НОВЫЙ ВЗГЛЯД НА АЗИЮ
Когда минует кризис вокруг северокорейской ядерной программы, постоянная организация пяти держав может послужить прямым каналом связи между Китаем, Японией, Южной Кореей, Россией и США

Фрэнсис ФУКУЯМА - профессор международной политэкономии Школы перспективных международных исследований имени Нитце при Университете Джонса Хопкинса, автор работы "Государственное строительство: управление и мировой порядок в XXI веке". Статья, выдержки из которой "НГ" предлагает вашему вниманию, опубликована в последнем номере влиятельного американского журнала "Форин афферз". Полный текст читайте в журнале "Россия в глобальной политике".

Одной из ключевых задач второй администрации Джорджа Буша является разработка надлежащей архитектуры безопасности в Восточной Азии. США стоят перед рядом проблем, требующих безотлагательного решения, в том числе таких, как тупиковая ситуация вокруг северокорейской ядерной программы, напряженность в отношениях между Китаем и Тайванем и террор исламистов в Юго-Восточной Азии. Но дальновидная внешняя политика не просто позволяет справляться с кризисами. Создавая международные институты, она формирует среду, в которой предстоит делать будущий политический выбор.

Белый дом имеет возможность заложить для Восточной Азии основы будущей институциональной системы.

Связи старые и новые

В отличие от Европы Азии недостает сильных многосторонних политических институтов. В Европе есть Европейский союз и НАТО, а также ОБСЕ и Совет Европы. В Азии им соответствуют только АСЕАН, Региональный форум АСЕАН по вопросам безопасности и форум Азиатско-Тихоокеанского экономического сотрудничества (АТЭС), причем все это гораздо более слабые организации. В АСЕАН не входят ни Китай, ни другие крупные игроки Северо-Восточной Азии, а АТЭС – не более чем консультативный орган. Безопасность в Азии обеспечивается не благодаря многосторонним договоренностям, а за счет отдельных двусторонних отношений с участием Вашингтона, прежде всего американо-японского Договора безопасности и связки США–Южная Корея.

Такое различие между Европой и Азией обусловлено историческими особенностями. Сотрудничество в области безопасности в Азии представляет собой механизм наподобие колеса со спицами, причем в центре этого колеса – Вашингтон, которому отводится главная роль посредника и гаранта равновесия сил.

Данные двусторонние связи по-прежнему имеют ключевое значение, особенно это касается американо-японских отношений. Ядерные гарантии со стороны США и дислоцированный в Японии американский контингент служат для остальных стран региона свидетельством того, что Япония не предпримет крупных шагов по перевооружению. Но эта оставшаяся со времен холодной войны система сдержек и противовесов в сфере безопасности распадается по мере того, как новые поколения приходят к власти и сталкиваются с изменениями в политической обстановке.

Первая проблема связана со взаимоотношениями США и Южной Кореи. Благодаря тому что у власти в последнее десятилетие находились представляющие левое крыло президенты Ким Дэ Чжун и Но Му Хен, выросло новое поколение корейцев, стремящихся не к конфронтации, а к примирению с Северной Кореей. Большая часть южнокорейской молодежи полагает сегодня, что США создают более серьезную угрозу их безопасности, нежели режим Ким Чен Ира. Это нелепое восприятие базируется на вопиющих заблуждениях. Диктаторский режим в Северной Корее – один из самых бесчеловечных и опасных в истории, но администрация Буша сделала ошибку в начале первого срока, подорвав проводившуюся Ким Дэ Чжуном "политику солнечного тепла", которая была направлена на примирение с Северной Кореей, и тем самым спровоцировав бунт целого поколения южнокорейской молодежи против стереотипов холодной войны.

Внешне альянс США и Южной Кореи по-прежнему выглядит прочным: нынешний кабинет Но Му Хена попытался продемонстрировать приверженность добрым отношениям с Америкой, отправив в Ирак свои миротворческие силы. Непонимание тем не менее может легко возникнуть, а впоследствии и разрастись по спирали в условиях, когда корейцы осуждают США за излишне враждебное отношение к Пхеньяну, а Вашингтон реагирует на то, что считает неблагодарностью со стороны Южной Кореи.

