Реформа казахстанского чиновничества. Рассказывает глава Агентства по госслужбе Турисбеков 02:34 05.06.2003
Госслужащий - "человек государственный" или "человек казенный"?
Алексей БАНЦИКИН
Семидесятитысячную армию наших чиновников ожидают крутые перемены: парламент принял пакет изменений и дополнений в законодательство о государственной службе. Что принесут поправки рядовому казахстанскому клерку - "винтику", обеспечивающему поступательное движение машине государственного управления?
О новых веяниях и старых проблемах мы беседуем с председателем Агентства по делам государственной службы РК Заутбеком Турисбековым.
- Заутбек Каусбекович, что-то изменится в жизни мелкого чиновника, служащего, скажем, в районном акимате?
- Безусловно. Изменились процедуры продвижения по служебной лестнице: тщательно проанализировав существующую систему карьерного роста, мы решили совместить конкурсную и карьерную основу. Акцент сместился в сторону карьерной системы, но положение о конкурсе продолжает сохраняться. Его будут обязаны проходить те, кто впервые приходит на госслужбу, и те, кто ушел и через какой-то промежуток времени вновь возвращается в систему управления. Конкурс объявляется и в тех случаях, когда в системе государственной службы не находят подходящей кандидатуры на образовавшуюся вакансию. То есть, принцип равного доступа граждан на госслужбу путем конкурсного отбора сохранен.
- Насколько я понимаю, теперь не нужно будет каждый раз объявлять конкурс на освободившуюся должность: получается, что вышестоящий начальник самолично назначает достойного?
- Для того чтобы избежать проявлений волюнтаризма, мы заложили норму, обеспечивающую надежную защиту чиновника. Любое передвижение по приказу начальника должно сопровождаться письменным согласием работника. Назначение без согласия является нарушением и дает основание отменить приказ. А для того чтобы избежать карьерного роста лиц случайных и некомпетентных, все новые назначения должны быть согласованы с Агентством по делам государственной службы либо его территориальным подразделением. Критерием согласия или несогласия является соответствие выдвиженца квалификационным требованиям, предъявляемым к освободившейся должности. Кстати, мы утвердили новые типовые квалификационные требования к категориям административных должностей. Подобные документы были и раньше, но все это не носило системного характера: не было четкости в определении должностных обязанностей и рамок компетенции. Теперь эта сфера упорядочена и регламентирована. Госорганы на основе типовых квалификационных требований разработали индивидуальные квалификационные требования по каждой из существующих в системе госслужбы семидесяти тысяч должностей. Эти документы представляют собой четкий, регламентированный перечень требований и условий, предъявляемых к претенденту на конкретную должность. Его созданию предшествовала кропотливая работа всех структур государственного управления: от правительства до районных акиматов.
- Осмелюсь заметить, что один из ваших предшественников на посту председателя агентства отстаивал именно конкурсную систему...
- Есть известное выражение: "Практика - критерий истины". Я бы даже сказал, высший критерий. Несколько лет существования конкурсной системы обнажили ряд проблем, в частности психологического характера. Нельзя уходить от того, что наше население имеет иную ментальность, нежели западноевропейское. Личностный характер отношений продолжает играть огромную роль в нашей обыденной жизни. Поясню это на примере проблемы, с которой мы столкнулись. Еще три года назад была повсеместно распространена практика назначения временно исполняющих обязанности до объявления результатов конкурса на замещение должности. С чем мы столкнулись. Три месяца работает новый работник - "врио". За это время и коллектив к нему привыкает, и он - к коллективу. Проведенный нами анализ показал, что в 82 процентах конкурс выигрывает именно "врио": все привыкли к его стилю работы, и потом, как говорится, от добра добра не ищут.
Выяснилось и то, что конкурс не гарантирует от субъективных проявлений и протекционизма со стороны вышестоящих чиновников. Оговорюсь, этот вывод сделали не мы, а опрошенные нами госслужащие различных уровней. Мы заметили такую печальную закономерность: нижестоящие работники не участвуют в конкурсах на замещение вышестоящей вакантной должности. А ведь, казалось бы, вполне логично, когда госслужащий стремится к карьерному росту. Спрашиваем, почему? Логика большинства ответов такая: во-первых, кандидатура "своего человека" уже определена акимом или в министерстве. Во-вторых, если я сейчас приму участие в конкурсе и меня "прокатят", так как моя кандидатура "не глянулась" кому-то из членов конкурсной комиссии, то пойдут вопросы "на засыпку", и завтра я не то, что начальником управления, начальником отдела не останусь работать - уволят! Конкурс в данном случае превратился из стимула в барьер. Любопытно, что на Западе все наоборот: активное участие чиновника в конкурсах характеризует его сугубо с положительной стороны. Увы, нам приходится считаться с ментальностью нашего чиновника, выросшего и сформировавшегося в советское время.
- Сколько же сегодня лет среднестатистическому казахстанскому госслужащему?
- В центральных органах - 36 лет. В местных несколько выше - 39 лет. Хотя в целом госслужба значительно помолодела. Положительное влияние оказал перенос столицы из Алматы в Астану: творческий потенциал молодежи здесь стал востребованным как нигде. Основной резерв госслужбы - выпускники программы "Болашак", Академии государственной службы при Президенте РК, Дипломатической академии, выпускники-отличники вузов.
- Насколько нам известно, особую проблему представляет текучесть кадров...
- Во-первых, эта проблема актуальна в основном для Астаны, где естественная ротация идет более динамично. А, во-вторых, стоит ли к этому относиться отрицательно? Молодой человек набирается опыта на государственной службе и уходит с перспективой роста - это можно только приветствовать. Отличительная черта молодых - незакрепощенность мышления и независимость. Думаю, по мере экономического роста страны и роста заработной платы госслужащих потенциал казахстанской госслужбы будет крепнуть и усиливаться.
