Б.Жусупов (депутат Сената) - Самоуправление - не самоцель. О пользе и вреде введения местного самоуправления в Казахстане 10:48 13.05.2002
В своем Послании народу Казахстана Президент Нурсултан Назарбаев отметил, что по его поручению Правительство работает над подготовкой концепции разграничения полномочий между уровнями госуправления, которая позволит решить вопрос о передаче части полномочий от центра регионам и сформировать полноценные институты государственной власти на сельском уровне. Эта проблема волнует и широкую общественность. В частности, целенаправленно работает над ней Центр анализа общественных проблем, который с участием депутатов Парламента, местных представительных и исполнительных органов и ряда неправительственных организаций подготовил проект концепции формирования и развития местного самоуправления в РК. На днях в Астане состоялось заседание форума центра, участники которого обсудили редакцию проекта концепции местного самоуправления в нашей стране и внесли в нее ряд поправок. Что же из себя представляет этот документ? Ответить на этот и некоторые другие вопросы мы попросили одного из авторов концепции депутата Сената Парламента Бейбита ЖУСУПОВА.
- С формально-правовой точки зрения местное самоуправление должно играть важную роль в становлении и развитии казахстанской государственности, - говорит Бейбит Газизович. - Это предусмотрено Конституцией, Стратегией "Казахстан-2030", другими программными документами. Однако среди политических и общественных кругов, населения страны нет единства в понимании сущности местного самоуправления. Оно зачастую сводится к разграничению полномочий между разными уровнями госвласти, перераспределению доходов между бюджетами разного уровня и введению института выборности акимов. Безусловно, эти вопросы очень важны и необходимы в качестве элементов формирования институтов самоуправления. Но их нельзя рассматривать как самоцель, без увязки с построением в Казахстане гражданского общества, с выходом страны на траекторию устойчивого развития.
- В Послании народу Казахстана глава государства особо подчеркнул, что "чужие рецепты могут навредить нам", имея в виду репродуктивное использование чужого опыта развития демократических институтов. Как эта мысль соотносится с проектом концепции?
- Во всем мире местное самоуправление рассматривается как один из важнейших институтов общества, обеспечивающий связь граждан с государством, возможность их прямого участия в управлении. Международный опыт показывает, что модели местного самоуправления даже в пределах одной страны существенно разнятся в зависимости от местных традиций и культуры, экономических и других условий. В этой связи самоуправление как участие граждан в управлении осуществляется с учетом местной специфики и в соответствии с местными потребностями. Проект концепции исходит из того, что наше общество представляет собой сложную, динамично развивающуюся систему, в центре которой находится конкретный человек со своими конкретными потребностями. С этих позиций в рамках концепции сделана попытка систематизировать цели и задачи развития местного самоуправления в нашей стране, последовательность их реализации и сформулировать основные требования к модели. Прямое заимствование Казахстаном чужого опыта местного самоуправления не может рассматриваться как оптимальный вариант из-за ряда особенностей, связанных с многонациональным составом населения республики, обширностью территории, разными природно-климатическими и социально-экономическими условиями. Наиболее приемлемой формой для Казахстана может стать смешанный тип с преобладанием отдельных черт французской модели, предусматривающей государственный контроль над органами местного самоуправления в социально-экономической сфере.
- Становление местного самоуправления - процесс наверняка длительный. Что является, по вашему мнению, главным на начальном его этапе?
- Согласно проекту концепции, местное самоуправление неразрывно связано с местным сообществом, которое является подлинным субъектом самоуправления. В этой связи главная цель его становления и развития состоит в практической реализации конституционных прав каждого гражданина участвовать в решении проблем развития той местности, на территории которой он проживает. В соответствии с этим на каждом этапе должны решаться свои специфические задачи. Приоритетными задачами первого этапа, по нашему мнению, является реформирование системы местного госуправления в рамках общей стратегии развития казахстанской государственности, разработка модели местного самоуправления. Очень важны законодательное обеспечение, децентрализация и разграничение полномочий и функций между органами госуправления и местного самоуправления и, наконец, создание финансовых, материально-технических и организационных основ последнего.
