Царь и Бог (*4). Новая модель большого евразийского пространства. Окончание
СНГ может стать устойчивой конфедерацией

Андрей Н.Окара

Едва ли не главная концептуальная задача в рамках СНГ - это выстраивание оптимальной - с политической, правовой и управленческой точек зрения - формы сосуществования государств. Как представляется, таковой может считаться конфедерация.

Конфедерацию следовало бы определить как устойчивый международно-правовой союз суверенных государств, обладающий признаками государственных связей и имеющий по уставленному кругу вопросов общие полномочные органы законодательной, исполнительной и судебной власти. Вопреки распространенному заблуждению, конфедерация, в отличие от унитарного государства и федерации, не является формой государственного устройства, она одновременно - феномен и конституционного, и международного публичного права, она соединяет в себе черты как государственно-правовой, так и международно-правовой организации.

В политологии и конституционно-правовой науке принято считать, что конфедерация - это неустойчивая, временная, переходная форма сосуществования государств, которая с неизбежностью либо превращается в более устойчивое образование - федерацию или союзное государство (США, Канада, Германия, Швейцария, единственная по сей день именующаяся "конфедерацией"), либо распадается (Швеция и Норвегия, Австро-Венгрия, Египет и Сирия, Сенегал и Гамбия). Однако в новых общемировых условиях, когда обнажился кризис "национального государства" как носителя реального, а не формального (политического, а не только юридического) суверенитета, эта форма организации обретает новый смысл: оказалось, что подлинной субъектностью и самостоятельностью обладают лишь "государства-системы" (США, Китай, СССР) и большие союзы конфедеративного типа (ЕС).

Конфедерация предполагает четкое определение функций и вопросов своего ведения - у государства же они размыты. Речь идет прежде всего о вопросах войны и мира, внешней политики, геополитической ориентации, создания и функционирования системных инфраструктур и различных коммуникаций, разрешения споров между странами-участницами и т.д.

Поскольку конфедерация строится на приоритете горизонтальных связей, за ее участниками сохраняются право выхода и главным правовым актом считается не конституция, а учредительный конфедеративный договор, который для этих стран имеет верховенство над международно-правовыми нормами. Вообще, конфедерация не подчинена международному праву - отношения внутри нее строятся на основе конституционных норм всех стран-участниц, а не международных норм, как это бывает с международными организациями, и не единого конституционного права, как это бывает в унитарном, федеративном либо союзном государстве. Конфедеративное право занимает промежуточное положение между правом государственным и международным, будучи специфическим по формированию и сфере применения. Как правило, акты, принимаемые на уровне конфедерации, не содержат правовых норм прямого действия - они адресованы не гражданам государств, а органам власти стран-участниц, поэтому чаще всего должны быть ратифицированы их парламентами.

Принципиальным образом отличия федерации от конфедерации проявляются в структуре представительных органов. Так, государство с федеративным государственным устройством имеет обычно двухпалатный парламент, состоящий из палаты представителей от населения и палаты с равным представительством от субъектов федерации. Представительный орган конфедерации может иметь только одну палату - с равным представительством от стран-участниц. Когда в середине XIX века Швейцария из конфедерации постепенно превращалась в федерацию, вместо единственного представительного органа, Союзного сейма, был создан двухпалатный парламент - Совет кантонов и избираемый населением Национальный совет.

Исполнительные органы конфедерации предполагают коллегиальное (равнопредставительное для всех стран-членов), но не единоличное руководство, поэтому должности президента или премьер-министра не предусмотрены. В конфедерации не предусматриваются и суды общей юрисдикции, но могут функционировать и довольно эффективно арбитражный, третейский суды, суд по правам человека. Конфедерация должна иметь механизм взаимной ответственности исполнения договоров между странами-участницами - именно такого, кстати, не хватает нынешнему СНГ.

Конфедерация не предполагает создания единых вооруженных сил, но допускает объединенное командование в мирное время, единое командование в военное время и создание смешанных соединений для выполнения конкретных боевых задач. В нынешнем СНГ подобные формы взаимодействия могли бы быть весьма успешными для поддержания мира в горячих точках (Карабах, Абхазия, Приднестровье).

Единая валюта в конфедерации может быть, а может и не быть. В случае ее наличия волевые решения об эмиссии должны приниматься не единолично руководством одного государства или его центробанком (это характерно для федерации или союзного государства), а на основе консенсуса всех членов конфедерации. В случае наличия в конфедерации нескольких валют может существовать упрощенная процедура конвертации и взаиморасчетов. Для стабильной конфедерации важна согласованная между странами таможенная политика, единые таможенные тарифы, шире - единое таможенное пространство. Тем не менее, единая система налогов в конфедерации отсутствует, а общие финансы образуются из взносов государств-участников.

