Формирование института президентства в ходе политического транзита в Казахстане.
Ашимбаев М.С.

Преобразования, проведенные на различных этапах десятилетнего периода политической реформы в Казахстане, сформировали сегодняшний политико-государственный облик нашей страны. Важной составляющей данных преобразований стало то, что в рамках республиканской формы правления за десятилетие суверенного развития Казахстан совершил эволюцию от квазипарламентской республики в сторону президентской.

Анализ становления и укрепления президентской формы правления в Казахстане можно провести, опираясь на введенную нами собственную периодизацию. Справедливости ради необходимо отметить, что она не отличается безусловной оригинальностью и отнюдь не претендует на абсолютную полноту и завершенность. К тому же по этому поводу среди казахстанских исследователей существуют и другие точки зрения. Однако с точки зрения трансформации формы правления в Казахстане данная этапизация позволяет выявить определенный ряд закономерностей, характеризующих последовательный характер эволюции страны от квазипарламентской республики в сторону президентской. Каждому из отмеченных этапов была присуща своя специфическая форма правления.

Первому этапу (1990-1993 гг.) поочередно соответствовала квазипарламентская республика советского типа, а затем - "переходная" парламентская республика. Здесь необходимо оговориться, что в достаточно короткий промежуток времени, с декабря 1991 г. по октябрь 1993 г., Верховный Совет юридически выступал в качестве высшего органа власти и реально располагал возможностью оказывать влияние на законодательство, внутреннюю и внешнюю политику, контролировать Правительство. Данное обстоятельство дает повод ряду казахстанских исследователей утверждать о существовании в этот период парламентской республики [1].

Однако, учитывая тот факт, что в этот период представительный орган страны, в классическом смысле этого слова, не обладал статусом профессионального парламента, более правомерным будет классифицировать тогдашнюю форму правления в качестве "переходной" парламентской республики. К тому же действовавший в тот момент закон об учреждении поста Президента в реальности ограничивал абсолютную широту полномочий представительного органа.

Говоря о специфике формы правления, существовавшей в Казахстане в тот период, один из казахстанских исследователей проблем государственного строительства В.А. Ким пишет, что "Республика была не полностью парламентарной, так как самим законом об учреждении поста Президента заложены важнейшие элементы, которые в дальнейшем своем развитии должны были усилить тенденции образования Республики с президентской формой правления. Имеется в виду то, что указанным законом к компетенции Президента был отнесен целый ряд важнейших вопросов государственной жизни. В этих условиях Республика не могла быть рассматриваемой как чисто парламентарная" [2].

Второй этап (1993-1995 гг.) по всем формальным признакам можно отнести к смешанной (полупрезидентской) форме правления, т.к. именно в этот период представительные органы Казахстана формально и фактически стали ограничиваться в своих властных полномочиях. Конституцией 1993 г. было установлено четкое подчинение Правительства Президенту, ставшему одновременно главой государства и лицом, возглавляющим единую систему исполнительной власти. Таким образом, в указанной Конституции не говорилось об установлении президентской формы правления, однако в ней все же были закреплены важные начала президентской республики.

Третий этап (1995-2001 гг.) был ознаменован принятием новой Конституции 1995 г., которая окончательно установила в Казахстане президентскую республику, со всеми вытекающими отсюда политическими последствиями. Здесь важным стало то, что, согласно новой Конституции, Президент, не являясь главой исполнительной власти, сохранил в отношении нее руководящую роль. Более того, Президент получил конституционные полномочия осуществлять согласование действий всех трех ветвей власти в стране.

На нынешнем, четвертом этапе (с 2001 г.) отмечается процесс некоторой политизации ситуации вокруг института президентства.

При этом необходимо отметить, что президентская форма правления в Казахстане, строго говоря, не полностью соответствует ее классическим примерам, сложившимся в ряде стран "старой демократии". Тем не менее представляется вполне очевидным, что сегодня власть в Казахстане принято олицетворять с президентской формой правления.

В силу своей специфики, на многих уровнях общественного сознания представление о президентской власти сводится исключительно к власти Президента. При этом не учитывается, что президентская форма правления, президентская власть есть не персонифицированное президентское правление, а специфический институт власти.

Необходимо отметить, что длительный опыт функционирования президентского правления как специфического института власти в нашей стране отсутствует. Поэтому для более полного понимания природы установившейся в Казахстане президентской формы правления будет нелишним совершить краткий историко-методологический экскурс в формирование этого политического и государственно-правового института, основанный на рассмотрении мировой практики.

Прежде всего следует отметить, что установление президентской формы правления в Казахстане стало результатом заимствования зарубежного политического и государственно-правового института, функционирующего на сегодняшний день более чем в 63 странах мира. Из 183 государств, входивших в начале 1993 г. в ООН, свыше 130 имели в своем государственном устройстве пост президента. При этом такого рода масштабность распространения президентства в современном мире характеризуется тем, что в разных странах президенты имеют разный объем полномочий [3].

В теоретическом отношении мировой политической истории известны лишь две формы правления: республика, при которой все ключевые органы государственной власти избираются населением или формируются общенациональными представительными учреждениями, и монархия, при которой государственная власть, передаваемая по наследству, сосредоточена в руках одного единственного главы государства - монарха.

Монарх, как и президент, может править на вполне легитимной основе. К примеру, в Объединенных Эмиратах глава государства именуется президентом. Иными словами, институт президентства в этой стране завуалировал абсолютную монархическую власть. Как пишет российский исследователь Н.А. Сахаров, примерами практической устойчивости такого рода политического феномена могут служить большинство стран афро-азиатской модели президентства [4]. При этом зачастую монархия может играть позитивную роль в поддержании стабильности и преемственности государственно-политического развития страны. Известно, что в 1981 г. попытки государственного переворота окончились в Испании и Таиланде неудачей благодаря именно конструктивным позициям монархов. Оказалось, что "демократия и монархия, считавшиеся ранее практически несовместимыми, в ХХ веке в целом вполне удачно сосуществуют" [5].

