Трудный путь к региональной безопасности

15 мая исполняется десять лет Договору о коллективной безопасности (ДКБ), подписанному в Ташкенте шестью постсоветскими республиками – Арменией, Казахстаном, Киргизией, Россией, Таджикистаном и Узбекистаном. По мнению ряда экспертов, эволюция ДКБ коррелировалась с судьбой СНГ, но это поверхностное наблюдение. Фактически отношения внутри ДКБ развивались в рамках собственной логики, которая определялась рядом геополитических, военно-политических, внутриполитических и иных факторов, складывающихся как на постсоветском пространстве, так и вокруг него.

Маулен Ашимбаев,
Мурат Лаумулин,
Казахстанский институт стратегических исследований
Алматы

ДКБ особая история, так как именно он был важным элементом в обеспечении безопасности некоторых новых независимых государств и должен был стать прообразом будущей системы безопасности СНГ. Чтобы узнать, почему ДКБ не привел к формированию нового военно-политического блока на руинах бывшего Союза, необходимо вкратце проследить все перипетии, связанные с его трудной историей, и те исторические и геополитические условия, в которых он подписывался.

ДКБ как эрзац постсоветской мощи

Договор о коллективной безопасности, который часто еще называли Ташкентским договором, что стало, однако, неактуальным после выхода из него Узбекистана, был ратифицирован всеми участниками только 20 апреля 1994 года с пролонгацией срока действия через 5 лет. В апреле 1999-го лидеры шести государств на заседании в Москве продлили Договор, однако вопрос о том, какая судьба ждет Договор в 2004 году, пока остается открытым.

Договор состоит из 11 статей, в которых участники обязуются воздерживаться от применения силы и угрозы силой в отношении друг друга, согласовывать свои позиции в сфере безопасности и создать соответствующие координирующие органы. Главной несущей конструкцией ДКБ является статья 4, согласно которой агрессия против одной из сторон Договора будет рассматриваться всеми участниками как агрессия против всех участников соглашения.

Другой важной составляющей ДКБ является обязательство, зафиксированное в статье 1, накладывающее запрет на вступление в другие военные союзы и группировки, направленные против другого государства-участника. В то же время Договор оставляет возможность для участия в системах коллективной безопасности в Европе и Азии. ДКБ также апеллирует к международному праву и уставу ООН. Статья 10 оставляла открытой возможность для присоединения к Договору других государств (подразумевались в первую очередь страны СНГ).

Таким образом, с момента появления ДКБ нес на себе явственный отпечаток той международной ситуации, в которой он создавался: ощущение утраты безопасности после ликвидации СССР, чрезмерные надежды на международное право и раскол среди постсоветских государств: первоначально Договор подписала только треть из 15 бывших советских республик; позднее ДКБ объединил только половину из участников СНГ.

По-видимому, эйфория от распада СССР в конце 1991 года настолько затмила все остальные проблемы, что только через несколько месяцев наследники военной супердержавы стали понимать, что вместе с империей они утратили и ее военную мощь, обеспечивавшую стопроцентную безопасность в эпоху холодной войны.

Весной следующего года стало ясно, что страны Содружества вступили на путь создания национальной государственности со всеми присущими ей атрибутами, включая и собственные вооруженные силы. Однако на тот период они не были в состоянии самостоятельно обеспечить свою безопасность. И Россия еще некоторое время по инерции рассматривалась как наследница прежней советской мощи, и, следовательно, как гарант безопасности своих партнеров по СНГ. Необходимость как-то упорядочить отношения с Россией в вопросах обеспечения безопасности и поставила в повестку дня проблему об эрзаце прежней советской военно-политической мощи. Им и стал ДКБ.

