Интервью с председателем Ассоциации приграничного сотрудничества Вячеславом Бельдеем

В октябре Госдума ратифицировала соглашение между правительством России и Евразийским экономическим сообществом (ЕврАзЭС) об условиях пребывания в России Интеграционного комитета этой организации. Соглашение предусматривает создание необходимых условий для деятельности комитета, определяет его правовой статус и закрепляет права и обязанности комитета в России. В соответствии с документом, правительство РФ должно "оказывать содействие в обеспечении комитета необходимыми помещениями, а также в приобретении за его счет служебных квартир для должностных лиц"; "все помещения комитета и его имущество являются неприкосновенными и пользуются иммунитетом в отношении обыска, конфискации или судебного вмешательства". Очевидно, что соглашение обеспечит весьма комфортное и беспроблемное существование в России чиновникам от интеграционного блока. Между тем очевидно, что интеграция на постсоветском "пробуксовывает". Ни один интеграционный блок не удалось довести до ума. Практически развалился СНГ, трещит по швам союз России и Беларуси, не продвигается вперед ЕврАзЭС. В то же время правительства республик бывшего СССР выступают с новыми инициативами. Например, это налаживание свободного экономического пространства в рамках "Союза четырех", куда "входят" Россия, Белоруссия, Украина и Казахстан.

О перспективах, механизмах и трудностях интеграции на постсоветском пространстве корреспондент RBC daily Михаил Чернов беседует с представителем Департамента регионального развития аппарата Правительства РФ, председателем Ассоциации приграничного сотрудничества Вячеславом Бельдеем

- Как вы оцениваете проект ЕврАзЭС? С чем связаны медленные темпы интеграции в рамках этого блока?

- Евразийское экономическое сообщество задумывалось как ударный элемент внешней политики России. Однако с самого начала формирования блока власти уделяли его развитию мало внимания: реально никто им не занимался. Должным образом не была информирована общественность. Я допускал, что и в федеральных органах власти многие вообще не в курсе, "что такое" ЕврАзЭС. В итоге, несмотря на активную работу генерального секретаря ЕврАзЭС Григория Рапоты, исполком организации не стал авторитетным органом. Все дело в том, что интеграционный блок не получил поддержки на уровне исполнительной власти. Именно поэтому появляются новые импульсы создания единого экономического пространства уже вне ЕврАзЭС. На мой взгляд, на уровне правительства, на уровне Министерства иностранных дел, на уровне экономических ведомств, в рамках ЕврАзЭС не было сделано ничего для создания преференционного или национального режима для хозяйствующих субъектов и граждан. Отдельные попытки, действительно, предпринимались, но особым успехом они не увенчались потому, вероятно, что не было серьезной поддержки со стороны президента. Чтобы решить такой технически сложный вопрос, как создание особых режимов для пяти стран-членов ЕврАзЭС, от исполнительной власти должен был исходить сильный политический импульс. В какой-то момент получилось, что в создании ЕврАзЭС больше других оказались заинтересованы Казахстан и другие страны. Хотя развитие ЕврАзЭС, на мой взгляд, должно идти в первую очередь в стратегических интересах России.

- Чем можно объяснить "тотальное" отсутствие воли у российских властей?

