АДМИНИСТРАТИВНАЯ РЕФОРМА: ЦЕЛЬ, СОДЕРЖАНИЕ, ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ

В нашей редакции состоялся "круглый стол", посвященный этой теме. В нем участвовали министр труда
и социальной защиты населения Окилжон Обидов, министр юстиции Абдусамад Палван-заде, министр финансов Мамаризо Нурмурадов. Заседание "круглого стола" вел главный редактор газет "Халк сузи" и "Народное слово" Аббасхон Усманов.

Как отмечал Президент Республики Узбекистан Ислам Каримов, реформы в административной системе давно назрели и их надо проводить не откладывая. Без этого проводить в жизнь глубокие экономические преобразования не только трудно, но и вообще невозможно.

Принят ряд указов и правительственных решений, определяющих цель и основное содержание административных реформ. В них четко разграничены функции государственных органов управления и хозяйственных объединений, дана конкретная классификация этих органов, определены их права и задачи. Эти документы послужили началом нового этапа административной реформы.

А. Усманов: - Почему именно сейчас назрела необходимость ее осуществления?

О. Обидов: - Необходимость административной реформы продиктована намеченными задачами по ускорению социально-экономического развития страны, углублению проводимых реформ.

Во-первых, директивные методы управления, доставшиеся нам в наследство от тоталитарной централизованной системы, совершенно несовместимы с эффективным функционированием рыночных механизмов. Практика централизованного распределения ресурсов, неоправданного государственного вмешательства в хозяйственную деятельность предприятий препятствует действию рыночных механизмов, а значит, эффективному использованию имеющихся ресурсов. Во-вторых, администрирование тормозит развитие частного предпринимательства, конкурентной среды, повышает издержки отечественного бизнеса. Снижается конкурентоспособность производимой продукции, создается почва для теневой экономики. В-третьих, административная реформа необходима для повышения эффективности государственного управления, что достигается за счет оптимизации структуры и органов государственного управления, совершенствования механизмов принятия и исполнения решений, создания действенного механизма контроля за соблюдением законодательства всеми субъектами рыночных отношений, улучшения механизмов функционирования государственных органов.

Следует подчеркнуть, что административная реформа в своей основе началась не сегодня. Уже в течение ряда лет поэтапно создавались соответствующие условия - формировалась рыночная инфраструктура распределения ресурсов, постановлениями правительства лимитировались функции государственных контрольных органов, снижался объем государственной статистической отчетности и, главное, последовательно осуществляется процесс приватизации - передача государственных предприятий в частную собственность, развитие акционерных отношений, создание совместных предприятий. Происходят глубокие структурные преобразования в сельском хозяйстве.

А. Усманов: - Таким образом, очевидно, можно уверенно заявить, что сформировались необходимые условия и предпосылки для углубления административной реформы, то есть реформы в сфере государственного и хозяйственного управления? Теперь, следуя логике развития, государственный аппарат должен из "опекуна" хозяйствующих субъектов превратиться в катализатор их самостоятельного развития. И в этих условиях роль государства и его основная задача заключаются в том, чтобы создавать и поддерживать эффективные правила рыночной деятельности, содействовать развитию частного предпринимательства и конкурентной среды...

О. Обидов: - Вы совершенно правы. И на этот счет есть четкие ориентиры. В указах Президента Узбекистана обозначены основные задачи и функции как государственного, так и хозяйственного управления.
Вот, в частности, что касается сферы государственного управления:
- реализация внутренней и внешней политики государства, обеспечение внешней и внутренней безопасности страны;
- обеспечение реализации законодательства Республики Узбекистан и осуществление действенного контроля за его исполнением;
- разработка и реализация стратегических направлений макроэкономического развития государства, разработка и организация осуществления государственных целевых программ;
- обеспечение дальнейшего развития предпринимательства и частного бизнеса;
- обеспечение функционирования и дальнейшего развития социальной сферы;
- осуществление фискальных функций путем сбора налогов, таможенных платежей, распределения государственных доходов;
- обеспечение рационального использования природных ресурсов.
Сфера хозяйственного управления:
- определение перспективной стратегии устойчивого развития отраслей и сфер экономики;
- оказание содействия в освоении производства новых видов конкурентоспособной продукции, их продвижении на мировые рынки;
- содействие в модернизации и техническом перевооружении производства, привлечении для этих целей иностранных инвестиций;
- оказание информационных услуг, организация подготовки кадров.
Вот основной круг задач, на которых должна быть акцентирована деятельность органов государственного и хозяйственного управления.