С точки зрения силы геополитического масштаба, ДКБ, хотя и претендовал выступить в качестве таковой, что обеспечивалось участием ядерной державы – России, имел ряд существенных изъянов. В числе его участников отсутствовала Украина, представлявшая собой один из крупнейших военно-индустриальных центров Советского Союза и располагающая собственной ракетной и авиационной инфраструктурой. К Договору не сразу присоединились имевшие важное стратегическое значение на Кавказе Азербайджан и Грузия. А присоединившись к нему в 1993-м, уже в 1999 году покинули его. Потеря военно-стратегических баз в Прибалтике, антироссийский курс балтийских государств и их ориентация на Запад резко ухудшили геополитическое положение евразийских государств. Все это лишь частично компенсировалось участием в ДКБ таких важных с точки зрения стратегического расположения республик, как Беларусь и Казахстан. Участие РК было особенно важным с учетом наличия на его территории огромной военно-стратегической инфрастуктуры бывшего СССР, полигонов и космодрома.

Впрочем, в первой половине 90-х годов угрозы безопасности постсоветским государствам не ощущались в полной мере, так как шел процесс снижения ядерной угрозы, активно развивались отношения со странами НАТО, Европейским Союзом, ОБСЕ, улучшились отношения с КНР. Страны Центральной Азии активно наращивали сотрудничество с азиатскими и мусульманскими соседями.

Единственное, что внушало тревогу в то время, были локальные и региональные конфликты на периферии бывшего Союза (Таджикистан, Кавказ, Приднестровье), резкое ухудшение экономического положения во всех ННГ и, как следствие, повсеместное падение жизненного уровня населения, обострение межнациональных отношений. В этих условиях ДКБ практически не проявил себя как организация, способная проводить миротворческие операции, осуществлять превентивную политику и ликвидировать конфликты. В Абхазию были введены российские миротворцы, но они имели мандат СНГ. В Приднестровье присутствие российской армии с правовой точки зрения вообще было малопонятным.

ДКБ на перепутье

Отмеченные выше процессы развивались таким образом, что в конечном итоге стала очевидной не только невозможность, но и в определенной степени бессмысленность сохранения Договора в таком виде, в каком он существовал до этого. Ситуация усугублялась межгосударственными противоречиями, порождавшими линии разломов между странами, входившими в ДКБ. Эти линии разломов наиболее глубоко обозначились в отношениях между Грузией и Россией, Узбекистаном и Таджикистаном, Арменией и Азербайджаном.

В этих условиях постепенно ДКБ превращался во все более малоэффективную структуру с жестким внутренним противостоянием между некоторыми странами. Все эти тенденции привели к тому, что в 1999 году ряд стран вышел из ДКБ. У каждого из этих государств были свои причины на такой шаг.

Как представляется, главной причиной решения И. Каримова выйти из ДКБ, пережившего незадолго до этого драматическое покушение в феврале 1999-го, было недовольство политикой руководства Таджикистана, "неспособного контролировать" ситуацию в своей стране, и даже, по словам узбекского лидера, поощрявшего и покрывавшего исламских боевиков.

Выход из ДКБ был демонстративной акцией Ташкента в отношении России. Поддержка режима Э. Рахмонова Москвой в сочетании с ее неспособностью (или нежеланием) обеспечить гарантии безопасности от проникновения в Узбекистан боевиков ИДУ, не могли не раздражать Узбекистан.

Выход Грузии из Договора был напрямую обусловлен грузино-российскими противоречиями, прежде всего в отношении Абхазии. Очевидно, что, поддерживая те или иные силы, противостоящие руководству Грузии, некоторые российские круги пытались влиять на политику этой страны, занимающую важное геостратегическое положение. Грузия же с первых годов независимости не скрывала своей прозападной ориентации и желания интегрироваться в западные структуры безопасности, и когда встал вопрос о выборе "стратегического партнера", она сделала ставку на Запад.

Азербайджан своим выходом из ДКБ также выражал определенное несогласие с политикой Москвы, которую она осуществляла в отношении армяно-азербайджанского конфликта по вопросу Нагорного Карабаха. Активная поддержка Москвой Армении, что оказывало влияние на Азербайджан по тем или иным вопросам, вызывало неприятие в Баку, что и привело к выходу этой страны из ДКБ.