- Сама семантика термина "местное самоуправление" подразумевает определенную независимость его органов. Это нашло отражение в концепции?
- В проект заложены апробированные международной практикой и закрепленные Европейской хартией "О местном самоуправлении" принципы, реализация которых позволит обеспечить определенный уровень организационного и хозяйственного суверенитета местного сообщества, формы и методы взаимодействия с органами госвласти на местах. Это прежде всего самостоятельность в вопросах принятия правовых норм - положений, уставов и постановлений, актов местного права, обязательных для исполнения всеми, кого они касаются. Во-вторых, самостоятельность в решении кадровых вопросов, в формировании бюджета при осуществлении своих полномочий. И, разумеется, самостоятельность в вопросах управления делами и перспективного планирования в рамках законодательства.
- Какими функциями, согласно предлагаемому проекту концепции, могут быть наделены органы местного самоуправления?
- В соответствии с Европейской хартией "О местном самоуправлении" и накопленным международным опытом эти функции могут быть прямыми, то есть непосредственно связанными с решением задач развития данной территории, и делегированными, которые вытекают из реализации полномочий, переданных Правительством на местный уровень. В первом случае должны быть законодательно закреплены сферы компетенции местных органов самоуправления, их ответственность перед местным сообществом. Во втором случае решение о передаче или делегировании полномочий местным органам самоуправления должно приниматься Правительством по согласованию с органами местного самоуправления. Поэтому они в этой части могут стать объектом непосредственного контроля со стороны вышестоящих инстанций. Основные функции органов местного самоуправления должны быть направлены прежде всего на последовательное проведение политики защиты местных интересов. Местное сообщество должно взять на себя ответственность за перспективы собственного развития и в связи с этим взвешивать и оценивать свои возможности и ресурсы.
- Что вы можете сказать о законодательных мерах, которые должны быть обеспечены для организации института местного самоуправления в стране?
- Прежде всего необходимо принять Закон "О местном самоуправлении". Кроме того, нужны изменения и дополнения в законы и нормативные акты, регулирующие деятельность местных органов госвласти, изменения и дополнения в Закон "О выборах". Нужно также принять законы "О разграничении полномочий между местными органами государственной власти и органами местного самоуправления", "О минимальных государственных социальных стандартах" и другие нормативно-правовые акты для рамочного регулирования системы.
- Местное самоуправление может оказаться бессильным без своего бюджета. Что предусматривает концепция в этом направлении?
- Прежде всего она предполагает выработку совершенно иной, чем ныне существующая, системы межбюджетных отношений. Для этого потребуется внести существенные изменения в Закон "О бюджетной системе", а также в Налоговый кодекс с тем, чтобы значительно расширить права органов местного самоуправления в формировании доходной части своих бюджетов. Реальным же источником доходов должна стать коммунальная собственность.
- Предусматривается ли влияние госорганов на органы местного самоуправления?
- Местное самоуправление является особым элементом госустройства, который не входит в систему органов госуправления. Но органы государственной власти не могут и не должны самоустраниться от процесса его создания и становления. Они должны участвовать в этом путем создания необходимых правовых, организационных, материальных и финансовых условий для успешного функционирования системы. Я полагаю, что в этой связи необходимы разработка и принятие национальной программы "Государственная поддержка развития местного самоуправления в РК". Эта программа поможет обеспечить формирование системы взаимоотношений органов местного самоуправления и органов государственной власти, информационное обеспечение и поддержку его деятельности, создание системы подготовки и переподготовки кадров. Наряду с разработкой и реализацией программы необходимо внесение существенных корректировок в проводимую в республике региональную политику. Это связано с тем, что в стране начнется формирование совершенно новой структуры "публичной власти", которая состоит из двух взаимосвязанных и взаимодействующих систем. В своем Послании народу Казахстана Президент сказал о целесообразности создания в системе Минсельхоза специального органа по делам территорий. Полагаю, что реализация программы поддержки развития местного самоуправления в регионах станет одной из его приоритетных задач.
Владимир БОЙКО
|