Неразрешимый вопрос
"Если меня избрали председателем КНР, то это означает, что Центральный Комитет назначил меня на эту должность".
Мао Цзэдун

Константин СЫРОЕЖКИН,
Алматы

Если в области экономики у нас действительно наблюдаются определенные успехи, то процессы, происходящие в политической сфере, в лучшем случае напоминают бег по кругу. В своих ежегодных посланиях (и не только) Президент говорит о необходимости дополнения экономических реформ реформами политическими, однако, как говорится, "воз и ныне там". Все благие пожелания разбиваются о глухую стену их неприятия чиновным аппаратом и исполнительной властью всех уровней. И это вполне объяснимо. Сложившаяся система власти такова, что институт акимов в ней все более проявляет себя в качестве "сюзерена", обладающего абсолютными правами в пожалованной вотчине. Расставаться с этими правами он отнюдь не намерен, а отсюда – специфика организации "электорального процесса", да и все проблемы в социально-политической сфере.

Но самое печальное заключается в том, что большинством наших руководителей, к сожалению, не понимается известная истина: эффективность экономических реформ в условиях неизменной политической системы имеет свой предел. И рано или поздно, рудименты политической системы начинают мешать не только экономическому развитию, но и самому государству. Этому учит теория политической науки, именно это послужило первоосновой распада канувшего в Лету СССР, это же наблюдается практически во всех транзитных странах.

Концентрация власти в одних руках и предоставление бюрократии "права первой ночи" на рынке, безусловно, оправданны. Но оправданны лишь на начальном этапе становления государства и проведения первичных экономических преобразований. Пролонгация же этой тенденции до бесконечности – путь в никуда. Очень быстро наступает этап, когда за "умасливание" бюрократии приходится дорого платить. Она достигает такой степени развития, что требует независимости не только от народа, но и от самой государственной власти. И тогда начинается распад государства.

Остановить этот распад власть бывает уже не в силах. Она вынуждена обращаться к народным массам. Но это обращение, как правило, бывает либо запоздалым, либо не услышанным в силу усилившегося неверия народных масс в эффективность государственной власти и политического нигилизма. Мудрость политического руководства заключается именно в том, чтобы, во-первых, постоянно поддерживать веру народа в эффективность государства, а во-вторых – четко определить время, место и методы ограничения всевластия бюрократии. Что касается первого и второго, это вопрос тактики, связанный с политической реальностью в отдельно взятой стране. Что же касается методов, то здесь "изобретать велосипед" не имеет смысла. Лучшего метода, чем организация местного самоуправления, теория и практика пока не придумали.

Еще в середине XIX века французский историк и социолог Алексис де Токвиль подчеркивал роль местного самоуправления для устойчивого развития государства: "Общинные институты играют для установления независимости ту же роль, что и начальные школы для науки; они открывают народу путь к свободе и учат его пользоваться этой свободой, наслаждаться ее мирным характером. Без общинных институтов нация может сформировать свободное правительство, однако истинного духа свобод она так и не приобретет". И с этим трудно не согласиться. Ведь именно развитие института местного самоуправления позволяет наполнить реальным содержанием основной принцип управления – "полномочия и ответственность". Более того, благодаря ему можно ограничить всевластие бюрократического аппарата, четко определив сферы "приложения усилий" и должностные обязанности различных чиновников. Наконец, кроме самоорганизации населения, другого пути к становлению гражданского общества и правового государства (к чему на словах мы все так стремимся) просто не существует.

Другой вопрос, что, провозглашая необходимость института местного самоуправления, необходимо отдавать себе ясный отчет в том, с какой целью, а следовательно, в какой форме мы собираемся его реализовывать, и возможна ли его реализация в конкретных социально-политических и экономических условиях. Несмотря на кажущуюся однозначность, ответ на этот вопрос не так прост.

Теоретические премудрости

Разнообразие практики местного самоуправления и сегодня определяет разнообразие теорий, сформировавшихся в основном в XIX веке. Как правило, речь идет о трех основных: теория свободной общины, общественно-хозяйственная теория управления и государственная теория.

Теория свободной общины основана на представлении о естественном и неотчуждаемом праве общины заведовать своими делами. Она подчеркивает, что исторически первична именно община, а не государство. Отсюда вытекает, что, во-первых, органы местного самоуправления – это органы общин (местных сообществ), а не государства, а во-вторых, избираться они должны всеми членами общины.

Подчеркивается, что собственные дела общин по своей природе отличны от дел государственных, что государственные органы не вправе вмешиваться в них, они должны лишь, с одной стороны, следить за тем, чтобы община не выходила за пределы своей компетенции, а с другой – охранять и гарантировать права общины.

Общественно-хозяйственная теория управления на первый план выдвигает не естественные права общины, а негосударственную, преимущественно хозяйственную природу деятельности органов местного самоуправления. Самоуправление, согласно этой теории, – это заведование делами местного хозяйства, и не более того.