Другой проблемой, ставшей перед участниками ДКБ в этот период, была тенденция к формированию нового, противостоящего ему блока в рамках СНГ – так называемого ГУУАМ (Грузия, Украина, Узбекистан, Азербайджан, Молдова). Эта тенденция активно поощрялась Западом. На горизонте в качестве отдаленной перспективы возникла реальная угроза возникновения на территории бывшего Союза из прежних "братских" республик двух противостоящих друг другу военно-политических блоков – ДКБ и ГУУАМ. Более того, некоторые участники ГУУАМ начали открыто заявлять о своем намерении предоставить военные базы силам НАТО и даже самим вступить в Северо-Атлантический альянс.

События в Югославии в 1999 году поставили участников ДКБ и Китай перед новым фактом международной реальности – так называемой "концепцией гуманитарной интервенции". Этот новый термин международных отношений расшифровывался следующим образом: Запад самовольно брал на себя право проводить "гуманитарные интервенции" против тех государств, где, по его мнению, имели место нарушения прав человека и национальных меньшинств, возникала угроза геноцида, отсутствовала демократия и т. д. Новая доктрина была явно направлена против ряда бывших соцстран, постсоветских республик, а также Китая, являвшихся основными объектами нападок Запада по вопросу о нарушении прав человека и демократии.

Таким образом, к 1999 году ДКБ испытывал серьезнейший кризис, который вполне мог привести к распаду этого объединения. В этом плане характерной была сессия Совета коллективной безопасности в Москве в апреле 1999 года, на которой Протокол о продлении Договора о коллективной безопасности не подписали три государства, прежде входившие в это объединение. Но развитие этих деструктивных тенденций внутри ДКБ, исход которых мог быть самым печальным, было приостановлено событиями на южных рубежах СНГ во второй половине и особенно в конце 90-х годов.

Новая угроза и новые риски

К концу 90-х годов геополитическая ситуация вокруг участников ДКБ и в целом стран СНГ начала ухудшаться, а уровень безопасности – катастрофически падать. Крайне неспокойно было на Кавказе: с конца 1994-го Россия была вынуждена вступить войну против сепаратистов в Чечне, в 1999-м угроза исламского радикализма уже затронула Дагестан, началась вторая война в Чечне. С победой талибов в 1996 году и особенно их военным выдвижением к границам СНГ в 1998-м положение Центральной Азии стало критическим. Терроризм, наркобизнес, неконтролируемая миграция, распространение подрывной литературы – все это приняло в конце 90-х годов форму эпидемии.

Баткенские события 1999 года и их повторение в 2000-м, когда вооруженные группировки исламистов сумели беспрепятственно вторгнуться через Таджикистан на территории Киргизии и Узбекистана, показали, что в Центральной Азии практически отсутствует эффективная система безопасности. Положение еще более ухудшилось вследствие политики отдельных стран региона, пытавшихся вести свою игру в Афганистане. В изменившихся внешнеполитических условиях и с учетом возникновения реальной угрозы участники ДКБ в 2000–2001 годах делают ряд шагов для ответа на новые вызовы своей безопасности.

В этом плане принципиальное значение для повышения эффективности ДКБ имели три саммита глав государств – участников Договора:
- Минская сессия Совета коллективной безопасности (май 2000 г.);
- Бишкекская сессия Совета коллективной безопасности (октябрь 2000 г.);
- Ереванская сессия Совета коллективной безопасности (май 2001 г.).

На Минском саммите был подписан Меморандум о повышении эффективности ДКБ и его адаптации к современной геополитической ситуации, принято решение Совета о порядке применения сил коллективной безопасности, о создании Комитета секретарей Советов безопасности. В лице этого комитета ДКБ получал новый и весьма эффективный инструмент для отработки и подготовки оперативных решений в сфере безопасности. На этой сессии также была рассмотрена и в основных параметрах одобрена модель региональной системы коллективной безопасности, подразумевающая геостратегическую нарезку регионов (районов) коллективной безопасности, в соответствии с которой определялись европейская, кавказская и центральноазиатская подсистемы безопасности внутри ДКБ.

