Министр Кайрат Келимбетов: "Самоуправление – это вопрос, ответ на который еще ищут"

Наталья БУЕНКО

На прошлой неделе в мажилис парламента РК поступил законопроект "О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам местного государственного управления". Его разработчиком выступило Министерство экономики и бюджетного планирования РК, к главе которого – Кайрату КЕЛИМБЕТОВУ – и обратилась с вопросами корреспондент "НН" Наталья БУЕНКО

– Кайрат Нематович, на основании каких законов и нормативных актов сегодня в Казахстане регулируются взаимоотношения между центральными и местными органами власти?
– Пожалуй, можно выделить два основных закона. Это закон "О бюджетной системе" (с 2005 года – Бюджетный кодекс), где прописаны полномочия центральных и местных органов власти в области доходов. И конечно же, базовый закон "О местном государственном управлении", где четко определены функции местных органов власти. Многие путают последний с законом "О местном самоуправлении". На самом деле самоуправление и госуправление – разные вещи. Госуправление – это госслужащие. Самоуправление – это нечто другое. А что именно – это вопрос, ответ на который еще ищут.

– Какие, на ваш взгляд, проблемы решило нынешнее законодательство в области регулирования функций местного государственного управления, а какие нет?

– Мне бы хотелось остановиться на проблемах, которые пока не нашли своего решения. Во-первых, нет четкого разграничения функций и полномочий между центральными и местными органами государственного управления. К примеру, одна и та же функция может быть закреплена за центром, областью и районом. А в итоге непонятно, кто за что отвечает. Происходит порой дублирование.

Дело в том, что функции и компетенции каждого уровня власти не закреплены ни в одном законодательном акте. И несмотря на то, что есть закон "О местном государственном управлении", в нем нет исчерпывающих положений, которые бы поясняли, кто и чем в стране занимается. В результате происходит неконтролируемое расширение государственных функций.

Вместе с тем два-три года назад нередки были случаи, когда, передавая местным органам управления какие-то функции, забывали обеспечивать эту передачу деньгами. А если и не забывали, то выделенные средства не покрывали потребностей. Получался парадокс: акиматы должны выполнять возложенные на них функции, но из-за отсутствия должного финансирования сделать это не могли.

Далее. Еще одной проблемой является осуществление контрольно-надзорных функций. Как вы знаете, есть проблема расширения сферы контроля центральными структурами. Это нонсенс, тем более в условиях, когда наша страна занимает девятое место в мире по размерам территории. Невозможно наблюдать за делами одного города, находясь в другом. На мой взгляд, многие функции следует передавать области и дальше вниз, поближе к реальному бизнесу, к реальным людским проблемам.

Однако пока не все разграничено между центром и областью, еще более неразграничены функции области, района. Казахстан – унитарное государство, значит, должны быть те унифицированные функции, которые на одинаковом уровне оказываются всему населению. Независимо от того, где человек живет, он должен получать тот объем государственных услуг, который ему положен по Конституции и законам. Сейчас у нас так не получается, поскольку на уровне "область – район" происходит разная постановка задач. Один аким считает, что нужно передать больше функций в район, другой, наоборот, замыкает все на области.

Кроме того, имеет место конфликт по бюджетам. Понятно, что многим акимам интересны, к примеру, инвестиционные проекты. Но в первую очередь необходимо выполнять основные функции государства, а уже потом, если достаточно ресурсов, заниматься развитием региона. В этом году по поручению главы государства на Республиканской бюджетной комиссии очень внимательно будут рассматриваться бюджеты развития областей.

Не меньше вопросов связано и с разграничением коммунальной собственности. Как вы знаете, у нас есть республиканский бюджет, областной и районный. Бюджет, в свою очередь, сопряжен с собственностью, которая делится на республиканскую и коммунальную. А вот коммунальная собственность – на областную, районную или сельского округа – уже разграничения не имеет, что опять-таки не для пользы дела.

И наконец, если говорить о низовых звеньях, то приходится признать, что на селе нет реально сформированных аппаратов акимов, нет четко расписанных функций и полномочий, нет финансовых ресурсов. Поэтому в проекте республиканского бюджета предусмотрены целевые трансферты в 2,9 млрд. тенге, которые будут направлены на институциональное укрепление аппаратов акимов сельских округов.

– В парламент поступил проект закона "О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам местного государственного управления". Как вы его оцениваете?

– Суть этого законопроекта заключается в том, что мы пытаемся восстановить целый уровень управления. Кроме того, это первый закон в череде всех законодательных изменений по разграничению полномочий и четкого определения функций. За ним последует уже ставший известным после заседания Национального совета проект закона, для которого проанализированы 150 действующих законов, "О внесении изменений и дополнений по вопросам разграничения полномочий". Изменения будут внесены почти в 100 законов, где будет конкретно указано, кто и за какие функции отвечает на уровне "центр – область – район".