Вышесказанное позволяет прийти к одному из промежуточных выводов. Очевидно, проблема заключается не в том, чтобы доказать преимущество той или иной формы или системы власти, а в необходимости, выражаясь словами А.Лейпхарта, выбора между конституционными альтернативами демократического правления [6]. Иными словами, для многих стран вопрос состоял в поисках оптимального пути демократизации власти. Как отмечает один из казахстанских исследователей данной проблематики Б.А.Майлыбаев, "главной целью таких поисков было правовое оформление и утверждение системообразующего института традиционалистской системы власти - …монархии…" [7]. Данный процесс происходил либо путем упразднения личных властных полномочий монарха и введения принципа ответственности его окружения перед всенародно избранным законодательным органом, либо путем упразднения самого института монархической власти и утверждения вместо него нового института "выборного монарха" - президента. В первом случае появлялась парламентская форма правления, во втором - президентская. Таким образом, если в первом случае трансформация монархической власти шла путем "рассеивания" властных полномочий монарха, то во втором - путем их "концентрации", при которой на вполне легитимной основе "президентская форма правления стала историческим преемником… монархической… власти…" [8].

Впоследствии такого рода типологическое раздвоение института власти на две исторические формы правления породило множество концептуальных споров на предмет совершенства и приемлемости функционирования в современном обществе институтов парламентаризма и президенциализма. В этой связи здесь хотелось бы вкратце остановиться на преимуществах и недостатках этих двух форм правления.

В парламентских системах, более или менее успешно сложившихся в транзитных обществах, главой государства является президент или конституционный монарх, а главой исполнительной власти - премьер-министр. Вместе с тем верховная власть при парламентской системе республиканского строя принадлежит парламенту, который является демократически избранным законным институтом, а правительство находится в полной зависимости от парламентского вотума недоверия [9]. Парламентская система может включать институт президентства, но конституционные полномочия президента при этой системе весьма ограничены, хотя иногда он имеет право роспуска парламента.

На практике получается, что в парламентских системах правления большинство полномочий, формально принадлежащих главе государства, осуществляет глава исполнительной власти. Так, имеющийся во всех парламентарных республиках Европы (кроме конституционных монархий) институт единоличного Президента в лице главы государства, избираемого, как правило, Парламентом, наделяется ограниченными, преимущественно церемониальными (представительсткими), функциями. К примеру, полномочия Президента ФРГ даже меньше тех, которые Конституция Испании отводит королю, выступающему в качестве главы государства [10].

Еще одной характерной особенностью парламентской формы правления является нестабильность правительства и, как ни парадоксально, самого парламента. Известно, что правительство в парламентских системах формируется, в основном, из представителей партии, располагающей в парламенте большинством. Очевидно, что и премьер-министр в таком случае избирается из числа той же партии большинства. Но бывают и такие моменты, когда правительство образовывается коалицией партий, как, например, нередко происходит в Италии и Индии. В первой из этих стран в 70-е гг. имели место чуть ли не ежегодные досрочные парламентские выборы вследствие очень частой смены правительств [11]. Такая ситуация обычно приводит к тому, что любое, более или менее значимое изменение соотношения политических сил в парламенте неизбежно сказывается на составе правительства. И в подавляющем большинстве случаев при выражении вотума недоверия правительству срабатывает так называемый "эффект бумеранга", когда такая правоприменительная практика парламента может повлечь досрочный роспуск его самого. Это вполне объяснимо как с политической, так и с юридической точки зрения: парламент несет политическую и конституционную ответственность за деятельность сформированного им правительства [12].

Принимая во внимание вышеназванные уязвимые места парламентской формы правления, следует признать, что и президентская форма правления имеет ряд существенных недостатков. По мнению большинства исследователей, президентская форма правления концентрирует исполнительную власть фактически в руках одного единственного лица, поскольку она основана на принципе "победитель получает все" [13].

Классический вариант президентской республики, характерной чертой которого является совмещение президентом функций главы государства и главы правительства, сформирован в США. Иными словами, по своей природе исполнительная власть в структуре президентской системы правления носит монистический характер [14]. Так, Президент США, в соответствии с Конституцией осуществляющий исполнительную власть, назначает министров, которые ответственны перед ним. Подобные конституционные нормы содержатся в основных законах практически всех стран Латинской Америки, частично и Африки.

Опыт ряда стран Латинской Америки и Африки свидетельствует, что подобная унификация исполнительной власти не исключает установления личных диктатур или возможности военных переворотов. Очевидно, что здесь многое зависит от уровня политической культуры населения и политической ориентации высшей политической элиты. Тем не менее главным препятствием процессу превращения президентской формы правления в "президентскую монархию" служит наличие и степень эффективности механизма взаимных "сдержек и противовесов", исходящего из принципа разделения власти.

Помимо американской модели президентской республики, в настоящий момент существует множество других разновидностей института президентства, характерных для стран Западной и Восточной Европы, Азии и Африки [15]. Основное отличие в характере функционирования институтов президентства в этих странах заключается в разнице систем избрания глав государств в президентских и парламентарных республиках. Суть этой разницы можно свести к тому, что "чем дальше процедура избрания Президента отстоит от Парламента, тем больше роль первого в осуществлении государственной власти" [16].

В президентских республиках глава государства, наделенный значительными конституционными полномочиями, включая контроль за составом кабинета и администрации, в большинстве случаев избирается путем проведения прямых всеобщих выборов на определенный срок. Это, безусловно, повышает статусную роль главы государства по сравнению с Парламентом. В своем классическом варианте такой механизм избрания главы государства в условиях президентской республики сформировался во Франции в момент основания Пятой Республики [17].

В большинстве парламентских республик глава государства избирается путем проведения многоступенчатых выборов, в которых воля избирателей опосредуется в основном Парламентом. В одних случаях Президент избирается только депутатами Парламента, в других - депутатами Парламента и представителями органов крупнейших административно-территориальных единиц, в третьих - депутатами союзного Парламента и представителями субъектов федерации [18]. Представляется вполне очевидным, что избрание главы государства путем проведения непрямых, многоступенчатых выборов неизбежно приводит к усилению роли Парламента и ослаблению статусных позиций Президента. Как отмечает Б.А.Майлыбаев, "…отличительное свойство Президента в парламентарной республике - его власть производна от Парламента, а значит - он не может самостоятельно противопоставить себя высшему органу представительной власти. Избранный таким путем Президент обладает номинальными, "королевскими" полномочиями, а потому и не играет заметной роли в повседневной государственной жизни страны" [19].