А. Усманов: - А теперь, очевидно, следует подробнее охарактеризовать основные направления углубления административной реформы...
О. Обидов: - И здесь прежде всего, видимо, надо оговориться, что решение поставленных задач требует хорошо продуманных, взвешенных подходов. Как показывает зарубежный опыт, ошибки в реализации мер по изменению системы управления государством и экономикой (а ведь речь идет именно об этом) могут привести к негативным результатам, - потере управляемости, обрастанию административного аппарата всякого рода вспомогательными структурами, усилению монополизма в экономике, неоправданным затратам.

Вот почему в целях тщательной подготовки принимаемых решений Распоряжением Президента страны была создана Республиканская комиссия по подготовке предложений по улучшению административной реформы и совершенствованию структуры управления экономикой. На основе анализа действующей системы управления комиссия выработала меры, направленные на углубление административной реформы по следующим направлениям:

Первое: оптимизация структуры государственного и хозяйственного управления путем ликвидации дублирующих друг друга министерств, ведомств и государственных организаций, функций распределения ресурсов и руководства субъектами хозяйственной деятельности. Исходя из этого в соответствии с Указом Президента в республике сохранено 13 министерств, 11 государственных комитетов и 9 агентств, в функции которых входит разработка стратегических вопросов управления экономикой в целом и ее отраслями. Например, на базе двух государственных ведомств - Госкомитета по земельным ресурсам и Главного управления геодезии, картографии и госкадастра создан единый Государственный комитет, регулирующий все вопросы, связанные с использованием земельных ресурсов. Упразднены также хозяйственные ассоциации, объединения и компании, ранее выполнявшие функции государственного управления предприятиями машиностроения, бумажной промышленности, рыбоводства и птицеводства. Ликвидированы устаревшие и дублировавшие друг друга структуры в шелководстве.

Упорядочены структуры органов хозяйственного управления. Вместо различных объединений типа концернов, корпораций, холдингов, которые почти нельзя отличить друг от друга по содержанию и особенностям хозяйственной деятельности, остаются только акционерные компании и ассоциации. Определены их специфика и формы управления предприятиями, входящими в их состав.

Второе: пересмотр структур, функций и положений действующих органов государственного и хозяйственного управления. Структуры и функции рассматривались комиссией отдельно по каждому министерству и ведомству с точки зрения оптимизации, исключения несвойственных функций, вмешательства в хозяйственную деятельность предприятий, неоправданного контроля и надзора за деятельностью хозяйствующих субъектов. Главным критерием, дающим право на существование той или иной управленческой функции или полномочия, была степень ее целесообразности, то есть, в какой мере эта функция будет способствовать развитию рыночных механизмов в экономике и ее отраслях.

Показательным в этой связи является опыт реорганизации Министерства сельского и водного хозяйства. Его деятельность сегодня сконцентрирована на выработке стратегических направлений развития отрасли, формировании новых экономических отношений, оказании содействия внедрению прогрессивных технологий. Между тем в недалеком прошлом деятельность Минсельводхоза в значительной мере строилась на распределении материальных ресурсов, определении плановых заданий, контроле за деятельностью хозяйствующих субъектов.

Третье: передача части функций от структур республиканского уровня органам местного самоуправления. Этот процесс начался с середины 90-х с передачи государственной функции по оказанию социальной поддержки малообеспеченным семьям органами самоуправления граждан. Сегодня процесс децентрализации получил качественно новое развитие: местным органам самоуправления даны новые полномочия - на них возложена ответственность за социально-экономическое развитие своих территорий, регулирование ситуации на рынке труда, обеспечение занятости и социальной защиты населения, развитие образования, здравоохранения, сферы услуг. В соответствии с принятыми законами местные органы наделяются необходимыми ресурсами для реализации этих задач.
Четвертое: оптимизация численности управленческого персонала. Опыт развитых стран показывает, что без регулирования управленческие структуры начинают расширяться, "обрастать" новыми кадрами и вспомогательными структурами. Однако это не приводит к улучшению качества управления, напротив, заставляет орган управления переключаться на самообеспечение и самосохранение, т.е. работать на самого себя, придумывая новые, не свойственные ему функции, в первую очередь по контролю и надзору.

