания". Одним из наиболее распространенных оснований для роспуска парламента президентом является длительная невозможность формирования правительства из-за позиции парламента. По Конституции РФ президент может распустить Государственную Думу в случае трехкратного отклонения представленных президентом кандидатур председателя правительства (п. 4 ст. 111), а также при повторном выражении ею недоверия правительству в течение 3-х месяцев (п. 3 ст. 117).

На право президента распустить парламент накладывается ряд серьезных ограничений, с целью защитить представительскую власть от своеволия главы государства. К весьма распространенным ограничениям относится запрещение роспуска парламента в течение определенного срока до или после парламентских выборов. Конституция Франции, например, запрещает роспуск парламента в течение года с момента выборов нового Национального собрания взамен распущенного (ст. 12). Президенты Италии, России, Румынии не вправе делать это в последние шесть месяцев своего конституционного мандата. Может быть предусмотрено также ограничение общего числа роспусков парламента. Согласно ст. 29 Конституции Австрии, президент имеет право распустить парламент по одной и той же причине только один раз в течение всего срока своих полномочий. В Румынии парламент не может быть распущен более одного раза в течение года (п. 2 ст. 89 Конституции Румынии). Наряду с положениями, позволяющими оказывать общее влияние на законодательную деятельность парламента, президент зачастую наделяется правом издавать собственные нормативные акты. В парламентской республике такие полномочия осуществляются строго по рекомендациям правительства, которое и несет за них ответственность. В странах же, где президент наделен реальной исполнительной властью, он самостоятельно издает нормативные акты, которые зачастую не нуждаются в министерской контрассигнации.

В Казахстане согласно Конституции 1995 г., именно правительство во главе с премьер-министром стало возглавлять исполнительную ветвь власти. Однако, объем полномочий президента по отношению к правительству, а также широко распространенная практика решения президентом конкретных управленческих вопросов, дают основание говорить о президенте РК как о фактическом главе исполнительной власти. Во-первых, по конституции, президент назначает премьер-министра с согласия парламента, но в связи с тем, что в парламенте, как уже было рассмотрено, отсутствует реальная оппозиция главе государства, он практически волен назначать на этот пост кого угодно. Во-вторых, президент имеет обширные полномочия по назначению остальных членов правительства. По предложению премьер-министра он назначает на должность и освобождает от должности его членов. Согласия парламента на проведение этих кадровых перестановок не требуется. В-третьих, поскольку президент имеет конституционное право председательствовать на заседаниях правительства по особо важным вопросам, он в отдельных случаях может взять руководство им на себя, давать непосредственные поручения и указания всем членам правительства. И последнее, ключевым полномочием во взаимоотношениях президента с правительством является его право принимать решение об отставке правительства. Как уже отмечалось ранее, вотум недоверия правительству может вынести парламент, но он не является для президента обязательным. Тот вправе по собственной инициативе принять решение о прекращении полномочий правительства, освобождении от должности премьер-министра и любого члена правительства (п. 7 ст. 70 Конституции). Таким образом, именно президент во всех случаях решает судьбу правительства.

Особое значение при рассмотрении проблемы эволюции института президентства в Казахстане имеют разделы VI и VII Конституции 1995 г., посвященные судебной власти. В соответствии с новым Основным законом, в Казахстане ликвидирован Конституционный суд и образован Конституционный Совет, что свидетельствует о снижении статуса высшего судебного органа и наделении его фактически совещательными функциями. Кроме того, право назначать судей всех рангов практически целиком передано главе государства. В соответствии со ст.71 п.2, Председатель Конституционного Совета назначается президентом республики и в случае разделения голосов поровну его голос является решающим. Из 7 членов Конституционного совета, двое, помимо Председателя, также назначаются президентом, причем глава государства в соответствии с конституционным законом, вправе досрочно освободить их от должности. Помимо этого, президент республики может внести возражения на решение Конституционного Совета в целом или в той или иной его части, которые преодолеваются двумя третями голосов от общего числа членов Конституционного Совета.