На Бишкекской сессии рассматривался блок вопросов по дальнейшему развитию модели региональной безопасности, было принято решение о создании региональных сил системы коллективной безопасности, рассчитанный на пять лет план по формированию Коллективных сил безопасности, подписано соглашение о статусе этих сил, в котором оговаривались вопросы правового, социального, политического и экономического характера.

И, наконец, логическим развитием этих процессов стало решение о создании Коллективных сил быстрого развертывания Центрально-Азиатского региона коллективной безопасности (КСБР), которое было принято в Ереване в мае 2001 года. В качестве основных задач перед КСБР ставилось отражение внешней военной агрессии и проведение совместных контртеррористических операций. Это решение было первым документом в истории ДКБ, в котором однозначно и конкретно указывался регион, который находился под угрозой дестабилизации, – Центральная Азия.

Результатом принятия указанных документов и в целом продленной работы по линии министерств обороны, иностранных дел, спецслужб, Советов безопасности стало повышение эффективности ДКБ, адаптации его к современным геополитическим и военно-политическим условиям, выработки конкретных механизмов по реализации принятых соглашений. Тем самым к началу нового века ДКБ пришел к необходимости осуществления конкретных шагов по реальному обеспечению безопасности своих участников.

Но не все из намеченных мер начали реализовываться в полном объеме, как это было предусмотрено в принятых документах. Например, буксовало военно-техническое сотрудничество между Казахстаном и Россией, когда российскими партнерами игнорировались подписанные соглашения и прямые распоряжения президента В. Путина (выделение средств на восстановление казахстанской авиации, обучение казахстанских военных в российских училищах и академиях и т. д.). Основные проблемы в отношениях между участниками ДКБ касались военно-технической модернизации, которая полностью зависела от политической воли, экономических и технических возможностей центрального участника – России. Но последняя не всегда могла, а иногда и не проявляла желания обеспечить должный уровень военного снабжения своих союзников. Это толкало других участников Договора к поиску новых источников военно-технической помощи, прежде всего в странах НАТО.

Определенные преграды на пути военного сотрудничества возникают со стороны бюрократических систем стран ДКБ. Многие договоренности, принимаемые на уровне глав государств, сегодня фактически не выполняются на уровне исполнителей. Некоторую роль в недостаточной эффективности Договора играет и сама концепция реформирования, которая была принята. Дифференцирование подсистем внутри Договора в некоторой степени влияет на целостность складывающейся на основе ДКБ системы коллективной безопасности. В ДКБ идет акцентирование на региональных подсистемах безопасности, что, в свою очередь, возвращает страны на уровень двусторонних отношений: российско-белорусские, российско-армянские, российско-казахстанские и т. д. Западная и Кавказская подсистемы безопасности изначально базируются на двусторонних отношениях. Только Центрально-Азиатская подсистема имеет элементы многосторонности.

Существенной проблемой в этой связи является и то, что складывалась противоречивость в интересах стран ДКБ, а также несовпадение приоритетов в рамках этого объединения. В частности, для стран Центральной Азии, входящих в ДКБ, в 2000–2001 годах одной из актуальнейших задач являлась борьба с терроризмом и экстремизмом, в то же время для Белоруссии и Армении в силу их географического расположения борьба с терроризмом и экстремизмом, исходящим из Афганистана, не имела столь приоритетного характера. Кроме того, одна из основных причин недостаточной эффективности ДКБ заключается в ограниченности финансовых ресурсов. Понятно, что пока ни одна из стран этого объединения не может себе позволить вкладывать большие деньги в укрепление Договора.

На пути к созданию КСБР

К началу нового столетия участники ДКБ столкнулись с целым рядом задач, решения которых требовало обеспечение их безопасности. Центральным вопросом оставалась ситуация в Афганистане и исходившая от него угроза Центральной Азии. К лету 2001-го участники ДКБ вплотную подошли к необходимости создания собственных сил быстрого реагирования, которыми уже более 20 лет располагали США и другие страны НАТО. Сферой применения КСБР должна была стать первоначально Центральная Азия, а в будущем – любой регион сферы применения ДКБ, откуда могла бы исходить угроза международного терроризма.