А. Усманов: - Ваша логика довольно убедительна. Однако давайте посмотрим на ситуацию с другой стороны. Государство должно обладать всеми необходимыми полномочиями по вопросам обороны и безопасности страны, борьбы с преступностью, охраны общественного порядка. Это бесспорно. Вместе с тем к функциям государства относятся также важнейшие социальные вопросы, а именно: здравоохранение, образование, пенсионное обеспечение, экологические проблемы. Все это принципиальных возражений не вызывает.

Однако проблема места и роли государства в экономике, как одна из наиболее актуальных сегодня, все еще вызывает дискуссии...

А. Палван-заде: - Центральным в этой проблеме является вопрос о взаимоотношениях между органами государственной власти всех уровней и хозяйствующими субъектами, представителями бизнеса.
Все мы хорошо знаем и видим, какое огромное внимание руководство нашей страны уделяет решению важнейших вопросов либерализации предпринимательства, создания возможностей действовать решительно с целью извлечения прибыли, достижения экономического роста, обеспечения занятости населения.

Осуществлены эффективные меры по государственной поддержке предпринимательства; нормативно-правовые акты, принятые в последние годы, открывают широкое возможности для его развития. Это прежде всего Гражданский кодекс, законы "О гарантиях свободы предпринимательской деятельности", "О частном предприятии", нормативные акты, ограничивающие количество всяческих проверок и иного вмешательства в хозяйственную деятельность, наделение органов Министерства юстиции полномочиями по правовой защите объектов предпринимательства, а также иностранных инвесторов. Все это привело к активизации частного сектора, росту производства товаров и услуг.

А. Усманов: - Я бы хотел обратить внимание на то, что в ходе административной реформы решается задача исключительной важности - завершается процесс ликвидации системы распределения ресурсов хозяйственными объединениями.

А. Палван-заде: - Это результат настойчивой реализации положений постановления Кабинета Министров № 57 от 5 февраля 2004 года "О дальнейшем внедрении рыночных механизмов реализации высоколиквидных видов продукции, сырья и материалов". Как известно, им предусмотрены широкое внедрение рыночных принципов и механизмов реализации продукции, ликвидация централизованной распределительной системы, создание равных условий доступа к материально-техническим ресурсам всех хозяйствующих субъектов. В соответствии с постановлением за истекший период ликвидированы лимиты распределения отдельных видов продукции между потребителями, некоторые виды стратегических, материально-технических ресурсов реализуются через биржу, аукционы или по прямым договорам.

А. Усманов: - Хотелось бы особо подчеркнуть, что одним из ключевых направлений административной реформы является резкое ограничение государственного вмешательства в деятельность хозяйствующих субъектов...

А. Палван-заде: - Изучение материалов, связанных с правовой защитой предпринимательства, проводимое на местах специалистами Министерства юстиции, свидетельствует о том, что факты вмешательства допускаются прежде всего со стороны контролирующих органов. Причем в большинстве случаев издержки от проводимых ими проверок настолько велики, что не идут ни в какое сравнение с результатами. Налагаемые штрафы, равно как поборы и взятки, ложатся бременем на предпринимательство.
Поэтому надо коренным образом пересмотреть критерии оценки деятельности различных государственных органов и их должностных лиц, осуществляющих контролирующие и регулирующие функции. Основным в этом деле должно стать не количество фактов выявленных правонарушений и применения санкций, а эффективное содействие развитию предпринимательства, стимулирование привлечения иностранных инвестиций (например, скольким предпринимателям реально оказана помощь, сколько создано предприятий, рабочих мест и т.д.), рост материального производства, оказываемых услуг и другие показатели, объективно свидетельствующие об экономическом здоровье отрасли, региона.

А. Усманов: - В указах нашего Президента от 9 декабря 2003 года "О совершенствовании системы республиканских органов государственного управления" и от 22 декабря 2003 года "О совершенствовании системы органов хозяйственного управления" подчеркивается необходимость адаптации административной реформы к концептуальным положениям реформы в судебно-правовой сфере.