Основываясь на рекомендации Высшего судебного Совета, "Президент Республики представляет Сенату Парламента для избрания и освобождения от должности Председателя Верховного Суда Республики, председателей коллегий и судей Верховного Суда" (п. 1 ст. 82 Конституции). Так как Сенат фактически зависит от исполнительной власти, подчиненной в свою очередь президенту, то, скорее всего, кандидатуры на эти должности утверждаются верхней палатой парламента безоговорочно. Высший Судебный совет возглавляется Председателем, назначаемым президентом РК, и состоит из председателя Конституционного совета (назначаемого президентом), председателя Верховного суда (назначаемого президентом с согласия Сената), генерального прокурора (назначаемого президентом с согласия Сената, в соответствии со ст.44), министра юстиции (назначаемого президентом), депутатов Сената, судей и других лиц, назначаемых президентом республики (ст.82 п.4). Председатели областных и приравненных к ним судов, председатели коллегий и судьи областных и приравненных к ним судов назначаются на должность президентом по рекомендации Высшего Судебного совета (ст.82 п.2). Председатели и судьи других судов назначаются на должность также президентом по представлению министра юстиции, основанному на рекомендации квалификационной коллегии юстиции (ст.82, п.3). Из всего этого можно сделать вывод, что, хотя глава государства с точки зрения принципа независимости судей не может вмешиваться в деятельность судебных органов, в Республике Казахстан судебная власть подчинена президенту.

Таким образом, к 1995 году в Казахстане произошла консолидация всех ветвей власти в руках одного человека - президента. В том же году перед принятием Конституции состоялся и референдум по продлению президентских полномочий до декабря 2000 года. Высочайший уровень концентрации и монополизации функций управления государством в руках президента чреват тем, что тому "все труднее и сложнее обозреть пределы своей власти и поэтому все, что остается за пределами "горизонта видения" вождя, остается безнаказанным и бесконтрольным… В этом случае президент становится заложником власти, своего окружения и с трудом может принимать оптимальные решения". Таким образом, Конституция 1995 года не предусматривает необходимую для стабильной и слаженной работы ветвей власти систему "сдержек и противовесов". Провозглашая основные демократические принципы, она перестала обеспечивать их выполнение. Следовательно, даже на формальном уровне стал наблюдаться отход от принципов демократии и начали вырисовываться черты авторитаризма, которые в конце концов были закреплены и в других нормативных актах.

Развитие института президентства на этом этапе не закончилось. В октябре 1998 г. подконтрольный президенту парламент принял 19 поправок к действующей Конституции и к президентскому Указу "О выборах в Республике Казахстан". Парламентом были назначены досрочные президентские выборы на 10 января 1999 г. Главным аргументом стало то, что досрочные президентские выборы необходимы в связи с резким ухудшением экономического и политического положения в России, которое может негативно сказаться на экономической и внутриполитической ситуации в Казахстане. В связи с этим утверждалось, что в условиях надвигающегося экономического кризиса требуются особые меры по сохранению политической стабильности, а это связывалось с личностью действующего президента. Перенесение выборов также преследовало цель сократить срок подготовки к выборам других кандидатов, в том числе и от оппозиции, поставив их в неравное положение с действующим президентом. Следующая поправка продлила срок президентских полномочий до семи лет вместо пяти. Был снят также верхний предел возрастного ценза для кандидатов в президенты, что дало возможность нынешнему президенту избираться еще раз в 2006 г. Другая поправка отменила необходимость участия в выборах, чтобы они были признаны состоявшимися, не менее 50% избирателей. Таким образом, стало возможным избрание президента практически любым числом избирателей.

Большинство этих поправок направлено в первую очередь на усиление президентской формы правления, а если сказать точнее, то на усиление власти действующего президента. При этом, как было отмечено председателем Алматинского Хельсинского комитета Н.Фокиной, при принятии поправок были нарушены ст.53 Конституции РК, ст.91 Конституции РК, пункт 29 Регламента Парламента, пункт 6 ст.62 Конституции РК и пункт 1 ст.91 действующей Конституции. Президент как гарант этой Конституции мог пресечь незаконные действия парламента, однако он "пошел навстречу" и инициировал новый закон. Данный факт свидетельствует о том, что воля человека, стоящего на вершине власти, значит больше, чем Закон, а парламент выражает и озвучивает эту волю, хотя по закону должен служить противовесом неограниченной власти главы государства и подчиненной ему исполнительной вертикали, сдерживая его стремления выйти за рамки предоставленных Конституцией полномочий.

Итак, в 1998 году институт президентства в Казахстане изменил свою суть. Ныне действующий президент стал фактически не сменяемым правителем Республики Казахстан. По мнению советника президента РК по политическим вопросам Е.Ертысбаева, "становление и развитие Казахстана как суверенного государства невозможно без сочетания политической стабильности в обществе и концентрации политической воли Назарбаева, направленной на формирование сильной власти". Именно этот аргумент кладется в основу политики, направленной на пожизненное закрепление власти действующего президента.

