Албан Балгимбаев,
заведующий Отделом идеологической работы
партии "Отан" (Отчизна),
академик АПН РК, доктор философских наук,
профессор

В Послании Президента Республики Казахстана Назарбаева Н.А. народу Казахстана "Об основных направлениях внутренней и внешней политики на 2003 год" выдвинута задача совершенствования партийно-политического строительства и в первую очередь – его законодательных основ. На наш взгляд, предложение вполне обоснованно: необходимость этого шага связана с качественными изменениями в процессе становления в стране партийной системы.

Придавая важное значение этой проблеме, партия "Отан" (Отчизна) в течение года разработала Концепцию Закона "О политических партиях" и внесла на рассмотрение Мажилиса Парламента соответствующий законопроект. Правовое регулирование деятельности политических партий имеет большое значение, по сути, является важным условием становления, функционирования и совершенствования партийной системы. Предложенный законопроект вызвал большой интерес и оживленные дискуссии среди политических партий и в средствах массовой информации.

Несколько слов о концептуальных основах этого документа. Мы исходили из ряда фундаментальных теоретических предпосылок, основанных на мировом опыте и специфике политического транзита казахстанского общества.

В процессе политического развития, связанного с трансформацией в качественно новое состояние, у нас наблюдается весьма своеобразный феномен: переход от государства партийной диктатуры к системе, где властные структуры сознательно и подчеркнуто дистанциируются от партий и партийной принадлежности. Возможно, это происходит потому, что партии в переходном обществе не пользуются ни признанием, ни авторитетом в обществе. Население подчас не знает о существовании многих из них, более того, оно совершенно не знакомо с их политической ориентацией и политическими программами.

Становлению партийной системы, на наш взгляд, препятствуют ряд факторов и причин: объективных и субъективных, ближайших и отдаленных.

Во-первых, антипартийный синдром, связанный с монопольным господством правящей партии, насаждавшей в обществе одну господствующую идеологию. Нужна кропотливая работа, а главное – практика функционирования партий в системе власти, чтобы убедиться, что существование правящих партий не приводит к партийной диктатуре при наличии оппозиции.

Во-вторых, в Казахстане, как и в других государствах Центрально-Азиатского региона, важным фактором политических отношений остаются связи общинного характера: семейно-родовые, родоплеменные, клановые и т.д. Эти связи порождают патронально-клиентальный способ организации власти. Разделение происходит не по социально-экономическому, а по родоплеменному признаку, что, безусловно, препятствует формированию партий по западному образцу.

Неразвитость партий связана и с тем, что в переходном обществе имеет место инверсия, характерная не только для процесса становления партий, но и новой политической системы в целом. Инверсия состоит в том, что партии создаются до созревания необходимых социально-экономических и социально-культурных предпосылок. На этой основе складываются социальные группы, чьи интересы и призваны защищать политические партии.

Формированию партийной системы и преодолению разрозненности в этом звене политического процесса препятствовало также отсутствие норм и правовых механизмов интегрирования партий в структуру власти. Бесспорно, что принятие этих норм, внесение коррективов в Закон о выборах способствовало активизации деятельности политических партий. Но бесспорно и то, что интегрирование партий в структуру власти, превращение партийной системы в атрибут политической системы предполагает известный уровень развития самих партий.

Как показывает опыт, правящая группа институализируется как партия после поражения на выборах, то есть уже как оппозиционная. И тогда происходит завершение процесса становления партийной системы. Но во многих случаях самим продуктивным является институализация правящей группы в форме партии власти, что в интересах, как общества, так и самой власти.

Политическая система РК имеет свои специфические особенности и не совпадает с классическими типами правления. В Казахстане сложилась и законодательно закреплена президентская форма правления, мало, чем отличающаяся от форм, которые сформировались в других странах СНГ.

В Казахстане, как и в других странах СНГ, президентская форма правления по многим параметрам отличается от классической (наиболее адекватной в этом плане является американская система) и внешне сходна с французской. Однако при отсутствии партийной системы это обстоятельство неизбежно порождает противоречия, которые нашли отражение в действующей Конституции РК.

Таким образом, именно создание партийной системы является предварительным условием разрешения противоречий в структуре власти, законодательно закрепленной в Основном Законе государства.