Известно, что, кроме абсолютных по своей полноте президентской и парламентской форм правления, в современном мире существуют еще полупрезидентские, или "смешанные", формы правления. Однако существенное значение для анализа всех трех основных форм правления имеет соотношение роли президента как главы государства и как главы правительства, на что один из западных исследователей Ф.Риггс указывает как на "определяющий критерий" представительного, т.е. республиканского правления [20].

Вместе с тем, как справедливо замечает Н.А.Сахаров, значительный отпечаток на формирование и функционирование любой системы правления "...накладывают особенности исторического развития страны, специфика ее политической культуры, традиции государственности, соотношение различных политических сил в период разработки и принятия конституции"[21]. В этой связи большинству развивающихся стран, вступивших на путь коренных системных преобразований, был присущ т.н. элемент "неожиданного" возникновения новой формационной парадигмы.

Элемент "неожиданного" возникновения в развивающихся странах новой формационной парадигмы становился особенно значимым в условиях, когда необходимость в проведении радикальных экономических и политических реформ в общественной жизни, как правило, порождала стремление к утверждению сильной, часто персонифицированной государственной власти в лице "выборного монарха" - Президента. Как отмечает Б.А.Майлыбаев, "в большинстве развивающихся стран, избравших не парламентскую, а президентскую форму правления, монархический потенциал института Президента оказался не просто устойчивым, но и трансформировал сам институт Президента в простой суррогат монархической или вождистской власти" [22].

Думается, что указанное обстоятельство стало одной из самых главных причин, по которым многим развивающимся странам не удалось полностью перенять "классическую" американскую модель президентства. Более того, заимствование чуждого национально-этническим особенностям модели государственно-политического устройства в большинстве случаев привело к появлению гибридных моделей президентской власти. Поэтому вполне справедливым является утверждение российского исследователя В.Е.Чиркина о том, что "...в большинстве президентских республик в развивающихся странах... существуют внешние атрибуты взаимных ограничений власти президента, парламента, суда, но система сдержек и противовесов фактически не действует или действует в очень слабой степени" [23].

По этому поводу в примерно аналогичном русле рассуждает и Ф.Риггс, который пишет, что "... в идеальном варианте новые незападные государства должны были бы создать свои местные институты, хорошо приспособленные к их собственным нуждам и условиям. Однако до сих пор, чтобы справиться с проблемами, присущими современному миру, они большей частью полагаются на ряд выбранных ими готовых образцов, режимов, заимствованных ими за рубежом, основываясь преимущественно на их опыте президентского или парламентского правления - или же однопартийного авторитаризма. И когда эти режимы рушатся, они обычно уступают дорогу военной диктатуре или режиму личного правления, основанного на захвате власти государственными чиновниками..." [24]. Иначе говоря, не только сила государственной власти и управления, но и, не в последнюю очередь, развитость механизмов саморегуляции ветвей власти, их органичное вплетение в структуру общественной жизни, в глубинные пласты социальной культуры, специфичной для данного общественного строя, служат коренными организационными предпосылками устойчивости политической системы.

Страновый анализ президентской формы правления позволяет сделать один из исключительно важных практических выводов. Наибольшую свою эффективность президентская форма правления проявляет в транзитный период тогда, когда на повестку дня ставится задача создания политической базы для формирования цивилизованных отношений между политическими и социальными группами, силами, а также для скорейшей стабилизации социально-экономической ситуации в той или иной стране.

Исходя из этого, выглядит вполне обоснованным положение о том, что транзитные общества испытывают острый дефицит сильного, основанного на легитимности, вотуме доверия всего населения, института президентской власти. Однако это не должно происходить за счет ущемления полномочий других ветвей власти и сильная президентская власть должна эффективно взаимодействовать с ними.

Обоснованность указанного положения практически полностью подтвердилась при выработке и формировании принципиально новой модели власти в Казахстане, когда он вступил на путь политической трансформации. Практика транзитных стран наглядно свидетельствует, что "президентская власть необходима для организации и налаживания сложной системы общественных связей в экономической, социально-культурной, административно-политической сферах; созидательной, интегративной и охранительной деятельности. Другие ветви власти не в состоянии взять на себя данную совокупность функций в полном объеме, учитывая многообразие общественных отношений, обретающих особую динамику изменений в переходный период" [25]. Думается, что, исходя именно из этого обстоятельства, в Казахстане произошла эволюция от квазипарламентской республики в сторону президентской.

В структурно-функциональном плане, подчеркивает В.Ч.Чжан, формирование казахстанской модели президентской системы правления условно соответствовало логике модернизации "сверху", когда осуществлялся переход от административно-командной системы государственного управления к новой, соответствующей реалиям формируемых рыночной экономики и гражданского общества [26].

Как и всякий процесс общественной эволюции, формирование института президентства в Казахстане имеет свои временные рамки. Прежде всего, необходимо отметить, что точкой отсчета зарождения института президентства в Казахстане является последний период существования социалистической системы. С тех пор он претерпел значительную эволюцию и пережил в своем развитии несколько этапов. Основные вехи и главные события в политической истории Казахстана, связанные со становлением и развитием государственности с президентской формой правления, подробно изложены в одной из работ казахстанского исследователя М.Б.Касымбекова[27]. Что касается периодизации данного процесса, то на этот счет существуют различные точки зрения. Обычно казахстанские исследователи делят эволюцию института президентства в стране на четыре-пять этапов [28]. При этом данные варианты периодизации развития института президентства в своем общем виде рассматриваются в рамках общей эволюции Казахстана от квазипарламентской республики к президентской.

Принимая во внимание всю оправданность и эвристическую значимость данного подхода, нам представляется возможным определить этапы эволюции института президентства в Казахстане, опираясь, прежде всего, на приведенную нами выше периодизацию процесса политической трансформации в нашей стране. При этом предлагаемая нами этапизация становления и укрепления института президентства вбирает в себя как его прошлое и настоящее, так и возможный вектор его развития в обозримой перспективе.