Отношения между США и Японией также меняются в направлении, вызывающем сильное беспокойство у остальных азиатских стран. Подстегиваемый ядерной угрозой со стороны Пхеньяна, Токио пересматривает свое отношение к необходимости создания более мощных сил обороны. Отправка миротворцев в Ирак и недавние конфликты с северокорейскими военно-морскими силами свидетельствуют о том, что Япония, по выражению лидера оппозиции Итиро Одзава, стремится вести себя как "нормальная страна". В Японии зреет консенсус относительно того, что статью 9 послевоенной Конституции, в соответствии с которой страна не может начинать войну и иметь собственные вооруженные силы, следует изменить, даже если на это уйдет несколько лет. Хотя сегодня политические связи между Вашингтоном и Токио прочнее, чем когда-либо за многие годы, зависимость "отец-сын" неизбежно уступит место модели, напоминающей альянс равноправных партнеров.

К новой позиции, которую Япония может занять на мировой арене, надо отнестись благожелательно. На самом деле США подталкивали Токио к такой новой роли начиная с последнего десятилетия холодной войны. Это, в общем-то, неправильно, что третья из крупнейших экономик мира по-прежнему зависит от Вашингтона в военном и психологическом отношении. Но остальные азиатские страны, особенно Китай и обе Кореи, серьезно страдавшие от действий Японии на протяжении первой половины XX века, предпочитают, чтобы та оставалась слабой в военном отношении. Они не обрадуются появлению более сильного и более независимого соседа.

Существует также проблема Китая. Государство с самой быстрорастущей (к тому же с одной из крупнейших) в мире экономикой и по сей день не участвует в большинстве пактов или альянсов безопасности, являясь лишь членом глобальных организаций, таких как ООН и Всемирная торговая организация (ВТО). Но эта относительная изоляция скорее всего вряд ли будет длиться вечно. В последние годы Пекин предложил множество новых многосторонних экономических договоренностей для стран Азии, которые в конечном итоге также могли бы послужить целям безопасности. Планы Китая включали два соглашения с АСЕАН ("АСЕАН + 1" и "АСЕАН + 3" с участием Японии и Северной Кореи), а также формирование зон свободной торговли: Китай–АСЕАН, а также восточноазиатской.

Китай всегда был для Вашингтона большой головоломкой. С государствами подобного типа Америке труднее всего иметь дело: Китай нельзя однозначно назвать ни врагом, ни другом; для Соединенных Штатов он одновременно и стратегическая угроза, и ключевой торговый и инвестиционный партнер. В результате – неровные партнерские отношения прагматичного сотрудничества, периодически нарушаемые кризисными ситуациями, такими как нанесенный американцами бомбовый удар по китайскому посольству в Белграде в 1999 году и приземление в Китае американского самолета-разведчика в 2001-м. Будущее этих отношений зависит от того, в каком направлении станет развиваться политика Пекина: решит ли Китай спровоцировать военный конфликт по поводу Тайваня и использовать свое могущество для установления гегемонии в Азии или же будет превращаться во все более плюралистическое общество, в котором необходимость поддерживать добрые отношения с соседями диктуется экономическими интересами.

Пока США могут выбрать один из двух подходов: либо попытаться изолировать Пекин и мобилизовать остальные страны региона для создания коалиции по сдерживанию растущей мощи Китая, либо же попытаться предоставить ему членство в ряде международных институтов, имеющих целью направить китайские амбиции в определенном направлении и вовлечь Китай в сотрудничество.

Но идея изоляции Пекина, несмотря на ее популярность в консервативных кругах Америки, неосуществима. Даже если бы США каким-то образом удалось узнать, что Китай представляет собой долгосрочную угрозу, равную той, что в свое время исходила от Советского Союза, ни один из союзников Вашингтона не согласился бы вступить в антикитайскую коалицию когда-либо в обозримом будущем. Япония, Южная Корея, Австралия и страны – члены АСЕАН связаны с Китаем сложными отношениями, подразумевающими различные уровни сотрудничества и противостояния; при отсутствии открытой агрессии со стороны Пекина никто из них не захочет рисковать этими связями.