А. Палван-заде: - В этой связи отметим, что на сегодняшний день отдельные контролирующие органы наделены весьма жесткими правами ограничения деятельности хозяйствующих субъектов путем применения к ним различных видов правового воздействия - штрафов, приостановления и прекращения деятельности, приостановления операций по счетам в банках, взыскания средств в бесспорном порядке, конфискации предметов правонарушения, приостановления, прекращения действия и аннулирования лицензий (разрешений) на занятие отдельными видами деятельности. Данные права контролирующих органов не соответствуют конституционным принципам, гарантирующим неприкосновенность частной собственности. Более того, при применении контролирующими органами таких санкций зачастую преобладает субъективный и ведомственный подход без учета фактических обстоятельств при совершении правонарушения. Оценка деятельности сотрудников контролирующих и правоохранительных органов по количеству выявленных нарушений и жесткости санкций за них способствует применению несправедливых, необоснованно жестких санкций, влекущих порой прекращение предпринимательской деятельности.
Следовательно, необходимо усиление роли судов в защите предпринимательства путем передачи им функций по применению вышеназванных мер.

А. Усманов: - Теперь вернемся к вопросам структуры. Как уже отмечалось, численность административно-управленческого персонала и специалистов будет определяться в соответствии с масштабами и степенью сложности целей и задач, возложенных на них. Как к настоящему времени меняется численность этого персонала, и в каком соотношении это происходит?
М. Нурмурадов: - Прежде всего хочу подчеркнуть: цель административной реформы - не формальное сокращение численности сотрудников, а коренное, качественное улучшение всей структуры управления. Изменения в структуре управления находят свое выражение в резком ограничении роли государства в хозяйственном управлении. За органами государственного управления сохраняются только те функции, которые не могут быть реализованы без активного участия государства и которые связаны со стратегическими вопросами государственного значения.

Оптимизация численности управленческого персонала позволит ликвидировать дублирование управленческих функций. Реформы по оптимизации численности управленческого персонала в органах государственного и хозяйственного управления, проводимые в настоящее время правительством, дадут возможность уже в 2004 году сократить ее почти на 40 тысяч человек. Это позволит высвободить более 40,5 млрд. сумов из средств, расходуемых ежегодно на содержание управленческого аппарата. 7,5 тысячи единиц из названных 40 тысяч приходятся на организации и учреждения, финансируемые из государственного бюджета. Также в результате упразднения восьми внутригородских районов в пяти городах сокращена численность персонала территориальных органов управления, финансируемых за счет бюджета, на 500 единиц, в том числе управленческого персонала - на 331 единицу с сокращением расходов на их содержание на 312 миллионов сумов.

Чтобы представить себе, что за этими цифрами, сравним их с показателями других государств. В результате оптимизации численности управленческого персонала в органах государственного и хозяйственного управления доля чиновников в расчете на каждую тысячу населения у нас в стране составляет 6,1 человека, или 1,6 процента населения. В Казахстане этот показатель равен соответственно 19,2 и 3,4, в Украине - 20 и 4,5, России - 22,1 и 3,9.
Что касается расходов на содержание управленческого аппарата, то у нас они составляют 1,9 процента государственного бюджета. По этому показателю наша страна стоит в ряду государств с развитой рыночной экономикой. В США этот показатель составляет 1,1 процента.
Здесь уместно отметить, что средства, высвободившиеся в результате оптимизации численности управленческого персонала, будут направлены на укрепление материально-технической базы управлений и ведомств и материальное стимулирование их работников.

А. Усманов: - Меры по оптимизации численности управленческого персонала проводятся, как известно, не впервые. Они предпринимались и в прежние годы. Скажите, в чем их отличие?

М. Нурмурадов: - Во-первых, в масштабах. И потом, прежние сокращения численности персонала не сопровождались ограничением их координаторских функций и задач.

Во-вторых, как показывает анализ, несмотря на ежегодные сокращения управленческого персонала, некоторые министерства и ведомства чрезмерно раздували штаты сотрудников за счет технических работников и обслуживающего персонала. Такую возможность предоставляла практика ограничения численности работников управленческих структур без указания численности обслуживающего персонала.

О. Обидов: - В этой связи Министерством труда и социальной защиты населения совместно с Министерством финансов разработаны и зарегистрированы в Министерстве юстиции нормативно-правовые документы, определяющие современное содержание управленческой деятельности, номенклатуру должностей управленческого персонала и оптимальные соотношения его численности к численности вспомогательного персонала.