- Многие проблемы кроются в слабости наших ведомств, ответственных за внешнюю политику страны. В основе внешней политики должна лежать работа с кадрами из стран-партнеров. Обучение студентов из стран ЕврАзЭС – это работа на будущее. Неоднократно самими государствами, входящими в блок, ставился вопрос о приеме студентов в ВУЗы на тех же условиях, на которых принимают российских абитуриентов, или хотя бы на условиях упрощенного приема. Однако эта проблема так и не была решена. Был допущен и ряд других ошибок и отклонений от центральной линии, предложенной президентом при создании ЕврАзЭС. Безусловно, ключевую роль в интеграционном процессе должна принадлежать МИДу. Образно выражаясь, в Советском Союзе существовало несколькоимперий: КПСС, сам СССР, КГБ и МИД. Если КПСС, СССР, КГБ удалось развалить, то МИД в целом остался и сохранил все свои "имперские" родовые признаки: преемственность кадрового состава, семейственность и косность мышления. Поскольку это "империя", то, конечно, нельзя грести всех под одну гребенку. Есть отдельные направления, по которым МИД работает эффективно (чаще всего – отдельные страновые направления). Однако общая структура МИДа не позволяет эффективно управлять политическим процессом. Кроме этого сформировался и новый фактор – появление "прикормленных" чиновников от международных организаций. Это объективный факт. Чиновник зачастую выбирает, как "правильно" себя вести для того, чтобы себе и своему руководству обеспечить максимальное количество выездов на конференции за границу по той тематике, которая предлагается, скажем, тем же Советом Европы и т.д. Кроме того, есть и общеполитические просчеты. Центральная позиция Департамента планирования внешней политики состоит в следующем: России необходимо определить свое место по отношению к США и их политике и встроиться в процесс глобализации. При такой стратегической формулировке все остальные вопросы становятся второстепенными, им не уделяется должного внимания.

- Каким образом можно изменить сложившуюся ситуацию?

- Как альтернативу сегодняшней ситуации можно использовать механизм международных и внешнеэкономических связей субъектов федерации, когда федеральный центр не вмешивается и дает им возможность активно работать (так уже работает Москва и некоторые другие регионы). Однако сложность заключается в том, что связи между экономической политикой и внешней политикой практически нет. МИД имеет определенные ярмарочно-цирковые, показательные структуры, которые призваны создать видимость координации, – совет губернаторов по международным внешнеэкономическим связям при МИДе, совет глав субъектов РФ при МИДе. Не обсуждаются самые важные вопросы – связь стратегии внешней политики и реальной экономики, реальные взаимоотношения субъектов РФ, бизнеса и хозяйствующих субъектов. Это задача межведомственная, однако на межведомственном уровне такие задачи сейчас практически не решаются. Попытка создания подобного "монстра" (такого, как Минэкономразвития), который работал бы как межведомственный орган, объединив в себе все множество функций разных ведомств, провалилась. МЭРТ неэффективен – он не координирует работу остальных ведомств, а отрабатывает свое направление. Причем зацикленность Минэкономиразвития на макроэкономике приводит к тому, что практические вопросы уходят из его поля ведения и не решаются в принципе. Один из таких примеров – приграничное сотрудничество. Приграничное сотрудничество существует с момента возникновения границ. В Советском Союзе в масштабах пограничной службы существовали наработки по приграничному сотрудничеству, которое велось в рамках пограничных войск. В 1980 г. была принята европейская рамочная конвенция по приграничному сотрудничеству территориальных сообществ и властей. Это был один из важных шагов к последующему подписанию Маастрихтского договора. Приграничное сотрудничество технологически похоже на постепенное стирание границ сначала на приграничной территории для решения каких-то проблем, впоследствии приведет к нивелированию границы как таковой, что является необходимым условием интеграции, если, конечно, такая задача ставится. Россия поставила такую задачу перед собой на ряде направлений. Наши условия сильно отличаются от европейских. Многие вопросы носят технический характер (визы, пункты пропуска, контроль надзорных органов, регистрация внешнеторговых сделок и т.д.). И тут выясняется, что на границе работает около 10 федеральных органов власти из числа тех, что на границе должны быть всегда: пограничники, таможенники, миграционная служба, налоговый контроль, ФСБ, МВД, МИД, Минэкономразвития, МПР, Минздрав и т.д. Однако объединить их работу никто не может. У них существуют и свои межведомственные противоречия, в частности между пограничниками и миграционной службой. Любой гражданин, который оказывается на территории РФ, формально пропущен пограничной службой. Выявленные миграционной службой незаконные мигранты – это промах пограничников. Стоять одновременно на границе и пограничникам и миграционной службе достаточно конфликтно на сегодняшний день. Миграционные вопросы не решаются комплексно. Сегодня в России нет службы миграционного контроля. Отсутствуют нормативная и правовая базы контроля за незаконной миграцией (правила депортации и т.д.). Нет и структуры. Соответствующая служба при МВД не занимается этой работой должным образом. На сегодняшний день никто в правительстве не ставил такой задачи – координировать усилия ведомств. Любой вопрос – открытие или закрытие пункта пропуска, перевод его в другое место – касается всех этих ведомств одновременно, но головного ведомства нет. Именно поэтому эффективный механизм для внешней политики – приграничное сотрудничество – практически не используется.