Что же касается интеграции Китая в существующие глобальные институты, то эта концепция уже продемонстрировала значительную эффективность. В 2001 году, когда встал вопрос о вступлении Китая в ВТО, некоторые утверждали, что его членство только подорвет позиции организации, нарушая ее правила. Но сегодня очевидно: вступление Китая в ВТО укрепило власть закона в стране, поскольку обусловило систематическое осуществление внутренних перемен китайскими реформаторами. Эти изменения, в любом случае отвечавшие интересам самого Китая, включают замену традиционных отношений в бизнесе, построенных на коррупции и кумовстве, новой системой – более прозрачной и открытой. Как отметили Эван Медейрос и Тейлор Фрейвел (американские политологи. – "НГ"), в последние 10 лет Китай из оскорбленной жертвы западного империализма превращается во все более ответственного члена мирового сообщества.

Необходимость многосторонней системы

Вашингтон, несомненно, извлекает некоторую выгоду из нынешней системы двусторонних альянсов, строящихся вокруг США. Америка получает уникальную санкцию на военное и политическое присутствие в регионе и обеспечивает себе сильные позиции для того, чтобы предотвращать появление враждебных коалиций. Вашингтон также зачастую действует в качестве "ретранслятора" идей и планов по безопасности, разработанных в той или иной азиатской столице: донося эти проекты до других стран региона, он предоставляет рычаги для их реализации.

Этим доводам противостоит простой, но действенный аргумент в пользу продвижения многосторонней системы. На фоне окончания холодной войны и продолжающегося экономического развития Восточной Азии соотношение сил изменилось таким образом, что на волю вырвались националистические страсти и соперничество. Непонимание и конфликты между Южной Кореей, Японией и Китаем весьма вероятны в грядущие годы, однако эту опасность можно будет смягчить благодаря наличию целого ряда каналов для международного диалога.

Растущее беспокойство по поводу безопасности угрожает японско-южнокорейским отношениям и способно спровоцировать гонку вооружений.

Нельзя утверждать, что Азия готова соскользнуть в пропасть националистической истерии, но потенциал опасного недопонимания явно налицо. Создание многосторонней структуры сыграло бы важную роль, предоставив ведущим державам Северо-Восточной Азии площадку для прямого общения друг с другом. НАТО с ее регулярным расписанием совещаний на уровне министров выполняет ту же функцию в Европе на протяжении уже нескольких десятилетий. Министры обороны излагают свои планы расходов и рассказывают о структуре вооруженных сил, а министры иностранных дел разъясняют политические шаги своих стран. Если правительства Китая и обеих Корей испытывают беспокойство в связи с перевооружением Японии или если японские и китайские руководители озабочены намерениями Кореи в случае ее объединения, многосторонний форум даст им возможность развеять опасения и четко сформулировать свои ожидания.

Кнут и пряник

Позиция США в отношении многосторонних моделей в Азии переменчива и противоречива. США спонсировали такие институты, как Организация договора Юго-Восточной Азии (СЕАТО) и АТЭС. Но когда в 1989 году премьер-министр Малайзии Махатхир Мохамад попытался бросить вызов Азиатско-Тихоокеанскому экономическому сотрудничеству, предложив создать Восточно-Азиатский экономический совет, не включающий Соединенные Штаты, Вашингтон решительно отверг его план, как схему, направленную на недопущение "белых" держав в азиатский клуб. В начале 1990-х администрация Клинтона продвигала неформальный Диалог о сотрудничестве в Северо-Восточной Азии между странами, участвующими сегодня в шестисторонних переговорах. Этот диалог продолжается и по сей день, но он так и не получил официального статуса.

Значительное число последних предложений, связанных с многосторонними институтами Восточной Азии, фокусируется на экономических проблемах, порожденных финансовым кризисом 1997–1998 годов. По мнению многих стран Восточной Азии, Америка и находящиеся под ее влиянием такие международные организации, как Международный валютный фонд (МВФ) и Всемирный банк, использовали кризис для продвижения в Азии прорыночной повестки дня. Когда в 1999 году Япония предложила создать Азиатский МВФ, Вашингтон без промедления отверг эту идею, не предложив взамен никакой другой структуры, которая могла бы сыграть роль институционального координирующего механизма, способного смягчить будущий кризис. В результате странам региона приходится самостоятельно формировать многосторонние организации. В их число входят Чиангмайская инициатива, позволяющая центральным банкам 13 стран обмениваться резервами в случае спекулятивной атаки, и группа "АСЕАН + 3". До сих пор США либо игнорировали эти процессы, либо не проявляли к ним заинтересованности.