Как видно, проблема формирования многопартийной или многополюсной демократии продолжает оставаться актуальной. В октябре 1999 года у нас, впервые в Центрально-Азиатском регионе, были проведены парламентские выборы на многопартийной основе. Партия президентской ориентации завоевала на выборах большинство мест в парламенте и по праву может быть названа партией парламентского большинства. Но состоялась ли в полной мере институализация правящей элиты как важный и в определенном смысле заключительный аккорд в формировании партийной системы? Нет. Выборы на многопартийной основе не являются последним шагом на этом пути. Институализация правящей элиты и формирование правящей партии до конца не осуществились. Поэтому, как сказал на III съезде партии "Отан" Президент Н.А. Назарбаев, "… нам нужно думать о рождении правящей партии". Это связано с моментами, которые обусловлены характером правового поля, законодательно закрепленного в действующей Конституции РК.

Необходимо различать понятия "правящая партия" и "партия парламентского большинства". Правящая партия может быть партией парламентского большинства, но не всякая партия парламентского большинства является непременно правящей. К примеру, "Отан" является лишь партией парламентского большинства, но не правящей, ибо ее доминирование в исполнительных структурах не предусмотрено в рамках действующей Конституции.

История вновь поставила нас перед проблемой выбора, ибо, решив в целом задачи первого этапа посткоммунистической трансформации, общество вступило во вторую, решающую фазу демократических преобразований. Мы, собственно, живем в ином обществе, нежели всего лишь десять лет тому назад. Созданы институты гражданского общества и правового государства, хотя, несомненно, они далеки от совершенства и нуждаются в наполнении более богатым содержанием.

Новая ситуация требует выбора модели дальнейшего развития, новых подходов, неординарных шагов и нестандартных решений. Время настоятельно диктует гражданам определиться в политических ориентирах, а власти – со своей партийной принадлежностью.

Словом, формирование в стране партийной системы является ключевым звеном политического процесса на нынешнем этапе исторического развития.

Формирование партийной системы есть условие и важный аспект перехода к качественным сдвигам в политической системе, которыми должен быть ознаменован следующий этап демократических преобразований в республике.

Таковы некоторые принципиальные положения, которые легли в основу наших законодательных инициатив, связанных с созданием партийного законодательства, адекватного потребностям нового этапа посткоммунистической трансформации.

Анализ состояния партийной системы позволяет сделать вывод о том, что, несмотря на социальную потребность в наличии и деятельности в обществе политических партий, партийное строительство в Республике Казахстан идет медленными темпами. Это ведет к дисфункционированию политической системы и тем самым сдерживает процесс демократизации общества.

На сегодняшний день в республике действуют 17 официально зарегистрированных партий. Однако это не означает еще, что в Казахстане сложилась многопартийная система.

Наблюдается пассивность многих казахстанских партий, что связано, наряду с объективными и субъективными причинами, отсутствием развитой конкуренции политических элит, Программы действующих партий, независимо от занятой ими политической позиции, весьма сходны. Другая причина – это отсутствие у большинства партий необходимых финансовых и материальных средств для обеспечения своей деятельности.

Не выработаны механизмы реального участия политических партий в осуществлении государственной власти и управления.

Участие политических партий в парламентских выборах носит ограниченный характер. Прежде всего, явно недостаточным является число депутатов, избираемых в Мажилис Парламента Республики Казахстан по партийным спискам. Партиям приходится рассчитывать на традиционную практику выдвижения кандидатов или самовыдвижения своих представителей, в рамках мажоритарной системы.

Наблюдается низкая степень участия партий в парламентской деятельности. Вследствие несовершенства выборного законодательства большинство казахстанских партий либо вообще не представлено в парламенте, либо имеет очень низкое представительство, не позволяющее им сформировать свои фракции.

Законодательно не определены механизмы воздействия партий на депутатов являющихся их членами, что дает некоторым из них возможность проводить в Парламенте политическую линию, противоречащую партийным интересам и партийным решениям.

Механизм формирования высшего исполнительного органа государственной власти носит апартийный характер, в отличие от развитых зарубежных стран, где правительства формируются парламентским большинством, представляющим те или иные партийные фракции.

Все это существенно принижает роль и значение партий как важнейшего института политической системы общества.

Действовавший Закон Республики Казахстан "О политических партиях" в сравнении с аналогичными законодательными актами других государств:
- не отражал специфику участия политических партий в управлении государством;
- приравнивал политические партии к другим общественным объединениям и движениям, что приводит к фактическому размыванию роли и места партий среди других общественных объединений;
- ограничивал финансирование партий со стороны государства, хотя во многих странах оно успешно практикуется.