- А не могли бы вы привести примеры, где механизм пограничного сотрудничества мог бы использоваться наиболее эффективно?

- Например, Калининградская область. Евросоюз принимает и поддерживает любые формы сотрудничества с Россией. В принципе этот импульс можно использовать для открытия границ для сотрудничества с Калининградской областью. Однако эта задача принципиально не ставится и не отрабатывается. Более того, в МИДе она считается вредной. Хотя можно было бы с Литвой и Польшей воссоздать прецедент финского варианта, который существовал при Советской власти, когда страны, граничащие с Россией, с одной стороны, входят в закрытые интеграционные блоки, с другой – в тех объединениях претендуют на особый статус отношений с Россией. Финляндия, входя в европейское пространство, в области экономического сотрудничества имела преференционный режим с СССР и никогда не участвовала в урегулировании спорных вопросов между Западом и Востоком на стороне европейцев. Она защищала свое право иметь в отношении России собственное мнение. В Калининграде можно воссоздать этот прецедент. Вместо того, чтобы погрязнуть в бесконечных переговорах по техническим вопросам по линии консульских служб, визах, скандалить по поводу снятия с поездов, можно решать вопросы по-другому. Мы исходим из того, что отношения с отдельными блоками стран Евросоюза выгодны тем, что они раскалывают ЕС по особому принципу – по принципу особого, доброжелательного отношения к России, – поскольку у России и стран Северной Европы довольно много совпадающих интересов (например, в области МТК – международных транспортных коридоров). В свое время система международных транспортных коридоров формировалась без учета интересов России. Сформулировать новые подходы Москва может достаточно просто: развитие транспорта в интересах развития регионов страны (в отличие от сегодняшнего подхода – развития транспорта в интересах Европы, Китая и крупных западных перевозчиков). Могут быть и более сложные комбинации – в интересах некоторых регионов СНГ, ЕврАзЭС и т.д.

- Почему упор сделан на региональные интересы? Не повлечет ли это за собой негативных политических процессов для России?