Следует отметить, что в 2001 году участниками Договора были сделаны решительные шаги по формированию сил быстрого развертывания. В состав КСБР были включены казахстанский штурмовой батальон "Казбат", киргизский горно-стрелковый батальон, российская тактическая группа на уровне батальонных соединений и отдельный батальон связи, а также таджикский десантно-штурмовой батальон. Этим силам была придана необходимая авиатехника, в том числе транспортная и штурмовая авиация, вертолеты.

Таким образом, силы быстрого развертывания были приспособлены к проведению мобильных операций и быстротечных боев по ликвидации ограниченных групп террористов по типу баткенских. Но для отражения крупномасштабного вторжения или проведения крупных интервенционистских и миротворческих операций регионального уровня этих сил было недостаточно. Кроме того, особая политика Узбекистана делала затруднительным эффективное взаимодействие всех заинтересованных сторон. Характерно, что сразу после создания КСБР ряд стран НАТО проявил живой интерес к возможности оказания помощи по подготовке, экипировке и тренировке альпийских стрелков для Узбекистана, Киргизии и Казахстана. Это можно было рассматривать как элементы политики по сдерживанию формирования КСБР.

ДКБ после 11 сентября

Необходимо признать, что российское присутствие в стратегически важных для нее регионах постсоветского пространства все годы после распада СССР обеспечивалось прежде всего военно-политической компонентой. В этой стратегии первостепенная роль отводилась ДКБ. В условиях обострения проблем, связанных с экстремизмом и терроризмом, только Россия рассматривалась многими государствами СНГ как реальный фактор и гарант безопасности.

Это было характерно, прежде всего, для стран Центральной Азии. До последнего времени ни США, ни Китай не претендовали на роль военно-политической силы в регионе, признавая эту прерогативу за Россией. К середине 2001 года в Каспийском и Центрально-Азиатском регионах в отношениях США, России и Китая сложился определенный баланс сил по умолчанию: за Россией – военно-политическое присутствие, прежде всего через инструменты ДКБ и 201-ю мотострелковую дивизию; за США – экономическое закрепление в стратегических экономических сферах, прежде всего нефтегазовой; за Китаем – экспорт товаров и импорт сырьевых ресурсов.

Однако этот геополитический баланс был нарушен после 11 сентября. Сегодня США в Центральной Азии становятся не только экономической, но и военно-политической силой, тем самым начиная занимать нишу, которая до этого была закреплена только за Россией.

В контексте общей мировой ситуации Россия вынуждена мириться с нахождением военных баз США в зоне ее традиционных интересов. События 11 сентября, изменившие геополитический расклад сил в регионе, участники ДКБ встретили на стадии активного формирования КСБР. Однако для полномасштабного участия в антитеррористической операции в Афганистане, откуда исходила основная угроза безопасности Центральной Азии, у государств – участников ДКБ не было соответствующих военно-технических и финансовых возможностей, а главное, отсутствовали необходимые политические императивы. Тем не менее именно участники ДКБ, в первую очередь Россия, оказали такую помощь Северному альянсу, без которой не был бы возможен успех сухопутной части антитеррористической операции, то есть окончательный разгром талибов.

В настоящее время в Центрально-Азиатском регионе сложилась парадоксальная ситуация. Ряд государств – участников ДКБ предоставил свои территории и аэродромы в качестве военных баз вооруженным силам третьих стран, фактически вступив с ними в военно-союзнические отношения. Присутствие вооруженных сил антитеррористической коалиции делает бессмысленным дальнейшее развитие КСБР на ближайшую перспективу, так как они создавались именно с целью снятия угрозы из Афганистана. Сеть военных баз стран НАТО в Афганистане и центральноазиатских государствах обеспечивает им достаточно полный контроль над регионом и дает возможность оперативно управлять военно-стратегической ситуацией.

