Правовая база политической системы
Имеет ли власть Ниязова легитимность?
Мурад Эсенов - ВИС НДДТ 26.02.02

Туркменистан был одним из первых государств постсоветского пространства, где была использована псевдо-правовая практика по продлению срока полномочий действующего президента страны. 28 декабря 1993 г. Народный Совет (Халк маслахаты), "идя на встречу многочисленным просьбам трудящихся", принял решение о "проведении референдума об отмене предстоящих в июле 1997 г. выборов президента страны". Референдум был назначен на 15 января 1994 г., т.е. через две недели после принятого решения. При этом никто не обратил внимание на полное несоответствие принятого решения закону "О Референдуме". Данный закон (ст. 16) устанавливает, что "референдум может быть проведен не ранее двух и не позднее четырех месяцев после принятия решения о проведении референдума". Упомянутый референдум состоялся ровно через две недели после принятия решения о его проведении. Более того, ст. 18 данного закона запрещает проведение референдума по вопросам, противоречащим нормам Конституции, а действующий основной закон (ст. 56), предусматривает проведение выборов президента через каждые пять лет, и запрещает отмену этих выборов.
Аналогичное противозаконное решение, в этот раз уже о предоставлении полномочий "пожизненного президентства", было принято тем же Народным советом в декабре 2000 г.

С формально правовой точки зрения Туркменистан, безусловно, является демократическим государством. В тексте действующей Конституции, принятой 18 мая 1992 года, демократическая, либеральная терминология встречается даже чаще, чем в Конституциях США и России вместе взятых. Официальная идеология утверждает безупречность правовых норм страны с точки зрения демократии и плюрализма. В то же время отмена выборов, отсутствие свободных СМИ, политических партий аргументируется нормами действующей Конституции.
В этой связи возникает закономерный вопрос, что же мы имеем в наличии: антидемократическую правовую систему или антиправововую (нелегитимную) власть в стране?

Даже поверхностный анализ Конституции показывает, что ее статьи явно противоречат друг другу. Это прежде всего касается норм (ст. 45), связанных с главным "легитимизируюшим органом" всех антиправовывых инициатив Ниязова – Халк Маслахаты. Во-первых, наличие Халк Маслахаты в системе органов власти явно противоречит статье 4 Конституции, которая предусматривает только три уровня (ветви) власти: законодательный, исполнительный и судебный. Халк Маслахаты предстает как еще одна, уже четвертая ветвь власти. Наличие такого органа явно нарушает баланс между ветвями власти, нейтрализует механизм сдержек и противовесов, предусмотренный той же Конституцией. В частности, существование Халк Маслахаты во многом ослабляет меджлис (парламент) как законодательную власть, так как основной объем функций и полномочий он имеет за счет парламента. Такой подход раздваивает функции законодательной власти и тем самым ослабляет ее влияние на исполнительные структуры и прежде всего на президента и правительство.
Такого рода несоответствия имеют место и во взаимоотношениях Халк Маслахаты и президента. Вызывает недоумение положение, когда президент, докладывая на заседаниях Халк Маслахаты (п. 4, ст. 57), по существу, отчитывается перед своими же подчиненными (3/4 состава Халк Маслахаты – лица, назначаемые президентом), а затем выполняет их волю, выраженную в решениях Халк Маслахаты.
В повседневной деятельности и законодательная, и исполнительная ветви власти руководствуются решениями Халк Маслахаты и непосредственно обеспечивают их реализацию (ст.51). Это позволяет говорить о том, что решения Халк Маслахаты по своей юридической природе стоят над актами президента и законами, принятыми парламентом и соответственно обязательны для исполнения высшими органами власти. Тем самым Халк Маслахаты – это орган, стоящий над меджлисом и президентом, но подчиненный президенту (!).
Во-вторых, Халк Маслахаты не соответствует своему названию, поскольку таковым не является. Избранники народа в нем составляют не более 50 человек, а остальную, большую часть, составляют председатель Верховного суда, председатель Высшего хозяйственного суда, генеральный прокурор, а также представители исполнительной власти в центре и на местах, назначаемые на должность президентом (ст.48).
В соответствии с Конституцией исполнительная ветвь власти представлена президентом и кабинетом министров. Представляется, что в нынешних условиях провозглашение президентской республики как формы правления вполне оправданно. Это, во-первых, содержит в себе мощное демократическое начало – всенародные выборы президента каждые пять лет и система противовесов. Во-вторых, на президента как главу государства в полной мере ложится ответственность за внешнюю и внутреннюю политику, ему предоставляется достаточная свобода действий соразмерно степени возлагаемой на него ответственности. И, в-третьих, президент имеет реальные рычаги власти в центре и на местах для реализации своей политики.