Заключение

Проведенный анализ показывает, что институт президентства в Казахстане прошел в своем развитии несколько этапов. На первом этапе, с 25 апреля 1990 г. по 20 ноября 1990 г., президентская власть функционировала в системе, приближавшейся к парламентской форме правления: Верховный Совет избирал президента и контролировал правительство, которое было ему подотчетно. Именно с этой точки отсчета начинается восхождение казахстанского президента с позиции равноправного члена системы государственных органов власти к положению главы государства, стоящего над этой системой и аккумулирующего в своих руках функции всех ветвей этой власти. С каждым новым этапом эволюции института президентства в руках президента сосредотачивалась все большая власть: под его контроль постепенно уходили сначала исполнительная, затем законодательная и судебная ветви власти. В ноябре 1990 г. к президенту перешел весь объем полномочий исполнительной власти. В основу политической системы этого периода была положена классическая модель президентской республики. Но поскольку в условиях президентской республики законодательная и исполнительная власти в значительной степени независимы друг от друга и могут самостоятельно существовать в течение всего срока своих конституционных полномочий, возможности влияния главы государства на парламент были весьма ограниченными. Именно фактическая невозможность для президента контролировать законодательную власть в сложившихся конституционных рамках привела государственного руководителя Казахстана к решению о проведении конституционного референдума лета 1995 г. Однако, уже на этом этапе, пока действовала Конституция 1993 г., президент мог контролировать деятельность части депутатов представительного органа, поскольку одна треть депутатов выбиралась по государственному списку.

В промежутке между самороспуском Верховного Совета и принятием новой Конституции республика жила при полном отсутствии разделения ветвей власти. Вся полнота ее принадлежала президенту. Самостоятельная законодательная ветвь отсутствовала, исполнительная оставалась под тотальным контролем главы государства, все суды назначались им же. В этот период президентская власть провела проверку своих возможностей, а заодно и реакции общества на авторитарный режим. В дальнейшем опыт этих двух лет был использован при создании Конституции 1995 года.

Следующим этапом в истории становления института президентства в Казахстане явилось построение политической системы государства по модели полупрезидентсой республики. Такая модель, в том виде в котором она была применена в республике, позволила президенту приобрести полномочия в сфере законотворчества и получить серьезные рычаги давления на законодательную власть. Стоит отметить, что на каждом новом этапе полномочия президента, полученные прежде, сохранялись, и хотя, может быть, они и не фиксировались в Конституции, в механизме реального функционирования органов власти их можно было обнаружить. Например, несмотря на то, что в новой Конституции провозглашен принцип независимости судей, проведенный нами анализ свидетельствует о реальном контроле над судебной властью со стороны президента, реализуемом через механизм назначения судей.

Таким образом, к 1995 г. власть в республике сконцентрировалась в руках одного человека - президента. Проведение досрочных президентских выборов в январе 1999 г., продление срока его полномочий и прочие поправки, внесенные в Конституцию в 1998 г., закрепили фактически неограниченную власть одного конкретного человека, и это позволяет охарактеризовать существующий в Казахстане политический режим как "режим личной власти".

За восемь лет своего развития институт президентства в Казахстане успел пройти путь от парламентской республики, где президент имел, по Закону от 24 апреля 1990 г., формально ограниченные властные функции, (но не практике, иначе он бы не смог осуществить все те дальнейшие изменения, которые закрепили его неограниченную власть на законодательном уровне), к республике с ярко выраженными чертами авторитаризма. То, что Казахстан пошел именно по такому пути развития имеет свои объяснения.

Во-первых, создание государства с демократической формой правления было требованием момента. Однако, создав парламентскую республику, возглавляемую президентом, правящая элита Казахстана изменила форму, но не изменила содержания: у руля власти остались, в основном, те же люди, что правили до того. Качественного скачка не произошло, хотя неожиданно свалившаяся свобода повлекла за собой некоторые изменения. У правящей верхушки появилась возможность убрать все общественные публичные структуры, которые "при коммунистах как-то сдерживали в определенных рамках номенклатуру, согласовывали ее интересы с интересами народа". Система власти потеряла внутреннее равновесие, избавившись от многих ограничений, и пошла в разнос. Многократная смена конституций за очень короткий срок свидетельствует об этом. Достаточно прочно закрепившись у власти, элита потеряла в дальнейшем интерес к демократическим институтам, и начался откат от демократических норм. В результате была возрождена феодальная система отношений, развивающаяся в "дикокапиталистической клановой среде".

