Пролоббируем законопроект "О лоббировании"?

Айбат ЖАРИКБАЕВ, специально для Gazeta.kz

В очередной раз был отозван из Парламента страны проект Закона Республики Казахстан "О лоббировании". В прессе это событие было практически не замечено. Определенные сведения по проблеме предоставило информагентство "ЮрИнфо", которое в понедельник 13 января опубликовало небольшое интервью с вице-министром юстиции И. К. Елекеевым.

Однако, очевидно, что эта тема требует более подробного изложения.

Законопроект официально впервые был упомянут в Плане законопроектных работ Правительства на 1998 год, где был обозначен под № 22 и, согласно плану, должен был быть представлен Минюстом в Правительство РК в апреле, а в Парламент в мае.

Как обычно, работа по проекту затянулась, а в данном случае, также и в связи с проблемами, связанными с переездом министерства в Астану. Так или иначе, к маю 1998 года проект еще не был разработан. Справедливости ради надо отметить, что к тому моменту существовало некое подобие основы данного документа, выполненное специалистами проекта USAID по реформе коммерческого законодательства (заказ министерства). Этот вариант был создан по американскому образцу, с использованием тех или иных юридических ссылок из казахстанского законодательства.

Основную же работу по подготовке законопроекта несколько позднее проделали участники рабочей группы по совершенствованию законодательства, регулирующего деятельность неправительственных организаций, которая была сформирована в том же году при непосредственной поддержке Ресурсного Центра ПРООН для общественных организаций. Разработка законопроекта на том этапе в значительной мере осуществлялась на общественных началах. Несмотря на это, состав группы был весьма серьезным. В него вошли представители казахстанской юридической теории и практики, Парламента, местных и международных неправительственных организаций. В качестве консультантов, в работе группы принимали довольно активное участие также некоторые должностные лица из Администрации Президента, Правительства и отдельных министерств, Конституционного совета и т.д. Однако наиболее важным моментом было то обстоятельство, что, впервые в казахстанской общественной практике, рабочая группа формировалась, учитывая уровень компетентности ее участников и их возможный вклад в деятельность группы. Членами группы были: доктор юридических наук Г.Сапаргалиев - один из самых авторитетных казахстанских правоведов, депутат Сената В. Калюжный, внесший значительный вклад в разработку и продвижение проекта, Л. Балацкая, долгое время проработавшая заместителем представителя Президента в Сенате. Примечательно, что активными участниками рабочей группы были также депутат Мажилиса И. Елекеев и юридический директор исследовательского фонда "Central Asia Consultants" Р. Шамсутдинов, которые, по случайному совпадению, не очень давно и с незначительным интервалом, были назначены вице-министрами юстиции.

Учитывая существующую практику, проект, разработанный рабочей группой, не был представлен как альтернативный законопроекту Минюста (которого, впрочем, к тому времени еще и не было), поскольку данная стратегия была бы заранее проигрышной. Документ представили как законодательные предложения к "существующему" законопроекту. В результате усиленной деятельности по продвижению "предложений" в госструктурах, в следующем, 1999 году законопроект был внесен на рассмотрение в Парламент.

Одним из главных оснований, определившим возврат законопроекта на доработку в первый раз, стал вопрос о сферах осуществления лоббистской деятельности. По мнению чиновников, эта деятельность должна была быть ограничена в рамках представительных органов власти, в то время как некоторые депутаты настаивали на распространение сферы деятельности лоббистов и на органы исполнительной власти. Данная депутатская инициатива не имела под собой серьезных оснований, поскольку не отражала реальной социально-политической ситуации в стране, а также не учитывала имеющийся международный опыт в этой сфере. О том, что область применения лоббистской деятельности целесообразнее ограничить в рамках представительных органов власти, убедительно доказывают несколько факторов. Во-первых, как свидетельствует мировая практика, именно представительные органы в первую очередь должны учитывать и продвигать интересы своих избирателей. Во-вторых, в настоящее время только в представительных органах и, прежде всего, в Парламенте, существуют вполне урегулированные законодательством процедуры коллегиального и гласного обсуждения принимаемых решений. В исполнительных же органах преобладает принцип единоначалия, при котором гласное обсуждение проектов не обязательно, а окончательное принятие решения осуществляется одним должностным лицом. В-третьих, исполнительные органы власти по определению должны не столько вырабатывать те или иные решения, сколько реализовывать принятые соответствующими представительными органами решения. И, главное, на сегодняшний день в Казахстане все еще нет опыта законодательного регулирования процедур лоббирования. В этой связи, на начальном этапе его развития следовало бы ограничиться сферой лоббирования в представительных органах, прежде чем пытаться урегулировать гораздо более сложные отношения, связанные с процедурами принятия решений в исполнительных органах государственной власти.