Конституция Туркменистана предоставляет президенту весь необходимый набор полномочий для осуществления президентского правления, а в ряде случаев эти полномочия выходят за рамки дозволенного. Вот что имеется в виду.
Во-первых, не оправдана норма Основного закона, предоставляющая президенту право издания законов. Это существенно принижает роль парламента как законодательного органа, который и без того лишен контрольно-распорядительной функции. Более того, это во многом нарушает баланс между ветвями власти, сводит на нет механизм противовесов.

Следует признать, что опыт делегирования президенту нормотворческих функций имеет место на практике. Вместе с тем это возможно лишь тогда, когда Конституция четко оговаривает, кем, при каких условиях и на какой срок предоставляются президенту такого рода полномочия.
Во-вторых, в соответствии с положениями ст. 60 Конституции становится практически невозможным смещение президента с его поста. Повлиять на это не может ни законодательная, ни судебная ветви власти. Согласно Основному закону, выразить недоверие президенту и вынести вопрос о его смещении – прерогатива только Халк Маслахаты (ст.60). В то же время влияние президента на Халк Маслахаты настолько велико, что практически не возможно. К тому же работой Халк Маслахаты руководит президент (ст.53), этот орган на три четверти представлен лицами, которые назначаются самим президентом.

Недостаточно полно отработаны вопросы относительно выборов президента. Статья 56 Основного закона, которая регулирует эти вопросы, по непонятным причинам обходит такие важные элементы этого процесса, как альтернативность кандидатов на пост президента, структуры, выдвигающие кандидатов, критерии действительности выборов и т. д. Такого рода положения необходимы для того, чтобы четко определиться с характером и содержанием будущего законодательного акта о выборах президента, необходимость принятия которого вытекает из той же статьи 56 Конституции Туркменистана Такой закон до сих пор не принят, хотя выборы президента проводились уже дважды, что ставит под сомнение легитимность ныне действующего президента.

Определенная уязвимость присутствует и в вопросе, касающемся смены власти в случае, когда президент не может исполнять свои обязанности. В этом случае, согласно ст. 61 Конституции, до избрания нового президента его полномочия переходят к председателю меджлиса. Вместе с тем такой подход не только не сохраняет преемственность исполнительной власти, но и умаляет смысл принципа разделения властей.

Согласно Конституции, меджлис является законодательным органом и представляет соответствующую ветвь власти. В то же время в иерархии высших органов государства меджлис выглядит бессильной структурой, не способной воздействовать на другие ветви власти.
Во-первых, помимо меджлиса, правом издавать законы наделены Халк Маслахаты и президент, что умаляет роль парламента как законодательного органа. Во-вторых, слабость парламента объясняется тем, что ряд важных его полномочий перераспределены в пользу Халк Маслахаты. И, в-третьих, ряд полномочий меджлиса, так или иначе, формализуется. В частности, во многом остается декларативным положение о праве парламента вносить изменения в Конституцию (п.1, ст. 67). Дело в том, что таким правом меджлис не может самостоятельно воспользоваться, так как в соответствии с п.1, ст. 50 целесообразность вопроса об изменении Конституции рассматривается Халк Маслахаты.

Судебная власть в стране не может воздействовать на другие ветви власти, отменять решения президента, Халк Маслахаты и меджлиса, противоречащие Основному закону, поскольку, согласно Конституции, судебная власть не обладает функцией конституционного контроля. Это обстоятельство полностью формализует существование третьей ветви государственной власти в стране. А отсутствие в стране Конституционного суда (он не предусмотрен в Конституции) полностью выводит исполнительную и законодательную ветви власти из-под контроля закона, что подтвердилось не раз в последние годы. Например, продление полномочий президента, отмена выборов вопреки нормам Конституции и т.д.

Приведенные данные показывают, что Конституция Туркменистана, составляющая правовую базу политической системы страны, выработана таким образом, что в ней при обилии демократической терминологии просто отсутствуют нормы, регламентирующие деятельность самой власти. Все значимые властные рычаги в камуфлированной форме передается к аморфному Халк Маслахаты, находящемуся в прямом подчинении президенту. Даже в рамках такого антидемократического закона не находят правового подкрепления такие шаги, как отмена выборов через референдум и предоставление полномочий "пожизненного пребывания у власти" действующему президенту. В такой ситуации вопрос о характере правовой системы и легитимности власти Ниязова носит чисто риторический характер.