Анализ развития президентской формы правления, позволяет периодизировать эволюцию президентства на четыре основные этапа, на которых прослеживается его последовательная "институционализация" и "легитимизация", "централизация", "стабилизация" и косвенная "политизация". При этом на каждом из четырех этапов происходили важные законодательные преобразования, оказавшие решающее влияние на трансформацию формы правления в стране. Поэтому считаем целесообразным в рамках предлагаемой четырехэтапной модели становления института президентства в Казахстане более детально рассмотреть, прежде всего, те политико-правовые преобразования, которые сопровождали этот процесс.

Первый этап состоит из двух подэтапов, на протяжении которых произошла последовательная "институционализация" и "легитимизация" института президентства.

Временные рамки подэтапа "институционализации" президентской формы правления охватывают период с апреля 1990 г. по декабрь 1991 г. В соответствии с постановлением Верховного Совета Казахской ССР в апреле 1990 г. в республике был учрежден пост Президента, который являлся лишь главой государства [29]. Законом от 20 ноября 1990 г. "О совершенствовании структуры государственной власти и управления в Казахской ССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной закон) Казахской ССР" президент стал главой государства, а также высшей исполнительной и распорядительной власти [30]. Несмотря на то, что в этот период Президент Республики Казахстан был наделен широкими полномочиями в отношении Совета Министров (преобразованного указанным законом в Кабинет Министров) и других институциональных структур в системе исполнительной власти, Закон от 25 июня 1991 г. "О Кабинете Министров Казахской ССР" все еще предусматривал двойную подотчетность Кабинета Министров - Парламенту и Президенту. Однако значительные изменения, внесенные на этом подэтапе в президентскую форму правления, свидетельствовали о ее окончательной "институционализации" в Казахстане.

Подэтап "легитимизации" института президентства охватил период с декабря 1991 г. по январь 1993 г. В соответствии с Постановлением Верховного Совета от 16 октября 1991 г. в стране состоялись всенародные прямые выборы Президента Казахской ССР, в результате которых, получив 98,7% голосов от числа принявших участие в голосовании (а их было 88,2% от числа включенных в списки избирателей), главой государства стал Н.А. Назарбаев [31]. Тем самым президентская система была легитимизирована. Однако в Конституционном законе "О государственной независимости Республики Казахстан" от 16 декабря 1991 г. были сохранены нормы о равных полномочиях Верховного Совета и Президента, а также о полномочиях последнего как главы государства и исполнительной власти[32]. Таким образом, на подэтапе "легитимизации" института президентства произошло совмещение Президентом постов главы государства и исполнительной власти.

На втором этапе осуществилась "централизация" института президентства, охватившая период с декабря 1993 г. по август 1995 г. В связи с роспуском в декабре 1993 г. Верховного Совета XII созыва, произошло некоторое уточнение формулировок, направленных на повышение статуса Президента. Представительный орган своим постановлением временно делегировал Президенту законодательные полномочия. Однако фактически Президенту были делегированы полномочия по принятию указов, имеющих не только силу обычных законов, но и конституционных законов. Данный вопрос напрямую касался усиления президентских полномочий, окончательно оформленных Конституцией 1995 г.

Необходимость "централизации" института президентства в Казахстане имела под собой вполне объективную основу, т.к. общество, долгое время развивавшееся в условиях тоталитарной системы власти, не могло сразу же достичь демократии. Касаясь этой темы, в свое время Президент Казахстана говорил следующее: "В первые годы, когда мы добились независимости, остро стоял вопрос о создании основ государственности и управления страной, которое на волне неосознанной демократии было серьезно расшатано, и мы объективно двинулись в сторону централизации. В последующем главной задачей стало достижение стабильности, прежде всего экономической, что также потребовало усиления централизации, прежде всего в финансовой и кадровой функциях государства" [33].

Третий этап, временные рамки которого ограничиваются августом 1995 г. и октябрем-ноябрем 2001 г., можно назвать периодом "стабилизации" института президентства в Казахстане. В связи с принятием новой Конституции 1995 г. был значительно повышен статус Президента. Согласно ее положениям, Президент не возглавляет исполнительную власть, но осуществляет арбитражные и церемониальные функции. Он также является символом и гарантом единства народа и государственной власти и получает право принимать законы, что до этого являлось исключительной прерогативой Парламента. По мнению ряда казахстанских исследователей, в связи с положениями Конституции 1995 г. "…конституционные полномочия главы государства значительно усиливаются по сравнению с периодом 1991-1995 гг. и классическими президентскими республиками" [34]. На этом этапе институт президентства в Казахстане получил наиболее законченную и высшую форму, что свидетельствует о его определенной "стабилизации".

О "стабилизации" института президентства в стране в этот период косвенно могут свидетельствовать также результаты проведенных в январе 1999 г. всенародных прямых выборов Президента Республики Казахстан. По итогам голосования, получив 79,8% голосов от числа принявших в голосовании (а их было 87,1% от числа включенных в списки избирателей), главой государства в очередной раз был избран Н.А.Назарбаев. Остальные три претендента на высший пост в государстве получили значительно меньше голосов избирателей (С.А.Абдильдин - 11,7%, Г.Е.Касымов - 4,6%, Э.Г.Габбасов - 0,8%) [35].

Четвертый этап, который берет свое начало с конца 2001 г., с известной долей допущений можно назвать периодом "политизации" института президентства в Казахстане. Отчасти и косвенно этому способствовали те изменения, которые были внесены в избирательную систему Казахстана в 1998-1999 гг. В частности, введение в избирательное законодательство нормы о проведении выборов в Парламент по партийным спискам существенно "оживили" статус представительной ветви власти. Иными словами, в реальности был сделан первый шаг на пути приобретения Парламентом страны, помимо статуса законодательного органа, статуса "политического органа". Кроме того, все более активными становятся дискуссии по вопросу децентрализации государственной власти и выборности акимов. В этой связи нельзя исключать появления объединенного лобби, которое будет выступать за передачу части нынешних полномочий Президента другим ветвям власти.