По иронии судьбы, однако, Вашингтон неожиданно для себя оказался вовлечен в новую азиатскую многостороннюю структуру: это продолжающиеся в данный момент шестисторонние переговоры по проблеме корейской безопасности и ядерных вооружений с участием США, Северной и Южной Кореи, Японии, Китая и России.

Шестисторонняя структура безопасности, неожиданно появившаяся в Азии, – прекрасная возможность для нововведений в институциональной сфере. Когда (и если) минует нынешний кризис вокруг северокорейской ядерной программы, постоянная организация пяти держав может послужить прямым каналом связи между Китаем, Японией, Южной Кореей, Россией и США. Эта новая группа представляла бы собой не военный альянс наподобие НАТО, а нечто схожее с ОБСЕ – крупнейшей с ее 55 странами-членами региональной организацией в сфере общей безопасности.

Группа пяти

Форум пяти держав может оказаться особенно полезным для решения ряда прогнозируемых проблем. Первая из них – неожиданный коллапс северокорейского режима.

Еще одна проблема – перевооружение Японии. Япония не станет пересматривать статью 9 ни в этом году, ни в следующем, но дело явно идет к переменам. Хотя перевооружение не должно представлять опасность для Китая и Кореи, у них будет немало стимулов для преувеличения новой угрозы: в частности, Китай использует антияпонские настроения для того, чтобы продвигать укрепляющие коммунистический режим идеи национализма. Германия, которая перевооружилась и пошла тем же путем в направлении "нормальности", не представляла собой столь серьезной угрозы, поскольку ограничила свой суверенитет посредством вступления в ряд международных организаций, таких как НАТО, ЕС и ООН. В случае же с Японией ее возврат к нормальному состоянию покажется гораздо менее опасным, если будет проходить в рамках региональной организации по безопасности и продолжающихся двусторонних отношений с США. Но значение новой группы этим не ограничится. Обладающая полноценным ядерным оружием Северная Корея, угроза гонки вооружений в Азии, последствия военной модернизации Китая – это лишь некоторые из потенциальных проблем, решением которых могла бы заняться организация пяти держав.

В то же время подобный постоянный форум – не самое подходящее средство для решения других важных задач. Он не поможет в сдерживании китайской угрозы в отношении Тайваня, хотя, вероятно, явится площадкой для обсуждения путей разрешения кризиса в Тайваньском проливе. Точно так же организация пяти держав не сможет прямо влиять на проблемы безопасности в Юго-Восточной Азии. Удастся ли ей однажды добиться этого за счет расширения числа членов – вопрос будущего.

Практических препятствий для превращения нынешних шестисторонних переговоров в постоянную структуру будет предостаточно.

Соединенным Штатам нужны союзники (это же соображение прежде всего дало жизнь и шестисторонним переговорам). Политики, воинственно настроенные по отношению к Корее, кажется, считают, что, когда будут исчерпаны дипломатические методы, Вашингтон сможет прибегнуть к угрозе силой и вынудить Пхеньян отказаться от своих намерений. Хотя военное решение проблемы в настоящее время представляется этим "ястребам" актуальным, сохраняется надежда на то, что США каким-то образом удастся вызвать смену режима в Северной Корее другими, невоенными, способами: ввести жесткое одностороннее эмбарго, что предотвратит распространение ядерных материалов и усилит давление на Пхеньян, или запугиванием вынудить Китай и Южную Корею проводить совместно с США более конфронтационную политику.

Но сам по себе Вашингтон не имеет достаточно рычагов, чтобы реализовать любую из этих стратегий. В одиночку Америка не сможет заставить Северную Корею отказаться от ее ядерной программы или уговорить Пекин и Сеул вступить в альянс против Пхеньяна, учитывая их предпочтения в сфере внутренней политики. Нынешние многосторонние переговоры, несмотря на их ограниченность, остаются для США наилучшим вариантом. Сторонники жесткой линии в администрации Буша приступили к переговорам, будучи убеждены в том, что ни одно принятое в результате решение не сработает (ведь не сработало же Рамочное соглашение 1994 года!), и потому даже не пытались наметить новое реалистичное соглашение. Возможно, если Белому дому удастся осуществить такие шаги в течение второго срока президентства Джорджа Буша, в изоляции окажется уже не Вашингтон, а Пхеньян.

