ПАРИЖСКАЯ КОНФЕРЕНЦИЯ: ЭФФЕКТИВНОСТЬ ОКАЗАНИЯ ПОМОЩИ – КЛЮЧ К РЕШЕНИЮ ЗАДАЧ ВОССТАНОВЛЕНИЯ АФГАНИСТАНА

Конференция стран-доноров, открывшаяся в Париже 12 июня, предоставляет важнейшую возможность исправить ошибки, совершенные в процессе реконструкции Афганистана. Страны-доноры уже пообещали предоставить дополнительные миллиарды долларов на процессы развития страны. Но для того, чтобы направленная помощь достигла цели, необходима более эффективная координация всех действий.

Назвав парижскую конференция "определяющим моментом" для будущего Афганистана, первая леди США Лаура Буш открыла конференцию объявлением, что Вашингтон берет на себя обязательство представить Афганистану помощь в размере 10,2 млрд. долларов. Администрация президента Хамида Карзая надеется, что по итогам парижской конференции удастся собрать дополнительных средств на общую сумму 50 млрд. долларов. Карзай также желал бы, чтобы правительства зарубежных стран и международные организации по предоставлению помощи работали бы в более тесном контакте с афганским правительством. "Нынешний процесс развития отличается неразберихой и дублированием своих действий параллельными структурами, что негативно сказывается на процессе строительства государственных институтов", – отметил Карзай в Париже.

Как отметил Карзай, деньги – не единственная проблема. Успех процесса реконструкции Афганистана во многом определяется упорной и настойчивой работой всех участников. Те, кто наблюдает за происходящими в Афганистане процессами, несомненно помнят, что с самого начала международное сообщество участвовало в них не слишком активно. В 2001 году на первоначальной стадии планирования военного наступления в Афганистане входящие в коалицию страны сошлись во мнении, что стратегия должна сочетать в себе боевые действия, оказание гуманитарной помощи и содействие укреплению стабильности и процессам реконструкции страны.

В годы, прошедшие после изгнания талибов из Кабула, страны-участницы коалиции так полностью и не выполнили обязательств по реконструкции страны и не обеспечили согласованность целей и средств их достижения. Как отмечает бывший спецпредставитель США по Афганистану Джеймс Доббинс (James Dobbins), "несоответствие вкладов разных стран, выражающихся в количестве направляемых кадров и финансовых средств, и желаемых результатов, выражающихся в социальных преобразованиях, является самой распространенной причиной неэффективности действий по становлению органов государственного управления". Именно в этом направлении и движется сегодня Афганистан, поскольку изначально в страну было направлено слишком мало вооруженных сил и ресурсов.

Например, согласно последнему отчету Агентства по координации помощи Афганистану (ACBAR), в первые два года после международной интервенции объем зарубежной помощи Афганистану составлял всего 57 долларов на душу населения, тогда как Босния и Восточный Тимор получали по 679 и 233 доллара на душу населения соответственно. Военная помощь Афганистану остается крайне низкой: 1,5 военнослужащих иностранных войск из расчета на 1 тыс. жителей по сравнению с 7 в Ираке и 19 в Боснии.

Когда речь заходит о международной помощи, цифры бывают обманчивы. Доноры обычно предоставляют помощь зарубежным некоммерческим образованиями и организациям частного сектора, минуя афганское правительство. В результате около 40 процентов объема помощи возвращается самим же странам-донорам в виде прибылей юридических лиц и консультационных гонораров. В целом же, по данным Агентства, с 2001 года таким образом было потрачено около 6 млрд. долларов. Необходимо отметить, что в год работа каждого иностранных консультанта обходится от 250 тыс. до 500 тыс. долларов.

Совершено ясно, что ввод войск и оккупация Ирака внесли свои коррективы в приоритеты в области восстановления Афганистана, лишив новое афганское правительство многих столь необходимых ему ресурсов. Одновременно с этим недостаточный объем вооруженных сил и ресурсов сыграл на руку тем, кто хотел подорвать мирный процесс, то есть движению "Талибан", который активизировал свои трансграничные террористические операции и теперь контролирует часть территории страны.

Спустя почти семь лет после падения "Талибана" так и не создано четкой организационной системы для процесса государственного строительства и реконструкции Афганистана. Несмотря на изначальное наличие широкого консенсуса и доброй воли со стороны международного сообщества в вопросе восстановления Афганистана, ООН играла в Афганистане не слишком заметную роль вплоть до недавнего назначения ею своего спецпредставителя. И это несмотря на тот факт, что именно ООН представляет самую подходящую систему для большинства мер по построению государственных институтов, не слишком дорогостоящую и сравнительно высокоэффективную, обладающую высочайшим уровнем международной легитимности. Роль ООН, сыгравшей важную роль в странах, недавно переживших конфликты, включая Боснию, Косово и Восточный Тимор, в Афганистане по-прежнему сводится лишь к предоставлению политических консультаций и защите прав человека.