Дальнейшее развитие указанных тенденций в среднесрочной перспективе может привести к тому, что форма правления в Казахстане будет характеризоваться наличием президентской власти с одновременным присутствием политически веской представительной власти, которая станет средоточием или своего рода эпицентром основных политических баталий. Это будет происходить на фоне общественных дискуссий по тем или иным вопросам политической реформы. Все это способно будет оказать определенное политическое влияние на развитие института президентства в Казахстане. Существование такой потенциальной возможности делает допустимым характеризовать нынешний период эволюции института президентства в качестве этапа его косвенной "политизации".

Анализ формирования института президентства свидетельствует, что вопросом исключительной важности в этом процессе является выбор разновидности его конституционного оформления. Такой выбор определяет основы политического и конституционного статуса главы государства, его реальное положение в общей структуре органов государственной власти, характер взаимодействия с ними, круг компетенции и перечень конституционных полномочий. Данные проблемы принципиально значимы с точки зрения определения координат, посредством которых происходит оценка конкретного типа института президентства. Не вдаваясь в подробности, отметим лишь некоторые особенности эволюции президентской власти в Казахстане, что позволило бы объективно оценить специфические черты президентской формы правления в казахстанской модели. Здесь хотелось бы отметить, что анализ данных особенностей был проведен нами на основе исследований группы казахстанских ученых под руководством члена-корреспондента НАН РК, профессора, доктора философских наук А.Н.Нысанбаева, посвященных оценке политико-правовой природы казахстанской модели президентской системы правления [36].

Одна из ключевых специфик казахстанской президентской системы связана с неоднозначным разделением ветвей государственной власти в Казахстане. Так, по Конституции Республики Казахстан 1993 г. Президент обладал статусом главы государства и единой системы исполнительной власти [37]. С точки зрения практики ряда транзитных стран данная конституционная норма не была нововведением. В соответствии же с Конституцией 1995 г. он уже является главой государства и его высшим должностным лицом, но исполнительная власть им непосредственно не возглавляется. Иными словами, произошло дистанцирование Президента от Правительства. Именно данное различие является частым поводом для утверждения о том, что статус Президента Казахстана в данное время не включает в себя функции исполнительной власти, хотя по своей природе президентская власть является, по сути, исполнительной властью. Согласно Конституции США, впервые в мировой конституционной практике, учредившей институт президента, исполнительная власть предоставляется президенту. В то же время Президент Казахстана имеет большое влияние на исполнительную власть. Следовательно, точнее будет вести речь о дуализме и разделенности исполнительной власти в Казахстане.

На возможность наличия в Казахстане дуализма и разделенности исполнительной власти указывает и следующее обстоятельство. Так, по Конституции 1993 г. Президент наравне с представителями других ветвей государственной власти обладал правом законодательной инициативы. В условиях же президентской системы правления, установленной Конституцией 1995 г., как высшее должностное лицо, к которому может апеллировать как законодательная, так и исполнительная ветви власти, глава государства не имеет такого права. Но если, согласно первой Конституции независимого Казахстана, он был наделен правом издания указов, постановлений и распоряжений, имеющих обязательную силу на территории Казахстана, то соответствующие статьи новой Конституции детализируют указанную норму, включив в круг полномочий Президента право издания, в строго определенных случаях, законов и указов, имеющих силу закона. Иными словами, специфической особенностью казахстанской модели президентской формы правления является то, что наравне с исполнительной властью, имеющей право законодательной инициативы, и законодательной властью, учреждающей данные законы, она допускает существование третьего источника инициации и принятия законов [38].

Кроме вышеперечисленных, одна из важных особенностей казахстанской президентской системы связана со спецификой взаимной ответственности органов государственной власти Казахстана. Так, по Конституции 1993 г., не только глава Правительства, но и его заместители, руководители ключевых министерств и ведомств могли назначаться Президентом только с согласия законодательного органа [39]. Согласно Конституции 1995 г., согласие Парламента требуется только для назначения на должность Премьер-Министра Республики Казахстан, по представлению которого Президент определяет структуру Правительства, назначает на должность и освобождает от должности его членов [40]. Однако, по новой Конституции, несмотря на то, что Правительство ответственно перед Президентом, полномочия Президента, который не является главой исполнительной власти и находится над всеми тремя ветвями власти, напрямую не связаны с ответственностью за деятельность как членов Правительства, так и в целом всего Правительства. Данная норма характерна уже для полупрезидентской системы правления [41], и ее наличие в действующей Конституции еще раз подчеркивает специфику президентской формы правления в казахстанском варианте.

Еще одной яркой особенностью казахстанской президентской системы является ее централизованный характер. В условиях унитарности Казахстана, а также имеющихся полномочий у главы государства, Президент страны является ключевой фигурой в общественно-политической жизни страны. Данный факт влияет на протекание многих политических процессов в Казахстане.

Другой особенностью президентской системы в Казахстане является то обстоятельство, что она обеспечивает согласованное функционирование всех ветвей государственной власти и ответственность их перед народом. Включение указанной нормы в Конституцию 1995 г. вполне может представляться логичным, т.к. в условиях президентской республики законодательная и исполнительная ветви власти в значительной степени отдалены друг от друга и могут существовать самостоятельно в течение определенного конституционного срока. Однако нахождение обеими ветвями государственной власти какого-либо консенсуса иногда может быть весьма затруднено. Поэтому наиболее адекватное решение возникшей кризисной ситуации может быть выдвинуто только третьей силой, как бы возвышающейся над тремя ветвями власти - "арбитром" политического поля. Как пишет по этому поводу один из казахстанских исследователей развития института президентства В.А.Малиновский, "…политический арбитраж представляет собой средство "хирургического" разрешения разногласий между высшими органами законодательной и исполнительной ветвей, когда возникает угроза единству государственной власти и тем самым ставится под сомнение реальность государственного суверенитета. Арбитральная роль Президента ранее отвергалась чисто по субъективно-советским мотивам со ссылкой на то, что якобы в нашей республике отсутствует вероятность конфронтации между высшими властными структурами" [42].

Таким образом, с принятием Конституции 1995 г. Президент Казахстана был наделен "арбитральными функциями", которые предусмотрены в конституциях ряда европейских стран с президентской формой правления, в частности Франции [43]. На это указывают следующие обстоятельства.