Я считаю, что это первый шаг по пути решения тех проблем, о которых мы говорили с вами выше. А следующий закон должен стать большим прорывом в правовой реформе. Все законы, принятые в начале 90-х годов и положившие начало экономической реформе, по ряду моментов устарели. Осуществить такую реформу – непростая задача. Каждый уровень управления, и верхний и нижний, цепляется за возможности, дополнительные функции. Отраслевые министерства и ведомства с трудом расстаются с рядом функций.

– При изучении данного законопроекта у меня сложилось мнение, что он предполагает передачу из центра в регионы декларативных, а порой абсолютно не значимых функций. Более того, отдельные его статьи не стыкуются со многими законами страны, регулирующими хозяйственные и налоговые отношения. В законопроекте даже есть статья, позволяющая местным органам власти контролировать и регулировать деятельность субъектов естественных монополий в пределах, установленных законодательством Республики Казахстан о естественных монополиях...

– Повторяю, суть этого закона как раз и заключается в том, чтобы он не стыковался с действующим законодательством. А поскольку он будет принят позже, то по юридическим правилам будет иметь большую правовую силу, чем ранее принятые законы. Задача этого законопроекта – инициировать дальнейшую реформу тех законов, с которыми он не стыкуется. Их необходимо срочно менять, в соответствии с той идеологией, которую мы выработали на государственной комиссии. И хотя на первый взгляд этот законопроект не кажется "прорывным", он несет в себе много положительного.

К примеру, в действующем законодательстве отсутствовала функция осуществления государственного контроля за соблюдением норм законодательства об архитектурной деятельности на местном уровне. Но ведь невозможно контролировать из Астаны, как и что строится в Алматы. Это достаточно сложно, да и, наверное, ни к чему. На местах должны быть органы, которые и должны контролировать ход и качество строительства. А вот функции центрального органа – это наблюдение и анализ деятельности контролирующих структур.

Или взять, к примеру, вопросы экологии. У нас есть территориальные подразделения Министерства охраны окружающей среды, которое осуществляет государственный контроль в области охраны окружающей среды. Сложно представить, как министерство из Астаны тщательно контролирует каждое предприятие. Да, какие-то базовые, большие предприятия контролировать министерство должно. Но есть же масса других, более мелких. И разве может одно министерство уследить за всеми? Я считаю, что нет. И казус сложившейся ситуации в том, что аким, когда выдаются различные квоты на загрязнение, по сути, выступает на стороне предприятий. Ведь по существующему законодательству он не отвечает за состояние окружающей среды в его регионе. Аким лоббирует интересы предприятий, а должно быть наоборот. К примеру, если что-то не так и при этом аким не принимает мер, значит, необходима республиканская проверка.

– А как вы планируете спрашивать за нарушения?

– Нынешний закон является системообразующим. Потом в конкретном отраслевом законе будет четко прописано, как спрашивать, кто за что отвечает. Конечно, надо было бы вначале внести изменения во все отраслевые законы, а потом их обобщить.

Данный закон дает толчок реформированию системы законодательства, вторгается в ход ее развития. Главное сейчас – закрепить, что и как надо делать, чтобы во втором блоке законопроектов все четко прописать. Да и с политической точки зрения важно показать, что тенденция государственного строительства в нашей стране идет в сторону четкого разграничения полномочий.

– Какой, по вашему мнению, должна быть идеальная конструкция местного государственного управления?

– По двум направлениям бюджетной реформы, как со стороны доходной, так и расходной части, необходимо четко прописать, кто и за что отвечает. Вместе с тем, несмотря на существующий стереотип – чем выше уровень управления, тем больше власти, во всем мире понимают, что не должно быть пересечения между уровнями управления. По ряду функций в госуправлении остался советский "матрешечный" стиль. Функции часто дублируются. А этого не должно быть. Данная работа – это начало пути, по которому многие страны шли достаточно долго. Даже в развитых странах эти вопросы не до конца разрешены, поскольку всегда есть некий конфликт интересов, перетягивание одеяла, как по бюджету, так и по полномочиям.

С другой стороны, идеальной конструкции госуправления нет нигде, даже в развитых странах. Часто многие системы обусловлены историческим развитием, традициями, и любое реформирование в это упирается. Для каждой страны есть своя модель, и надо старательно ее искать.

Основной посыл проводимой правовой реформы заключается в том, что государство уходит из хозяйственной деятельности. Предприниматели занимаются бизнесом, правительство – государственными функциями. Выполнение любой государственной функции сопряжено с взаимоотношениями с населением, а значит, должна быть обратная связь. Для этого существуют неправительственные организации, генпрокуратура, суды. За центром должен быть закреплен общий надзор и анализ того, что в стране происходит. То есть стратегические, глобальные задачи.

№ 37 (153) от 17 Сентября 2003