В конфедерациях не предусматривается общее гражданство, однако для граждан стран-участниц устанавливается упрощенный режим перемещения на всей территории конфедерации, нивелируются различия в правовом статусе - по сравнению с правовым статусом граждан третьих стран, может широко развиваться система двойного гражданства на основе двусторонних договоров.

Наличие общедоступного языка, на котором преимущественно осуществляется документооборот и ведется деятельность рабочих органов, вовсе не обязательно предполагает закрепление его в качестве государственного или официального всеми участниками конфедерации. В странах СНГ (за исключением России) это означает, что русский совсем не должен становиться вторым государственным или приобретать какой-либо иной официальный статус.

На момент создания, в конце 1991 года, по правовым характеристикам и по закладываемым в основание идеям СНГ стоял ближе всего именно к конфедерации. Однако этот статус не был проработан, не был четко закреплен, так что со временем Содружество стало совершенно аморфным: его нынешнюю форму существования уместнее всего охарактеризовать как региональную международную организацию.

В конфедерации, как говорилось, доминируют горизонтальные, координационные управленческие отношения, а не вертикальные, субординационные. Кстати, именно выстроенную на основе горизонтальных связей представляли себе еще в начале XIX века славянскую метагосударственность украинские славянофилы - Кулиш, Костомаров, Шевченко, Белозерский, тогда как московские славянофилы говорили о приоритете вертикальных связей, о необходимости мощного центра управления. Главная опасность для конфедерации на постсоветском пространстве - это "механический" москвоцентризм. В случае тотального доминирования Москвы конфедерация постепенно будет превращаться в федеративное (союзное) государство - как в случае с Беларусью. А СНГ, эволюционирующее в направлении федеративного государства, едва ли может быть устойчивой структурой. Скорее всего, в таком случае в пределах политического пространства Содружества будут воспроизводиться циклы длиной в 20-25 лет, в течение каждого из которых это образование будет проходить от достаточно централизованной модели государственной организации до полной дезинтеграции. По всей видимости, для СНГ с точки зрения геополитических и геокультурных реалий, учитывая также взаимную комплементарность стран и народов, в долгосрочной перспективе именно конфедерация, а не федеративное государство может быть более устойчивой формой сосуществования.

Иная модель построения балансов внутри СНГ основана на противоречиях Москвы и консолидированных антимосковских сил (прежде всего - Украины), что до появления Организации региональной интеграции воплощалось в противостоянии по линии ЕврАзЭС - ГУУАМ. Такое устройство можно определить как "полутораполярную систему" ("uni-multipolar system", по Самуэлю Хантигнтону), когда суперцентру реально противостоит коалиция нескольких малых центров, консолидированных по какому-то конкретному вопросу. В этом случае Содружество тяготеет к полной дезинтеграции. И только консолидация интересов России и Украины как стран, от которых в наибольшей степени зависит региональная стабильность, позволяет выстроить конфедерацию как достаточно устойчивую структуру, избегающую крайностей - гиперцентрализации и дезинтеграции.

СНГ может существовать в качестве устойчивой конфедерации, если в качестве его приоритетов будут избраны экономическое и военно-стратегическое сотрудничество, которое должно охватывать максимально возможное количество стран-участниц, прежде всего Россию и Украину. Вступление Украины в ЕврАзЭС представлялось крайне нежелательным в самой стране и проблематичным с точки зрения СНГ. Инициатива четырех президентов: Назарбаева, Лукашенко, Кучмы и Путина - Организация региональной интеграции - призвана интегрировать Украину и выстроить экономическое пространство Содружества на менее централизованных и более прозрачных основах. Теперь очередь за политическим и военным пространством - в недалеком будущем следует ожидать аналогичной инициативы, касающейся уже стратегической сферы: Украина, как известно, не является членом Организации договора о коллективной безопасности, что делает политическое пространство СНГ потенциально конфликтным. Новая инициатива должна будет создать на месте ОДКБ новый военный союз, главной силовой линией внутри которого должна стать линия Москва - Киев.

Конфедерация - это сложный баланс центробежных и центростремительных векторов, внутри себя она не предполагает контрастного противопоставления "мы/они", "свои/чужие", но позволяет оптимальным образом сочетать частное и универсальное, национальные интересы каждой из стран-участниц и общие цивилизационные и геополитические приоритеты. Возможно, в той войне цивилизаций, континентов и макросистем, которая ожидает человечество в эпоху зрелой глобализации, для стран СНГ именно конфедерация окажется наилучшей формой выживания и самосохранения.
25 Марта 2003