Во-первых, о наличии "арбитральных функций" у Президента Казахстана свидетельствует то, что он, обеспечивая согласованное функционирование всех ветвей государственной власти и ответственность органов перед народом, равно и реально удален как от законодательной, так и от исполнительной власти [44].

Во-вторых, о наличии "президентского арбитража" свидетельствует то, что, определяя стратегические направления внутренней и внешней политики государства, глава государства может не только председательствовать на заседаниях Правительства по особо важным вопросам, но и посредством законодательных механизмов "вмешиваться" аналогичным образом в процесс принятия особо важных решений, обсуждение которых проходит в Парламенте страны [45].

В-третьих, наличие "арбитральных функций" у Президента страны косвенным образом подтверждается таким его полномочием, как право роспуска в определенных случаях как Парламента, так и Правительства [46].

Выражая склонность к подчеркиванию "арбитральных функций" Президента Казахстана, ряд казахстанских исследователей относят существующую в стране систему правления к полупрезидентской [47]. Однако, на наш взгляд, то обстоятельство, что Президент своими "арбитральными функциями" обеспечивает согласованное функционирование всех ветвей власти, больше свидетельствует о наличии в Казахстане президентской, а не полупрезидентской системы правления.

По этому поводу заслуживает определенного интереса позиция российского исследователя Л.А.Окунькова, который считает, что сам по себе "факт не включения Президента ни в одну из трех ветвей власти не означает неопределенности в вопросе о правовом статусе Президента. В мировой конституционной практике нет модели разделения власти в "чистом виде"... Представляется, что было бы гораздо худшим вариантом, если бы Конституция наряду с тремя ветвями власти содержала бы еще четвертую - президентскую" [48]. Тем не менее, на наш взгляд, в отношении системы президентского правления мировая практика столь богата и разнообразна, что нахождение хотя бы двух абсолютно тождественных и идентичных форм представляется проблематичным. Думается, что под воздействием именно этого обстоятельства исследователи выдвигают различные теоретические конструкции, касающиеся современных моделей президентской власти, среди которых особо можно выделить:

- концепцию о "суперпрезидентской" форме правления, которая основывается на том, что "конституционные полномочия главы государства значительно усиливаются по сравнению с …классическими президентскими республиками" [49];

- концепцию "президентской на три четверти" формы правления, основанную на факте заимствования "…основных характерных особенностей концепции плебисцитарной президентской республики…" [50];

- концепцию о "президентализации" современной республиканской формы правления, при которой наблюдается "усиление власти президента при одновременном укреплении демократических институтов общества" [51];

- концепцию "нетипичных" форм правления, когда выделяются не три, а четыре или даже пять ветвей одной единой государственной власти [52].

Проведенный анализ специфики президентской формы правления в Казахстане позволяет судить, насколько указанные концепции характерны для нее.

Казахстанскую модель нельзя отнести к модели "суперпрезидентской" формы правления, поскольку полномочия Президента ограничиваются рядом конституционных норм. Нельзя согласиться и с постановкой вопроса о "президентализации" системы правления в Казахстане. Что касается концепции "президентской на три четверти" формы правления, то с ней в известной степени можно согласиться, т.к. выглядит вполне оправданным, что "…казахстанский институт Президента развивается в русле стратегии вариативной дополнительности, учитывающей опыт функционирования президенциализма в различных странах" [53]. Однако, справедливости ради, необходимо заметить, что такое определение казахстанской президентской модели страдает некоторой "размытостью", что не совсем позволяет дать однозначную оценку нынешнему характеру президентской институции в стране.

Учитывая вышеуказанные обстоятельства, представляется более аргументированной и логичной позиция группы казахстанских исследователей, которые классифицируют президентскую форму правления в Казахстане в качестве "расширенной системы президентского правления" [54]. С точки зрения авторов данной концепции, это обусловлено тем, что президентская форма правления обладает расширенной компетенцией Президента в отношении трех ветвей власти - законодательной, исполнительной и судебной. Президент Казахстана, находясь в пределах политико-конституционного поля, не является ее пассивным наблюдателем. Существующие конституционные нормы в отношении Президента Казахстана свидетельствуют о том, что он является активным и авторитетным участником государственно-политических процессов. Кроме того, ни одна из ветвей власти в Казахстане не обладает таким правом, каким обладает Президент страны, - правом быть гарантом соблюдения прав и свобод граждан, Конституции и законов.

В целом же указанный "расширенный" характер казахстанской модели президентской формы правления обусловлен также и тем, что она находится на стадии постепенной адаптации к существующим социально-экономическим, политическим и социокультурным реалиям. Данная специфика президентской формы правления в Казахстане была отмечена Президентом нашей страны Н.А. Назарбаевым еще в 1996 г., через год после принятия Конституции 1995 г. Говоря о не случайности выбора президентской формы правления, Президент страны подчеркивал, что это было обусловлено сегодняшними реалиями, менталитетом казахстанского общества, необходимостью сильной и консолидированной системы власти, которая не была бы подвержена колебаниям, вызванным возможными социально-экономическим кризисом и разногласиями между ветвями власти [55].

Необходимость адаптации формы правления к окружающей среде в условиях политической трансформации представляется вполне объективным процессом. Как показывает практика транзитного развития большинства стран СНГ, переходный период от тоталитаризма к демократии действительно и неизбежно порождает частое несоответствие между декларируемыми целями демократического переустройства и реалиями политической жизни, что обусловлено внутренней противоречивостью самих модернизационных процессов. Дело в том, что противоречивость модернизации любого общества сопровождается не только прямолинейным поступательным движением вперед, в сторону демократии, но и прецедентами остановки и даже временных откатов, которые объективно происходят в силу необходимости периодического закрепления уже достигнутых результатов и сохранения стабильности в обществе. Данное обстоятельство косвенно указывает на то, что "расширенный" характер президентской формы правления в Казахстане обусловлен временными факторами. В то же время по мере развития политических процессов в стране будет, по всей видимости, эволюционировать и сама президентская система.

Сегодня в казахстанском обществе активно обсуждается вопрос о балансе ветвей власти. Со временем определенные изменения в этом направлении могут вполне произойти.