Во-вторых, в отличие от европейской части СССР, центральноазиатские республики не имели самостоятельного опыта государственности, поэтому очень скоро они вернулись к более знакомым формам общественного устройства… Современные формы общественного устройства были привнесены, в основном, извне и слабо укоренились в Казахстане, так как были восприняты далеко не всем населением. Например, "сельские почвенники" - люди выросшие и живущие в аулах и закончившие казахские школы (по классификации Н.Амрекулова), - ориентированы на сильную патерналистскую президентскую власть, более ксенофобны, и им больше импонирует Восток. Они выступают против введения частной собственности на землю и, в целом, слабо интегрированы в русско-европейскую культуру. Именно они являются главной электоральной базой нынешнего президента. Носители же европейской культуры, ориентированные в основном на Россию и западные ценности (чаще всего это русскоязычное население), вынуждены по разным причинам уезжать из страны.

В-третьих, в обществе, где не успел сформироваться класс собственников и мелких предпринимателей, который обычно называется средним классом и является опорой гражданского общества, невозможно построить демократическое государство, если при этом специально не ставить задачу создания условий для его развития. При слабости среднего класса, решающие функции на себя берет властная верхушка, которая начинает активно вмешиваться в процесс перераспределения государственной собственности. Засилье в экономике людей, близких к власти (в основном это протеже и родственники национальной элиты), приводит к тому, что предприниматели, не имеющие поддержки во властных структурах, постепенно выдавливаются из сферы бизнеса. Власть и бизнес срастаются и страна теряет основу для стабильного экономического развития. Постоянные эксперименты в области экономики, связанные как с отсутствием опыта управления ею в масштабах страны, так и с преследованием узкоклановых интересов, а не интересов всего общества, усугубляют государственную зависимость от внешних займов, усиливают расслоение населения на бедных и богатых. Результатом всего этого становятся неразрешимые социальные проблемы. В таких условиях единственный способ удержать пар в котле - закручивать гайки. Режим всей логикой своего существования подталкивает себя к диктатуре.

При изучении тенденции развития восточных обществ выявляется одна закономерность: многие из них, освободившись от колониальной зависимости, создавали у себя авторитарные режимы при сохранении внешних атрибутов демократии. Обычно перед этими режимами ставилась задача при помощи "сильной руки" создать в стране стабильность и вывести экономику из кризиса. Некоторым из них это удалось. Здесь можно привести пример "азиатских тигров" - стран АТР. В Казахстане так не получается. Положение населения ухудшается, за чертой бедности по разным оценкам живут от 40 до 60%. Объяснение этого, думается, надо искать как в специфике общественного устройства, так и в природе власти. Авторитаризм в РК, как уже упоминалось, строится на системе родственных связей, трайбализме и клановости. При этом во главу угла ставятся не интересы государства, а интересы президентской семьи и связанных с нею финансово-промышленных групп.

Правда, по сравнению с другими государствами Центральной Азии (кроме Киргизии) Казахстан отличается большей либеральностью политического режима. Корни этого, как нам кажется, лежат в его полиэтничности. Европейское население, и титульное население, воспитанное на русской культуре и разделяющее западные ценности, составляли до недавнего времени почти половину всех жителей Казахстана. Именно это сдерживает стремление власти к установлению еще более архаичных и недемократических форм правления. В связи с этим можно проследить некоторую зависимость между постепенным ростом числа уезжающих из республики и трансформацией политической системы Казахстана в сторону усиления режима личной власти президента Назарбаева. Страну покидает наиболее активная часть населения, способная хоть как-то отстаивать свои права. Следовательно, снижается протестный потенциал общества. Оставшиеся в меньшей степени способны соблюдать свои гражданские интересы, так как менее грамотны и более пассивны. Это приводит к тому, что возможности политической элиты контролировать общество расширяются, а у общества контроль над властью, наоборот, сужается.

Исходя из вышеперечисленных факторов, можно прогнозировать дальнейшее развитие политической системы Казахстана в сторону усиления власти действующего президента. В конечном счете результатом это может стать социальный взрыв, так как зависимость всей политической системы от одного человека создает угрозу ее усточивости и сужает возможности легитимной передачи власти. В случае ухода Назарбаева с поста президента по тем или иным причинам произойдет активизация клановых групп в борьбе за власть, а отсутствие легитимных механизмов ее передачи может привести к непредсказуемым последствиям.

Борисова Екатерина Андреевна,
аспирант Института Востоковедения РАН
В сборнике: Ред. Александров Ю.В. "Этнический национализм и государственное строительство".
Москва, Институт Востоковедения РАН, 2001, с. 410-430.