В самом начале ООН было намеренно отказано в возможности сыграть активную роль в Афганистане. Возможно, это было продиктовано опасениями, что страны-участницы скоро почувствуют усталость и не смогут выполнить свои обязательства перед Афганистаном. Поэтому была разработана стратегия, в рамках которой ответственность за проведение реформ и построение ключевых государственных институтов в Афганистане взяли на себя страны, располагающие наибольшими ресурсами. Согласно этой стратегии в задачи США входило реформирование и построение Афганской национальной армии (ANA), а Германии – Афганской национальной полиции (ANP). Японии должна была заняться разоружением, демобилизацией и полной реинтеграцией бывших боевиков. Британия руководила борьбой с незаконным оборотом наркотиков, а Италия – реформированием и созданием судебной системы.

За исключением серьезного прогресса в процессе реформирования и создания национальной армии, в других областях подвижки были минимальными или вообще отсутствовали. Ведущие страны не выработали механизма взаимодействия, который бы обеспечил координацию предпринимаемых ими усилий по выполнению этих задач. Не направили они и достаточных ресурсов на цели эффективного осуществления реформ. В итоге от стратегии руководства одной страной отдельных направлений деятельности отказались, а названные страны пересмотрели свою роль ведущих партнеров, обосновывая свою позицию тем, что только Афганистан должен играть направляющую роль, а они –роль главных партнеров и помощников при нем.

Международное присутствие в Афганистане характеризуется наличием целой армии конкурирующих друг с другом участников, дублирующих действия друга и практически не отвечающих за их эффективность. Несогласованные и малоэффективные действия стран-доноров создали разнообразные возможности для врагов мирного процесса, включая талибов, наркоторговцев и преступников разных мастей, чинящих препятствия и стремящихся свернуть процесс становления государственных структур в Афганистане. Усилиям по укреплению координации на местах как в рамках ООН, так и в рамках других структур, мешало количество участвующих в этом процессе, а также их нежелание координировать свои действия и отсутствие структур, занимающихся координацией действий на уровне штабов.

В Афганистане присутствуют более 70 стран, международных и неправительственных организаций. Однако они последовательно ведут свою работу за рамками афганского правительства. Так, например, вся техническая помощь Афганистану, на которую приходится четверть общего объема помощи стране, лишь на десятую долю координируется с правительством и между странами-донорами. Отсутствует и необходимая координация в области реализации проектов, что неизбежно ведет к дублированию действий. Это серьезно подрывает возможности афганского правительства по повышению эффективности своей работы и обеспечению правопорядка в стране.

Конечной же целью международных доноров и администрации Карзая является передача афганским органам власти всей полноты ответственности за процесс реконструкции. Однако недостаток внимания со стороны международных структур к этому процессу с 2001 по 2004 гг. оказал пагубное воздействие на способность афганского правительства взять на себя выполнение подобной задачи. Если быть точнее, это позволило расцвести и укорениться коррупции и другим негативным явлениям. Кроме того, недостаток финансовых ресурсов отрицательно сказался на возможностях правительства соперничать с частным сектором в борьбе за лучшие кадры Афганистана. Многие из наиболее квалифицированных работников правительства перешли на работу на более высокооплачиваемые должности в международных организациях. Образовавшаяся в результате слабость органов власти вкупе с низкими зарплатами привели к разрастанию коррупции, подрывающей репутацию правительства в глазах населения Афганистана.

Совершенно очевидно, что парижская конференция должна не просто выделить деньги на решение определенных задач в Афганистане, но и выработать другие решения. Страны-доноры должны извлечь уроки из всей предыдущей работы по реконструкции страны и внести соответствующие коррективы. Необходима большая координация мер по оказанию помощи, необходимо приложить больше усилий по укреплению потенциала Афганистана, чтобы население страны смогло взять ответственность за свою будущность в свои руки.

Столкнувшиеся с игнорированием своих проблем в прошлом, жители Афганистана не хотят, чтобы их страна снова погрузилась в хаос и насилие 1990-х годов, превративших Афганистан в ничейную землю, в террористическую базу для движения "Талибан" и "Аль-Каиды". Как научили нас трагедия 11 сентября и страдания афганского народа в девяностые годы, провал в Афганистане – не лучший выбор для международного мира и безопасности. Продвижение вперед может обеспечить только успех.

М. Ашраф Хайдари является советником по политическим вопросам Посольства Афганистана в Вашингтоне. Адрес его электронной почты: haidari@embassyofafghanistan.org

12.VI.2008