Однако же, проведенный нами анализ условий и особенностей становления и укрепления президентской власти в Казахстане свидетельствует о том, что эта форма правления, с определенными в перспективе модификациями, является наиболее приемлемой для нашей страны, что продиктовано следующими обстоятельствами.

Первое. Эволюция института президентства в нашей стране, как уже отмечалось, прошла ряд закономерных этапов. В результате становление и укрепление президентской формы правления носили скорее естественный и адекватный характер складывающейся в стране ситуации.

Предпочтительность сохранения президентской формы правления в Казахстане продиктована тем, что она была сформирована на основе особенностей исторического развития нашей страны, специфики ее политической культуры, традиций государственно-политического развития. В частности, "казахстанская модель" президентской формы правления является адекватной изначальной полиэтничности населения Казахстана, его длительной политической изоляции от стран "старой демократии", сравнительной неразвитости социальных и политических процессов в нашем обществе, исходным установкам политической элиты и т.д.

Второе. Не вызывает сомнений положение о том, что Казахстан, представляя собой транзитное общество, испытывал острый дефицит сильной, основанной на легитимности и вотуме доверия, полученном от всего населения, президентской институции. Исходя из этого, можно сказать, что становление и укрепление президентской формы правления в Казахстане стало естественной реакцией на "внезапное" возникновение в нашей стране новой формационной парадигмы. Это произошло потому, что с самого начала системных преобразований необходимость в проведении радикальных экономических и политических реформ в общественной жизни породила стремление к утверждению сильной и стабильной государственной власти в лице выборного национального лидера - Президента.

В период социально-экономических реформ в Казахстане из всех форм правления только президентская оказалась наиболее эффективной. Когда в начале 1990-х гг. на повестку дня была поставлена задача скорейшей стабилизации социально-экономической ситуации, именно президентская власть могла в наиболее успешной форме справиться с этими жизненно важными для казахстанского общества задачами. В связи с этим необходимость "централизации" института президентства в Казахстане имела под собой вполне объективную основу.

Третье. Необходимость сохранения президентской формы правления в нашей стране продиктована тем, что в рамках нынешней конституционной модели Казахстана президентская власть является институтом обеспечения согласованного функционирования всех ветвей государственной власти и ответственности их перед народом.

Четвертое. Эффективность функционирования президентской формы правления в Казахстане заключается в том, что Президент Казахстана, находясь в пределах политико-конституционного поля, не является ее пассивным наблюдателем. Существующие конституционные нормы в отношении Президента Казахстана свидетельствуют о том, что он является активным и авторитетным участником государственно-политических процессов.

Президентская власть в Казахстане олицетворяет не только силу государственной власти и управления, но и, не в последнюю очередь, ту базу, на которой происходит развитие механизмов саморегуляции ветвей власти, их органичное вплетение в структуру общественной жизни, в глубинные пласты социальной культуры, специфичной для казахстанского общества. В конечном счете в казахстанских условиях президентская форма правления является одной из коренных организационных предпосылок устойчивости всей политической системы страны.

Таким образом, принимая во внимание объективную стабилизирующую и инициирующую роль института президентства в поэтапном реформировании Казахстана, отметим, что дальнейшая эволюция самой президентской формы правления, как и политического транзита в целом, во многом будет определяться факторами социально-экономического, социокультурного, внутриполитического и геополитического порядка, которые складываются сегодня в стране.