Как известно, ранее использовалось понятие "административно-управленческий персонал", которое объединяло в себе и функции администрирования, и функции управления, и функции разработки проектной документации, контроля, и многие другие функции, которые имели достаточно отдаленное отношение к процессам управления, но были свойственны административно-командной системе. Доходило до парадоксального - к административно-управленческому персоналу относили контролеров ОТК и контролеров кинотеатров. Это создавало неразбериху в критериях определения категорий работников, создавало условия для раздувания штатов, повышало издержки на содержание. Показателен в этой связи пример Государственного патентного ведомства, для которого численность административно-управленческого аппарата была определена в количестве восьми единиц. Однако когда стали разбираться с каждой должностью, то выяснилось, что чисто управленческими функциями в этой организации занято 49 человек. Такая же ситуация имела место и во многих других органах государственного и хозяйственного управления республиканского и местного уровня.

Сегодня при определении содержания управленческой деятельности на всех уровнях за основу принята базовая цель управления - создание необходимых организационных условий для достижения поставленных перед объектами управления целей. Именно исходя из нее вытекают конкретные определения таких понятий, как руководитель, специалист управленческого персонала, основной производственный персонал предприятия, технический и обслуживающий персонал. В современном понимании управленческая деятельность - это деятельность, направленная на выработку и принятие необходимых решений, обеспечивающих эффективное функционирование объекта управления - будь то трудовой коллектив предприятия, сами предприятия как субъекты хозяйственной деятельности, отрасли экономики или даже общество в целом. Соответственно этому определению (в очень упрощенной форме) руководители - это персонал, который принимает необходимые решения; специалисты управленческого персонала - это те работники, которые готовят информацию для принятия управленческих решений и организовывают их исполнение.

Тщательный анализ содержания деятельности всех работников органов государственного и хозяйственного управления, проведенный при подготовке предложений по сокращению численности управленческого персонала, позволил почти на 22 процента уменьшить численность управленческого персонала в органах государственного и хозяйственного управления.

Важным с точки зрения превышения эффективности деятельности органов государственного управления и снижения издержек на их содержание является установление оптимальных соотношений численности технического и обслуживающего персонала к численности управленческого персонала. Недопустимо, когда орган государственного или хозяйственного управления с численностью управленческого персонала, например, 30 единиц обслуживают столько же работников, относящихся к техническому и обслуживающему персоналу, то есть в соотношении один к одному.
Или такой пример. В одной из организаций за каждым персональным компьютером был закреплен "персональный" оператор ЭВМ. При этом всем хорошо известно, что на персональных компьютерах работают, как правило, специалисты-управленцы, а так называемые "операторы ЭВМ" занимаются чем угодно, только не работой на компьютерах. Поэтому исходя из положительного опыта функционирования управленческих структур рассчитаны и нормативно установлены оптимальные соотношения численности управленческого, технического и обслуживающего персонала. Следует отметить, что эти соотношения можно применять и на хозрасчетных предприятиях с учетом экономии и оптимизации расходов на управленческий персонал.

А. Усманов: - Какой будет судьба чиновников, высвободившихся в процессе упорядочения численности органов государственного и хозяйственного управления?

О. Обидов: - Наш анализ показывает, что большая их часть - около 65 процентов - без особого труда подыскала себе работу на предприятиях: там опыт их управленческой деятельности достаточно востребован. Кстати, считаю необходимым опровергнуть бытующее мнение, что высвобождаются худшие работники. Это не совсем так: как правило, под сокращение подпадали те, функции которых ликвидированы. Так что большинство из них имеют необходимые профессиональные навыки, востребованные на рынке труда.

Около 20 процентов высвобожденных работников изъявили желание начать самостоятельный бизнес.

Министерство труда и социальной защиты населения, Госкомимущество, хокимияты, Палата товаропроизводителей и предпринимателей и другие организации окажут им содействие в получении стартового капитала. Еще около пяти процентов высвобожденных работников - это люди предпенсионного возраста, которые могут воспользоваться законодательно установленным правом досрочного выхода на пенсию.

Тем же, кто не сможет самостоятельно трудоустроиться или начать собственное дело, органы по труду окажут содействие в трудоустройстве, если необходимо, направят на переобучение или получение новой профессии или окажут содействие в получении пособия по безработице.

А. Усманов: - Позвольте с удовлетворением отметить, что сегодняшняя беседа за "круглым столом" была содержательной, рассмотренные на ней вопросы, безусловно, будут полезны для наших читателей. Благодарю за участие.

Записал корр. "Халк сузи" Икром УТБОСАРОВ

№ 69 от 6 апреля 2004 года