Государственная теория определяет местное самоуправление как форму организации государственного управления на низовом уровне. Полномочия в области местного самоуправления даются государством и имеют источником государственную власть. Разница состоит лишь в том, что, в отличие от центрального государственного управления, местное самоуправление осуществляется не правительственными чиновниками, а при помощи местных жителей, заинтересованных в его результатах в местах их проживания. Другими словами, местные органы самоуправления рассматриваются в качестве агентов центральных государственных органов и учреждений по оказанию услуг населению в соответствии с общенациональными стандартами и под единым руководством.

В политической практике, учитывающей культурно-цивилизационную специфику отдельных стран, сложились две модели организации местного самоуправления: англосаксонская и континентальная. Для первой модели, на сегодняшний день утвердившейся в Великобритании, США, Канаде, Австралии и других, в основном англоязычных, странах, характерны следующие черты.

Во-первых, избираемые населением органы местного самоуправления здесь самостоятельны; ни одна государственная инстанция не вправе корректировать их действия или руководить ими, когда они занимаются вопросами своей исключительной компетенции. Государство может лишь следить за тем, чтобы местные установления не нарушали общенациональное законодательство.

Во-вторых, в этой модели отсутствует прямое подчинение нижестоящих органов местного самоуправления вышестоящим; каждая местная община – это отдельный мир, живущий по собственным обычаям и законам. Хотя и в соответствии с общегосударственными правовыми установлениями.

В-третьих, в рамках данной модели главная роль в управлении местными делами принадлежит не столько органу местного самоуправления в целом, сколько формируемым депутатами этого органа профильным комитетам и комиссиям. Именно эти структуры решают, к примеру, открывать ли в населенном пункте новую школу и принимать ли на постоянное жительство иммигрантов.

Континентальная модель самоуправления, утвердившаяся в странах континентальной Европы, франкоязычных странах Африки, в Латинской Америке и на Ближнем Востоке, имеет следующие особенности.

Во-первых, при континентальной модели предусматривается наличие на данной территории чиновников государственной администрации, наблюдающих за деятельностью органов местного самоуправления. Как правило, эти представители центральной власти имеют довольно широкие права и могут вмешиваться в те сферы деятельности муниципальных властей, в которых, по их мнению, затронут государственный интерес.

Во-вторых, в рамках континентальной модели обычно сохраняется соподчиненность органов самоуправления различных уровней. В Италии, например, области следят за тем, чтобы нормативные акты, принимаемые входящими в них провинциями, коммунами и прочими территориальными единицами, не противоречили действующему законодательству. Они же определяют основные направления развития данных территорий и распределяют между ними деньги, поступающие из столицы.

В-третьих, в отличие от стран с англосаксонской моделью, в государствах с континентальной системой местные органы могут принимать участие в осуществлении власти на национальном уровне. Во Франции, например, муниципалитеты участвуют в выборах сената.

Однако в настоящее время различия между двумя этими моделями в тех государствах, где они прижились, не носят принципиального характера. Более того, в последние десятилетия отмечается определенное сближение описанных выше подходов. Достигнутый консенсус закреплен в 1985 году в Европейской хартии местного самоуправления, в которой оно понимается как "право и реальная способность органов самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения". Для государств, население которых привыкло ощущать себя свободными гражданами и получать льготы и преференции в соответствии с объемом отчисляемых налогов, этот компромисс действительно непринципиален. Другое дело – "начинающие демократии".

Хотели как лучше

Основная проблема заключается в том, что действующая в них политическая власть, наследуя из пороков прежней системы управления самое худшее, исходит из презумпции правильности решений, принимаемых в центре, и рассматривает региональное и местное разнообразие не как резерв развития, а как помеху, которую надо устранить для общего блага. Отсюда, во-первых, сохранение во властных органах на местах ментальности, когда для принятия собственных решений они ждут "руководящих установок" из центра. А во-вторых, как теоретическая путаница и наличие юридических казусов в законодательстве, в том числе и в конституционном, так и довольно пессимистическое отношение к местным органам власти со стороны основной массы населения. Более того, смешав в единое понятие две принципиально разные вещи – государственное управление на местах и местное самоуправление – власти предержащие постепенно приучили нас к мысли, что решение вопросов на местах без участия государства невозможно. Если по поводу творимого районным акимом, депутатом маслихата или сотрудником районного отделения полиции беспредела мы обращаемся не в суд (в объективность которого, по правде говоря, мало кто верит), а сразу к Президенту, то это говорит о многом.

Признать, что местное самоуправление – форма самоорганизации населения, мешает неверие в способность общества регулировать свою жизнь самостоятельно. Но главная помеха – желание исполнительной власти сохранить свое привилегированное положение, заодно сняв с нее еще и ответственность за развитие подконтрольных ей территорий и проживающего на них населения.