Вторым крупным препятствием для создания постоянной организации пяти держав является сама Северная Корея, которая с ее отношением к правам человека и опытом в сфере безопасности не вписывается ни в одно из сообществ ответственных государств. Излишняя поспешность на пути к превращению узконаправленных шестисторонних переговоров в постоянную организацию пяти держав может подорвать нынешний диалог и подтолкнуть Северную Корею к обструкционизму на всех фронтах. Задача состоит в том, чтобы изолировать Пхеньян в рамках шестисторонней структуры, одновременно добившись благосклонного восприятия остальными пятью странами перспективы длительной совместной работы. Отказ Северной Кореи вернуться за стол переговоров может даже предоставить возможность для проведения пятисторонней встречи без участия Пхеньяна.

Если каким-то образом удастся осуществить переход к постоянной пятисторонней структуре, появится необходимость обратиться и к иным вопросам. Следует ли расширить организацию за счет других стран региона – к примеру, за счет каких-либо членов АСЕАН либо таких государств, как Индия, Новая Зеландия или Австралия? Необходима ли формальная связь между новой группой и Региональным форумом АСЕАН, или целесообразнее рассматривать варианты включения в группу отдельных членов этой ассоциации?

Наконец, существует вопрос, каким образом форум безопасности пяти или более стран будет соотноситься с многосторонними экономическими группами в Азии, уже формирующимися или предлагаемыми, такими как Чиангмайская инициатива или "АСЕАН + 3". Нужно ли Соединенным Штатам поддерживать экономическую интеграцию в регионе, даже если у них нет места за столом переговоров (как было в случае с американской поддержкой Европейского союза)? Или же Вашингтон должен рассматривать многостороннюю экономику как угрозу и стремиться ослабить эти инициативы в пользу глобальных организаций, таких как бреттон-вудские институты или ВТО?

Нравится это Америке или нет, у стран Восточной Азии есть мощный стимул для расширения официального многостороннего экономического сотрудничества: глобальные организации, к примеру МВФ, не пользуются доверием в регионе, как полностью зависящие от воли США и невосприимчивые к азиатским проблемам. Вашингтону было бы выгоднее поддерживать и направлять развитие этих организаций извне, нежели ставить им палки в колеса. США могут закрепить свою официальную роль в Восточной Азии, поддерживая ее систему двусторонних альянсов и работая над созданием новой многосторонней организации безопасности. В конечном счете отношения Вашингтона с азиатскими многосторонними организациями оказались бы такими же, как и его отношения с Европейским союзом и НАТО: с первым Америка имеет дело, действуя извне, со второй – изнутри. Каковы бы ни были новые многосторонние организации в Азии, им никогда не достичь мощи и сплоченности своих европейских аналогов, но Соединенным Штатам следует рассматривать их как средство на случай возможного распада нынешней двусторонней системы безопасности.

Выбраться из ямы

Последняя и, возможно, самая важная причина пересмотра подхода администрации Буша к азиатской дипломатии в равной степени связана как с положением Соединенных Штатов в мире, так и с их статусом в Восточной Азии. Война в Ираке привела к беспрецедентной изоляции Вашингтона и убедила значительную часть мира, что не исламский терроризм, а сама Америка является величайшей угрозой для глобальной безопасности.

Чтобы выбраться из этой ямы, Вашингтону пора выработать конструктивный подход к проблеме легитимности и к вопросу о международных организациях. Принимая во внимание, что США уже продемонстрировали пренебрежительное отношение к ООН и отказались от участия в Международном уголовном суде и Киотском протоколе, сегодня Америке придется задуматься о таких альтернативах международному сотрудничеству, которые в большей степени отвечают ее интересам. Соединенным Штатам целесообразнее поддержать ряд многосторонних организаций, которые действуют в одном и том же русле и время от времени соперничают друг с другом, чем положить все яйца в одну корзину, такую, к примеру, как ООН. Постоянная организация пяти держав в Восточной Азии помогла бы заложить фундамент нового порядка в этом регионе – маленький кирпичик большой многосторонней системы.

7.02.2005