- Оживленные споры в парламенте вызвала норма, предписывающая госслужащему по достижении пенсионного возраста подавать заявление об уходе. Некоторые депутаты нашли, что она противоречит Конституции...
- В конечном итоге мы пришли к тому, что противоречие здесь кажущееся. Чем была вызвана эта норма? С одной стороны, потребностью увеличения вакантных мест для молодых специалистов. Вы понимаете, что омоложение кадров - непременное условие дальнейшего развития системы административного управления. С другой стороны, мы встали перед необходимостью сохранить богатейший опыт госслужащих старшего поколения: к сожалению, в отдельных отраслевых управлениях еще достаточно остро ощущается нехватка специалистов. После долгих консультаций с госслужащими регионов и центра, после многочисленных "круглых столов", согласительных комиссий в парламенте и совещаний родилась компромиссная норма. Достижение пенсионного возраста является основанием для увольнения административного госслужащего. В то же время он может продолжить работу в учреждении на основании трудового договора с обоюдного согласия госслужащего и госоргана. Таким образом, имеется возможность продолжения работы на госслужбе.
- Прессу несколько шокировало ваше недавнее высказывание об установлении "предельных размеров взятки" для госслужащих. Нельзя ли пояснить, что вы имели в виду на самом деле?
- На самом деле мы имеем дело с грандиозной проблемой. Согласно нашему законодательству, сумма до 1700 тенге оценивается как подарок. Свыше - уже взятка. В то же время анализ показывает, что наибольшее недовольство населения вызывают мелкие чиновники, с которыми им приходится сталкиваться в повседневной жизни: постовой-гаишник, чиновник районного акимата, инспектор таможни. Кстати, этот вывод подтвердился исследованием по восприятию коррупции среди различных групп населения, проведенным агентством. Нужно учитывать и то, что общество сегодня встало перед необходимостью гуманизации уголовного законодательства: численность осужденных к лишению свободы растет, и, зная о том, что творится в колониях, с трудом веришь в возможность кого-то перевоспитать. Мы обратились к опыту Малайзии - страны, сходной с нами и по историческому опыту реформирования, и по ментальности населения. Здесь установлено, что взятка свыше определенной суммы влечет за собой наказание в административном порядке. При этом взяточник подвергается крупному штрафу и автоматически лишается права занимать должность в системе госуправления на несколько лет. Малайзийские юристы считают, что порицание родственников, "теряющих лицо" вместе со своим проштрафившимся родичем, служит куда более сильным стимулом к перевоспитанию, нежели заключение в тюрьму.
Что предлагаем мы? Мы считаем целесообразным ввести крупный штраф в размере, двадцатикратно превышающем сумму подношения, и на три-пять лет отлучить мздоимца от госслужбы. На самом деле это очень тяжелое наказание. Особенно в селе, где, кроме работы в акимате, существует только одна альтернатива - крестьянский труд.
Но и эта мера была бы половинчатой. Несколько лет назад мы разработали и сделали общедоступными правила этики госслужащего. А сегодня разрабатываются стандарты государственных услуг. Неизбежна ситуация, когда государственный орган, оказывающий услугу налогоплательщику, занимает монопольное положение на этом рынке. Выход один: регламентировать весь процесс взаимоотношений граждан и чиновников, ввести критерии оценки услуг и наказания за несоответствие им. Надо учесть, что мы здесь отнюдь не первопроходцы: в развитых странах подобные стандарты давно введены в обиход.
- В своем недавнем выступлении на семинаре сотрудников аппарата парламента вы связали этот вопрос с необходимостью роста заработной платы госслужащих...
- Средняя зарплата госслужащего в странах Восточной Европы составляет 450 долларов. Думаю, это тот уровень, к которому мы должны стремиться. Как ни странно это звучит, но именно высокая зарплата чиновника служит мощной профилактикой коррупции: когда есть что терять, грошовой взяткой не соблазнишься!
- На ваш взгляд, насколько необходимо введение "провокационной взятки"?
- Сложный вопрос. Здесь речь идет о том, что любой чиновник, поступая на службу, должен будет давать письменное согласие на использование в отношении него некоторых оперативных действий, в частности провоцирование его на взятку. Зная об этом, он будет задумываться, а стоит ли идти на нарушение. Таким образом, естественный страх перед разоблачением, наказанием и общественным порицанием будет удерживать его от проступка. Здесь немало спорного как с моральной, так и с правовой точки зрения. Это вопрос дискуссии, от которой, я считаю, мы не должны уклоняться. Именно открытое обсуждение проблем государственного управления позволило нам стать пионерами среди стран СНГ в области реформирования госслужбы. Мы взялись за решение этой задачи еще в 1997 году, когда создание профессионального правительства было выделено в отдельный приоритет Стратегии развития Казахстана до 2030 года. Стоит учесть, что учреждения, подобного нашему агентству, нет ни в одной из постсоветских стран. Мне довелось выступать и в Государственной думе, и в Российской академии государственной службы. Заверяю вас, опыт казахстанской реформы всерьез заинтересовал соседей. Совсем недавно к нам с теми же вопросами обратились специалисты Кыргызской Республики. Статус первопроходцев ко многому обязывает. Все предлагаемые изменения законодательства о госслужбе проходили длительное обсуждение с участием широкого круга общественности. Я уверен, что дополнения, принятые парламентом, послужат делу укрепления и профессионализации казахстанской государственной службы. 4 июня 2003
|