Итак, спустя десять лет после подписания ДКБ, следует признать, что Договор не достиг всех поставленных перед ним задач и не оправдал ожиданий ряда его участников. Так, ДКБ не привел к формированию под эгидой России нового военно-политического блока, который бы естественным образом компенсировал исчезновение единых советских вооруженных сил. Договор вызвал разочарование одного из ключевых государств Центральной Азии – Узбекистана, а его применение, точнее – неприменение, привело к выходу Ташкента из ДКБ. В самые критические моменты, когда исламистские боевики оседлали горные вершины Памира, из-за оппортунистической позиции некоторых участников и взаимных претензий и противоречий не стал возможным в полной мере запуск механизма действия коллективной безопасности.

В настоящий момент дальнейшее существование ДКБ вызывает ряд вопросов: какое будущее ждет Договор о коллективной безопасности, сохранит ли он свою значимость в новых геополитических условиях в Центральной Азии, будет ли использован его нераскрытый потенциал, покинут ли еще какие-либо государства ДКБ, присоединятся ли к нему новые участники, в том числе и вне СНГ.

Будущее ДКБ

Будущее Договора о коллективной безопасности, по всей видимости, определят несколько факторов. Главный из которых – степень желания России оставаться доминирующей военно-политической силой в стратегически важных для нее регионах, в том числе на Кавказе и Центральной Азии.

Многое будет зависеть от нахождения эффективных форм сотрудничества внутри Договора о коллективной безопасности. В этом контексте первостепенное внимание следует обратить на реальное взаимодействие стран ДКБ в военно-технической сфере. Речь идет не об эпизодических поставках. Эта работа должна быть поставлена на системную и постоянную основу. В частности, армии центральноазиатских государств нуждаются в новейших модернизированных вооружениях и военной технике, в средствах связи. В этом плане российская сторона могла бы оказать поддержку другим участникам ДКБ, предоставив им возможность закупки остро необходимых ВВТ по внутренним российским ценам.

Сильный импульс развитию отношений внутри ДКБ дало бы налаживание тесной кооперации предприятий ВПК. Сегодня у нас есть определенный потенциал для наращивания сотрудничества в этой сфере. Все страны ДКБ заинтересованы в кооперации с Россией в области производства и ремонта вооружений и военной техники, в совместных НИОКР в сфере разработки и испытаний вооружений и военной техники, разработки военных технологий и технологий двойного назначения.

Актуальной задачей в рамках ДКБ остается постоянное взаимодействие спецслужб стран-участниц, обмен информацией, совместная оперативно-розыскная деятельность. Кроме того, сегодня жизненно необходимы совместные меры по созданию санитарного кордона на пути транзита наркотиков из Афганистана. Как показывают оценки экспертов, несмотря на относительную стабилизацию ситуации в Афганистане, свержение режима талибов, транзит наркотиков по так называемому северному коридору сохраняется.

Очевидно, что, не поставив заслон наркобизнесу, нельзя гарантировать того, что экстремизм и терроризм вновь не начнет укреплять свои позиции в регионе. Сегодня все страны ДКБ сталкиваются с проблемой наркобизнеса. И противостоять этой проблеме эффективно можно только совместными усилиями. В настоящий момент, когда в Центральной Азии снята основная угроза безопасности, исходившая из Афганистана, участники ДКБ могут в спокойной обстановке сосредоточиться на формировании и развитии КСБР.

Таковы, на наш взгляд, приоритеты в рамках Договора о коллективной безопасности на современном этапе, на которых целесообразно сосредоточиться в среднесрочной перспективе. Сегодня в рамках ДКБ чрезвычайно важно найти взаимовыгодные, эффективные и конструктивные формы сотрудничества между странами, входящими в это объединение. От этого напрямую зависят не только перспективы Договора о коллективной безопасности, но и безопасности в ключевых, с точки зрения геополитики, регионах постсоветского пространства.