- Россия – это не "Европа регионов", поэтому нужно отдать субъектам федерации право "плавать" так, как им хочется. Вполне возможно, что в ряде случаев это приведет к негативным последствиям для общеполитической составляющей. В начале 1990-х гг. боролись две тенденции. С одной стороны, отдать регионам "все, что они могут взять", с другой – во внешней политике тогдашним президентом России Борисом Ельциным была инициирована координация международных внешнеэкономических связей. В соответствии с 72 статьей Конституции РФ, координация является совместным предметом ведения субъектов РФ и Российской Федерации. В целом она осуществлялась достаточно эффективно. Существовал порядок заключения международных соглашений. Он включал в себя предварительные уведомления о проведении переговоров, порядок определения целесообразности этих переговоров. Это формулировалось МИДом, отдельными ведомствами, а иногда – правительством РФ (вопросы заключения соглашений с отдельными государствами). На уровне субъектов существовала система, которая позволяла достаточно эффективно координировать действия субъектов в их "плавании" за рубежом. Представительства МИДа на местах отслеживали характер взаимоотношений, при этом оставалась и определенная свобода. На сегодняшний день комиссия Дмитрия Козака по подготовке предложений по разграничению полномочий предметов ведения высказывается за ужесточение этого контроля. В его проекте предусмотрено создание общей системы контроля как за международными внешнеэкономическими связями субъектов, так и муниципальных образований, что вообще не понятно, поскольку по Конституции муниципальные образования не имеют права заниматься международными связями (кроме вопросов науки, культуры, побратимскими связями). Планируется создание системы контролирующих органов на базе Министерства юстиции. Отменяется предварительный порядок уведомления о начале переговоров, предполагается введение законодательной нормы о том, что введение в силу данных договоров будет обусловлено их соответствием федеральному законодательству (то есть вступит в силу после официального опубликования). Официальное опубликование идет через Минюст, который в итоге и решает – обнародовать его или нет. То есть на лицо типично российская попытка перейти в европейские формы с азиатским содержанием. Учитывая факт очевидной слабости внешней политики (если не брать глобальные вопросы, которыми занимается президент), в практических вопросах евразийского уровня – при слабости внешнеполитической составляющей и координации всех органов исполнительной власти – для решения конкретных внешнеполитических задач единственными на сегодняшний день центрами импульсов к сотрудничеству остаются субъекты РФ. Проблемы выносятся губернаторами на уровень президента. Скажем, по урегулированию ситуации в Закавказье с инициативами выступает президент Северной Осетии Александр Дзасохов, по каспийской проблематике – Анатолий Гужвин (губернатор Астраханской области), Магомедали Магомедов (председатель Государственного совета Дагестана). Других инициаторов, помимо региональных властей, нет в принципе. На сегодняшний день МИД слабо отвечает задачам организации комплексной поддержки политики.

- Существуют ли какие-либо альтернативы МИДу? Активную работу ведут комитет Госдумы по международным делам, возглавляемый Дмитрием Рогозиным, комитет Совета Федераций во главе с Михаилом Маргеловым. Не является ли это попыткой, предпосылкой создания некого нового органа, который бы позволил более эффективно решать возникающие проблемы?

- Это удачный пример. И Рогозин и Маргелов координируют свои действия с МИДом, но часто они показывают большую эффективность, чем само министерство. Политическая воля исходит скорее от них, чем от МИДа. Вряд ли можно сказать, что это прообраз альтернативного ведомства, поскольку внешняя политика является прерогативой президента и исполнительной власти. Я думаю, рано или поздно станет вопрос о возрождении министерства внешнеэкономических связей или о создании в какой-то форме института федеральной власти. Задача административной реформы, которая поставлена президентом, предполагает повышение эффективности управления. Любое изменение – шанс к улучшению. Начатая реорганизация аппарата правительства ведет к повышению эффективности. Концентрируются направления, и даже на поверхности видно – направленность изменений связана с управленческими задачами – повышение эффективности принимаемых решений.

- Президентская команда в рамках административной реформы готовит реформу по укрупнению регионов. Каковы ее цели?

- Заявленные цели – повышение управляемости, экономического потенциала регионов. При этом, на наш взгляд, ни одной из них, судя по проведению реформ сегодня, они не отвечают. Например, объединение Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа растянуто по времени, и статус кво не меняется. Единственный позитивный момент для жителей округов состоит в том, что в поддержку принятия решений центр оказывает финансовую помощь, "покупая" руководство этих республик. Так, в частности, предлагается введение федеральной целевой программы по развитию нового образования. Однако слияние "толстого" с "тонким" выливается в то, что лишь повышается степень безответственности "тонкого" – более бедного – субъекта, и ослабляется субъект более здоровый в экономическом плане. Если говорить о повышении управляемости, то гораздо эффективнее можно управлять субъектом более слабым, чем Татарстан или Башкирия. Создание через слияние мощных субъектов представляется совершенно бесперспективным с точки зрения внутренней управляемости.

- Вернемся к ЕврАзЭС. Вы в очень печальных тонах говорили об этом интеграционном блоке. Получается, что ЕврАзЭС уже мертв. Нужен кому-нибудь этот блок или же нет? На какой блок сделала ставку администрация. Почему параллельно с ЕврАзЭС пытаются создать "Союз четырех", альтернативную организацию? Ведь так можно дискредитировать обе идеи.