Литература
1. Малиновский В.А. Президентская или парламентская республика. Какая форма правления предопределена суверенному Казахстану? // Мысль. - 1993. - № 9. - С. 11; Котов А.К. Суверенный Казахстан: гражданин, на-ция, народ. - Алматы: "Жетi ?a?Јu", 1997. - С. 66-67; Машан М.С. Поли-тическая система Казахстана: трансформация, адаптация, целедостиже-ние. - Алматы: ЦПИ ЅДИ, 2000. - С. 145.
2. Ким В.А. Годы созидания. Анализ политических и конституционно-правовых взглядов Первого Президента Республики Казахстан. - Алматы, 2000. - С. 279.
3. Сахаров Н.А. Институт президентства в современном мире. - М., 1994. - С. 3, 23.
4. Там же. С. 22.
5. Черкасов А.И. Исполнительная власть в зарубежных странах: Сравни-тельный анализ (обзор) // Исполнительная власть: сравнительно-правовое исследование. Сб. статей и обзоров. - М., 1995. - С. 17.
6. Лейпхарт А. Конституционные альтернативы для новых демократий // Полис. - 1995. - № 2. - С. 136.
7. Майлыбаев Б.А. Становление и эволюция института Президента Респуб-лики Казахстан: проблемы, тенденции, перспективы (опыт политико-правового исследования). - Алматы: Арыс, 2001. - 532 с. - С. 187.
8. Там же.
9. Что такое демократия? // Полис. - 1992. - № 3. - С. 42.
10. Майлыбаев Б.А. Становление и эволюция института Президента Респуб-лики Казахстан: проблемы, тенденции, перспективы (опыт политико-правового исследования). - Алматы: Арыс, 2001. - С. 168.
11. Италия. Конституция и законодательные акты. - М.: Прогресс, 1988. - С. 15.
12. Правительства, министерства и ведомства в зарубежных странах. - М.: Юрид. литература, 1994. - С. 5.
13. Линц Х.Дж. Угрозы президентства // Век XX и мир. - 1994. - №. 7-8. - С. 20-21.
14. Исполнительная власть: сравнительно-правовое исследование. Сб. статей и обзоров. - М.: Инс. науч. информ. по обществ. наукам РАН, 1995. - С. 7.
15. Сахаров Н.А. Институт президентства в современном мире. - М., 1994. - С. 23.
16. Майлыбаев Б.А. Становление и эволюция института Президента Респуб-лики Казахстан: проблемы, тенденции, перспективы (опыт политико-правового исследования). - Алматы: Арыс, 2001. - С. 168.
17. Там же. С. 148-150.
18. Там же. С. 169.
19. Там же.
20. Риггс Ф. Сравнительная оценка президентской системы правления // Сравнительная социология. Избранные переводы. - М., 1995. - С. 102.
21. Сахаров Н.А. Институт президентства в современном мире. - М., 1994. - С. 14.
22. Майлыбаев Б.А. Становление и эволюция института Президента Респуб-лики Казахстан: проблемы, тенденции, перспективы (опыт политико-правового исследования). - Алматы: Арыс, 2001. - С. 188.
23. Чиркин В.Е. Основы сравнительного государствоведения. - М.: Издатель-ский дом "Артикуль", 1997. - С. 128.
24. Риггс Ф. Сравнительная оценка президентской системы правления // Сравнительная социология. Избранные переводы. - М., 1995. - С. 101-102.
25. Майлыбаев Б.А. Становление и эволюция института Президента Респуб-лики Казахстан: проблемы, тенденции, перспективы (опыт политико-правового исследования). - Алматы: Арыс, 2001. - С. 444.
26. Чжан В.Ч. Трансформация политической системы обществ переходного типа: мировой опыт и Казахстан: Автореферат канд. полит. наук. - Алма-ты, 1998. - С. 18.
27. Касымбеков М.Б. Становление института президентства в Республике Ка-захстан. - Астана: Елорда, 2000. - 72 с.
28. Бижанов А.Х. Республика Казахстан: демократическая модернизация об-щества переходного периода. - Алматы, 1997. - С. 89-90; Малиновский В.А. Глава государства суверенного Казахстана. - Алматы, 1998. - С. 14; Галямова Д.Р., Машан М.С., Тулегулов А.К. Трансформация системы правления в Казахстане // Саясат. - 1998. - № 10. - С. 37-41.
29. Ведомости Верховного Совета Казахской ССР. № 40-41 (2007) - Алматы, 1989. - Ст. 336.
30. Законы и постановления, принятые на 2-й сессии Верховного Совета Ка-захской ССР XII созыва. - Алма-Ата, 1991. - С. 153.
31. Об итогах выборов Президента Казахской ССР. Сообщение Центральной избирательной комиссии по выборам Президента Казахской ССР // Ка-захстанская правда. - 7 декабря 1991 г.
32. Конституционный закон "О государственной независимости Республики Казахстан". П. 9-10 // Казахстанская правда. - 18 декабря 1991 г.
33. Выступление Президента Н.А. Назарбаева на республиканском совеща-нии акимов 23 декабря 1997 года // Казахстанская правда. - 25 января 1997 г.
34. Галямова Д.Р., Машан М.С., Тулегулов А.К. Трансформация системы правления в Казахстане // Саясат. - 1998. - № 10. - С.41.
35. Майлыбаев Б.А. Становление и эволюция института Президента Респуб-лики Казахстан: проблемы, тенденции, перспективы (опыт политико-правового исследования). - Алматы: Арыс, 2001. - С. 402.
36. Нысанбаев А., Машан М., Мурзалин Ж., Тулегулов А. Эволюция политиче-ской системы Казахстана в 2-х томах. - Алматы: Ѕазај yioeeeiiaaeynu, 2001 г. 2-том. - 544 с. - С. 162-165.
37. Конституция Республики Казахстан от 28 января 1993 г. Официальное издание. - Алматы, 1993.
38. Нысанбаев А., Машан М., Мурзалин Ж., Тулегулов А. Эволюция политиче-ской системы Казахстана в 2-х томах. - Алматы: Ѕазај yioeeeiiaaeynu, 2001 г. 2-том. - С. 163.
39. Конституция Республики Казахстан от 28 января 1993 г. Официальное издание. - Алматы, 1993. - Ст. 78, п. 3.
40. Конституция Республики Казахстан (с изменениями и дополнениями, внесенными Законом Республики Казахстан от 7 октября 1998 года). - Алматы: ТОО "Баспа", 1998. - Ст. 44, п. 3.
41. Нысанбаев А., Машан М., Мурзалин Ж., Тулегулов А. Эволюция политиче-ской системы Казахстана в 2-х томах. - Алматы: Ѕазај yioeeeiiaaeynu, 2001 г. 2-том. - С. 164.
42. Малиновский В.А. Глава государства суверенного Казахстана. - Алматы, 1998. - С. 232.
43. Нысанбаев А., Машан М., Мурзалин Ж., Тулегулов А. Эволюция политиче-ской системы Казахстана в 2-х томах. - Алматы: Ѕазај yioeeeiiaaeynu, 2001 г. 2-том. - С. 167.
44. Конституция Республики Казахстан (с изменениями и дополнениями, внесенными Законом Республики Казахстан от 7 октября 1998 года). - Алматы: ТОО "Баспа", 1998. - Ст. 40 п. 3.
45. Там же. Ст. 44 пп. 2 и 3.
46. Там же. Ст. 63.
47. Нурпеисов Е.К., Котов А.К. Государство Казахстан: от ханской власти - к президентской республике. - Алматы: "Жетi ?a?Јu", 1995. - С. 143.
48. Окуньков Л.А. Президент Российской Федерации. Конституция и полити-ческая практика. - М.: Изд.гр. ИНФРА М-НОРМА, 1996. - С. 5.
49. Машан М.С. Политическая система Казахстана: трансформация, адапта-ция, целедостижение. - Алматы: ЦПИ ЅAE, 2000. - С. 147.
50. Майлыбаев Б.А. Становление и эволюция института Президента Респуб-лики Казахстан: проблемы, тенденции, перспективы (опыт политико-правового исследования). - Алматы: Арыс, 2001. - С. 420.
51. Лукпанова С. Президентализация власти в Казахстане: уроки мирового опыта // Мысль. - 1997. - № 2. - С. 8.
52. Чиркин В.Е. Нетипичные системы правления в современном государстве // Государство и право. - 1994. - № 1. - С. 112-115.
53. Майлыбаев Б.А. Становление и эволюция института Президента Респуб-лики Казахстан: проблемы, тенденции, перспективы (опыт политико-правового исследования). - Алматы: Арыс, 2001. - С. 422.
54. Нысанбаев А., Машан М., Мурзалин Ж., Тулегулов А. Эволюция политиче-ской системы Казахстана в 2-х томах. - Алматы: Ѕазај yioeeeiiaaeynu, 2001 г. 2-том. - С. 167.
55. Конституция служит народу // Казахстанская правда. - 30 августа 1996 г.