Словом, закон о политических партиях, принятый в 1996 году, не соответствует нынешним требованиям и препятствует формированию партийной системы.

Для устранения всех изложенных негативных факторов необходимо было принятие поправок в Закон "О политических партиях в Республике Казахстан" или нового Закона, что должно было способствовать созданию условий для эффективного партийного строительства в стране.

Потребность в специальном законодательстве о партиях возникает, как правило, в обществах, переживающих процесс демократического обновления, коренного переустройства системы политико-государственных институтов. В этот период также усиливается необходимость правовой защиты партии.

Новый закон исходит из того, что развитие политических партий должно способствовать укреплению политической системы, утверждению правовой демократии в стране, реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина.

Формирование партийной системы должно быть направлено на активизацию продвижения Казахстана по пути утверждения его "демократическим, светским, правовым и социальным государством, высшими ценностями которого являются человек, его жизнь, права и свободы". Цели формирования системы включают:
- создание условий для избрания в Парламент и маслихаты достойных представителей всех социальных групп и общностей;
- формирование органов государственного управления с участием депутатского корпуса, избранного через партийную систему;
- налаживание оптимального взаимодействия власти и общества с одной стороны, между социальными группами – с другой.

Достижение этих целей должно осуществляться в рамках существующего правового поля. Деятельность политической партии не должна противоречить целям политической системы, изложенным в Конституции Республики Казахстан и должны найти отражение в их программных и уставных документах.

В основе требований к партийной системе лежат: гарантия народного суверенитета, уважение прав и свобод личности; многопартийность как форма реализации политического плюрализма в обществе и учета общественного мнения всех социальных групп и общностей.

Кроме того, новая партийная система должна представлять собой реально действующий инструмент институционализации политического участия масс в управлении государством. Система должна обеспечивать возможность открытого и честного выражения точек зрения различных партий. Деятельность партий должна быть гласной и прозрачной для общества.

Бесспорно, что закон должен гарантировать включение партий в осуществление политической власти. Но бесспорно и то, что интегрирование партий в структуру власти, превращение партийной системы в атрибут политической системы предполагает известный уровень развития самих партий. Предлагаемый нами законопроект направлен на то, чтобы способствовать созданию зрелых политических партий, а вовсе не на ограничение круга участников политического процесса, как это утверждают иногда наши оппоненты.

Формируемая партийная система должна также учитывать исторически сложившийся менталитет казахстанцев без механического копирования как западных, так и восточных моделей реформирования и развития общества. Кроме того, партийная система должна обеспечивать состязательность экономических установок, социальных программ из законов, инициируемых различными партиями с позиции достижения стратегических целей общества и государства.

Формирование партийной системы должно способствовать созданию условий для участия граждан в политической жизни общества посредством:
- формирования и выражения политической воли граждан, социальных групп и общностей;
- участия в выборах;
- представления интересов граждан в органах государственной власти и местного самоуправления.

К чему мы стремимся, предлагая наш законопроект?

Партийная система в развитой форме предполагает институализацию правящей элиты и контрэлиты, обычно именуемой оппозицией. В этом плане сделан лишь хотя и определенный, но явно недостаточный шаг. Следовательно, необходимо расширение границ существующего правового поля посредством внесения соответствующих поправок в Закон о выборах. Требуется норма, по-новому регламентирующая формирование правительства, устранение нормы, законодательно закрепляющей дистанцирование исполнительной ветви от партийной идентификации.

Имеются, однако, и другие факторы, определяющие возможность институализации правящей элиты и создания правящей партии. Они являются более глубокими, нежели законодательные нормы, и связаны с характером политической культуры общества, уровнем социального плюрализма и наличием достаточно сильной оппозиции. При отсутствии соответствующих условий, т.е. развитого плюрализма и развитой конкуренции политических элит, формирование правящей партии может привести к партийной диктатуре, трансформации правящей партии в монопольно правящую партию.

Поэтому, как записано в теоретических документах партии "Отан", мы выступаем за формирование сильной конструктивной оппозиции. Создание развитой партийной системы будет способствовать самоидентификации правящей элиты. "Вот тогда – указывает Президент РК Н.А. Назарбаев, - и сама власть будет окончательно определяться со своей партийной принадлежностью".

Формирование партийной системы есть условие и важный аспект перехода к качественным сдвигам в политической системе, которыми, надо думать, будет ознаменовано первое десятилетие нового века.

Специально для Центральноазиатского агентства политических исследований (APR)