Безусловно, принятие закона повлечет за собой значительные изменения в сфере законодательного продвижения интересов в стране. Поэтому в процессе обсуждения его проекта возникают многочисленные дискуссии, которые представляются порой принципиальными или даже ожесточенными. Хотя, данное утверждение, разумеется, справедливо лишь в отношении дискуссий в государственных структурах, поскольку обсуждения по определенным пунктам проекта затрагивают, прежде всего, интересы двух ветвей власти. К сожалению и даже к удивлению, в массах до сих пор не наблюдалось и десятой части этого энтузиазма. Тем не менее, как раз для общества, вернее ее широких слоев, принятие закона могло бы иметь большое позитивное значение. Во всяком случае, настолько позитивное, насколько позитивны и необходимы для казахстанского населения демократические преобразования в целом. Можно назвать несколько причин, по которым обществу было бы выгодно принятие закона. Во-первых, органы государственной власти и управления (вначале Парламент, а затем - исполнительные органы), принимая законодательные предложения от граждан или организаций, смогут получать, тем самым, и новые реальные идеи и предложения, дефицит которых, хронически испытывают властные структуры. Появятся условия для формирования обратной связи между государством и населением, что, очевидно, будет способствовать более прагматичному и продуктивному подходу к решению проблем. Во-вторых, в случае принятия закона, создается возможность влияния общества на принятие политических решений (поскольку законодательная деятельность - есть вид политической деятельности). Далее, с введением урегулированной формы лоббирования, расширится "организационное и информационное пространство" не только для продвижения интересов и принятия решений, но и для их реализации. Кроме того, и это очень важно, "легальный" лоббизм создает механизмы продвижения интересов негосударственных социальных институтов, главной целью деятельности которых является развитие так называемого гражданского общества в стране.

Вообще, лоббирование может осуществляться в отношении многих, но не всех проектов законодательных актов. Очевидно, что сфера применения будущего закона будет ограничиваться рамками следующих правовых вопросов: правосубъектности физических и юридических лиц, гражданских прав и свобод, обязательств и ответственности физических и юридических лиц; режима собственности и иных вещных прав; приватизации предприятий и их имущества; налогообложения, установления сборов и других обязательных платежей; образования, здравоохранения и социального обеспечения и, наконец, охраны окружающей среды.

При любом окончательном варианте законопроекта (закона), лоббирование не будет осуществляться в отношении проектов правовых актов, регулирующих общественные отношения в сфере основ организации деятельности госорганов, органов местного самоуправления, государственной и военной службы; обороны и безопасности государства; вопросов судоустройства и судопроизводства; административно - территориального устройства страны, и, конечно, республиканского бюджета.

В последний раз проект закона о лоббировании вносился на обсуждение в Парламент всего три месяца назад - 29 октября прошлого года, а уже совсем недавно по инициативе Администрации Президента и Канцелярии Премьер - министра, законопроект был отозван. В последнем варианте проекта под лоббированием подразумевается предпринимательская деятельность, подлежащая лицензированию, тогда как, по мнению Администрации и Канцелярии, данная деятельность не должна быть определена как вид предпринимательства. Как отметил вице - министр И. Елекеев в вышеупомянутом интервью, руководство министерства юстиции не согласно с этим подходом, поскольку такое определение "может привести к ущемлению интересов государства, а также интересов граждан и юридических лиц", и убеждено, что лоббирование - есть "деятельность, требующая соответствия конституционным требованиям и получения лицензий".

Другим спорным пунктом стал вопрос о необходимых требованиях, которым должен отвечать тот или иной лоббист. Согласно проекту, им может быть "гражданин республики, имеющий высшее юридическое образование и стаж работы по юридической специальности - не менее 5 лет". По мнению представителей Администрации и Канцелярии, юридическое образование для этой деятельности необязательно, так как определенный законопроект "может затрагивать узкие вопросы, где достаточно иметь специальное образование".

Сейчас никто (в том числе и руководство Минюста) не может дать точный ответ, когда законопроект будет вновь внесен на обсуждение. Тем более затруднительно предполагать, когда закон будет принят. Разумеется, тому есть не только сугубо технические и правовые, но и политические причины. В свое время, один из разработчиков законопроекта, депутат Сената В. Калюжный в интервью "Вечерней Астане" отметил: "Процесс лоббирования сегодня носит подчас закулисный характер. Принятие же специального правового акта, регулирующего процедуру лоббирования, поможет создать такую нравственную атмосферу и такой правовой режим, которые позволили бы высвечивать процесс взаимодействия лоббистов и должностных лиц, стимулировать цивилизованные отношения между ними. Принятие этого закона позволит выявлять лоббистов, играющих в "в темную". Это может нанести куда более ощутимый удар по коррупции, чем самый жесткий закон, против нее направленный".