- На сегодняшний день все интеграционные идеи последовательно дискредитируются. Мы были свидетелями дискредитации СНГ. Похоже, что теперь такая же судьба ждет ЕврАзЭС, союз России с Белоруссией. Возникла ситуация, когда инициатива ЕврАзЭС перешла к президенту Казахстана Нурсултану Назарбаеву. Причина создания новых параллельных интеграционных блоков, с одной стороны, кроется в отношениях между лидерами государств, а во-вторых – проявляется фактор изобретательности чиновников. Те страны, которые не попадают в ЕврАзЭС, но тоже нуждаются в свободной торговле с Россией, имеют своих лоббистов в федеральных органах. Например, в новой среднесрочной программе экономического развития РФ, Минэкономразвития прописал вопрос создания единого экономического пространства с Европой. Если не вдаваться в технические подробности, то любые интеграционные структуры – это, прежде всего, деньги, создание новой бюрократии и получение новых механизмов зарабатывания привилегий, финансовых ресурсов и т.д. Вопрос объединения Евросоюза всегда рассматривался как вопрос борьбы между национальной бюрократией и объединенной бюрократией. Бюрократия ЕврАзЭС оказалась достаточно слабой. Евразийский экономический союз сделал упор на конкретный бизнес и поддержку бизнес-структур государств-членов объединения. На мой взгляд, сделано это было неэффективно. Никакие преференционные решения в экономической сфере не принимались, а по вопросам таможенных, налоговых и других режимов не были урегулированы технические детали. Налицо попытки создания таких же объединений с другой стороны, которые, по мнению инициаторов и лоббистов, будут более эффективными.

- Получается, что на данном этапе общая интеграционная структура вообще не нужна, то есть можно сконцентрироваться лишь на приграничном сотрудничестве, региональных инициативах?

- У нас нет структуры, которая бы занималась экономикой и решением конкретных технических вопросов в нормативной, правовой, дипломатической, консульской, таможенной и налоговой сферах. Для решения подобных вопросов нужна сверхзадача, которая должна быть поставлена: куда мы идем? Если мы идем к интеграции с рядом стран Евразии, то необходимо четко определить эти задачи и сформулировать тот механизм, который на федеральном уровне сможет их решить. Теоретически это возможно, однако препятствием являются слабости административного механизма и отсутствия реальной координации во внешнеполитической сфере деятельности всех федеральных органов (финансово-промышленных групп, субъектов федерации и т.д.)

- Так какой же должна быть сверхзадача?

- Сверхзадача – интеграция со странами бывшего СССР, интеграция на экономической платформе, реализация крупных экономических проектов под государственным контролем и под контролем российского капитала с привлечением иностранных партнеров под эгидой России, возвращение экономического и политического влияния в полном объеме. Эта задача не противоречит нашей политике ни в Европе, ни в мире в целом. В регионе нет другого регионального центра силы. Федеральные власти должны научиться эффективно использовать все механизмы, которые у нее имеются для решения внешнеэкономических и внешнеполитических задач. Замкнутое развитие России на сегодняшний день неэффективно. Решение поставленной Владимиром Путиным задачи по удвоению ВВП возможно только через внешнеэкономическое сотрудничество. На сегодняшний день серьезные проекты лежат в сфере энергетики. Это, например, российско-китайский проект по строительству трубопровода. Сложности с его прохождением показывают, что сегодня государство неэффективно пользуется влиянием на финансово-промышленные группы (ФПГ) для решения внешнеполитических задач. Темпы вживания в общеэкономические процессы крайне низки. Определенных успехов Россия все же добилась. Говорят, что, когда на поле выходит купленный Романом Абрамовичем футбольный клуб "Челси", перед матчем играют "Калинку". Это наиболее значимый успех на внешнеполитическом фронте за последнее время.
05.11.2003