Логика здесь проста: чтобы местное самоуправление имело реальные полномочия и реальные рычаги управления, его нужно отнести к институту власти. Если местное самоуправление будет проходить по "общественной линии", оно останется бесправным. Следовательно, государство должно передать местному самоуправлению часть вопросов для решения, а значит, местное самоуправление подчинено государству в системе публичной власти.

Такая постановка вопроса неверна в принципе. Передача местному самоуправлению ряда государственных полномочий и жесткое регулирование перечня вопросов местного значения на деле есть не что иное, как создание с помощью административной инфраструктуры местного самоуправления третьего уровня государственной власти. "Однако, – как справедливо подчеркивает российский исследователь А. В. Новиков, – это приводит к ситуации, которая гораздо хуже, чем создание полноценного третьего уровня государственной власти. Она совмещает в себе недостатки огосударствления и бюрократизации местных органов власти с возможностями перекладывания финансовых рисков с "вышестоящего" на "нижестоящий" уровень".

Чтобы убедиться в том, что логика наших "законотворцев" именно такова, достаточно вчитаться в некоторые положения проекта Закона о местном самоуправлении в Республике Казахстан, предложенного правительством в конце 2000 года. Не мудрствуя лукаво, правительство наделило жамият (исполнительный орган местного самоуправления) следующими полномочиями:

"...
7) организует работы по содержанию и благоустройству территории местного сообщества и мест общего пользования (парков, скверов, бульваров, пляжей водоемов, зон отдыха и иных объектов);
8) организует и осуществляет контроль за тепло-, электро-, газо- и водоснабжением населения;
9) поддерживает и оказывает содействие в материально-техническом обеспечении учреждений дошкольного, среднего и профессионального образования, учреждений социально-культурной сферы;
10) содействует организации транспортного обслуживания населения;
11) участвует в защите и оказании помощи социально уязвимым гражданам, проживающим на территории местного сообщества;
...
14) организует оказание ветеринарной помощи на территории местного сообщества".

Чем в этом случае должны заниматься местные органы государственного управления (акимы и маслихаты), совершенно не понятно. Зато совершенно очевидно, что главное желание инициаторов этого проекта заключалось в том, чтобы переложить ответственность за состояние дел на местах на самих граждан, не обеспечив при этом органы местного самоуправления ни достаточными властными полномочиями, ни финансовыми ресурсами.

Итог этого эксперимента (если бы он состоялся) просчитывается легко. Лишенное почти полностью всякой самостоятельности в распоряжении средствами, постоянно сбиваемое с толку все новыми и новыми переменами в правилах, вводимыми центральной и местной властью, бессильное и запутавшееся в долгах, местное самоуправление просто умерло бы, не народившись. Причем умерло бы оно не по инициативе власти, а в результате вполне адекватной реакции населения на его бессилие и бесполезность. И то отношение населения к маслихатам, которое наблюдается сегодня в казахстанском обществе, лишь лишнее тому доказательство. А ведь в данном случае речь идет не о публичной, а о государственной власти.

Одновременно возникает и другой вопрос: насколько целесообразно и возможно передавать государственные функции органам местного самоуправления и должны ли они их исполнять? Теоретически представляется бесспорным, что местные проблемы должны решаться на местном уровне, а государственные – на общенациональном. Но это лишь теоретически. На практике же дело обстоит несколько иначе.

Мы не можем не признать того факта, что приоритетным принципом функционирования властной вертикали в большинстве транзитных стран остается принцип "власть – собственность". А это означает, что любое перераспределение властных полномочий неминуемо приведет к переделу собственности со всеми вытекающими отсюда последствиями как для владельцев этой собственности, так и для государства. В условиях, когда собственность де-факто легализована, а в общественном мнении доминирует мысль, что в большинстве случаев она приобретена неправедным путем, за процессом передела собственности отчетливо просматривается призрак погромов и гражданской войны. Понятно, что такая перспектива никого не устраивает. Следовательно, консервируя сегодня существующую систему местного государственного управления (со всеми ее недостатками), руководство страны просто вынуждено выбирать из двух зол меньшее.

С другой стороны, реальностью сегодняшнего дня уже стало стремление местных властей освободиться от государственной власти, от имени которой они действуют. Свидетельство тому – рост числа дел, связанных с злоупотреблением служебным положением и коррупцией в местных органах власти, наделение "себя любимого" не свойственными для данного уровня власти привилегиями, ажиотаж, наблюдаемый в борьбе за кресла в маслихатах и т. д.

Можно ли противопоставить всему этому искусственно насаждаемую демократию, в том числе и в виде выборов акима и института местного самоуправления? Очевидно, что нет. Свои огрехи государственная власть должна подчищать сама. Причем делать это нужно незамедлительно, поскольку время, когда еще была возможна апелляция к народу, упущено. На сегодняшний день главная задача – вернуть народу доверие к государству. Ну а потом можно будет поразмышлять и над проблемой местного самоуправления.

№17 (104) 10 - 23 сентября 2003