Аскар Акаев: импичмент vs отставка

Аждар КУРТОВ

События в Киргизии свидетельствуют о том, что в рядах победивших революционеров явно наметился серьезный разлад. Сначала парламентская делегация в Москве приняла отставку бежавшего президента Аскара Акаева и даже записала видеоролик с его обращением к парламентариям. Согласно достигнутым договоренностям Акаев слагал свои полномочия главы государства, а парламентарии в ответ гарантировали ему выполнение норм конституции Киргизии об экс-президентах. Гарантами этого соглашения выступали Россия и Казахстан.

Однако когда парламентская делегация возвратилась в Бишкек и вынесла привезенное соглашение на утверждение парламента, то выяснилось, что часть народных избранников отказывается утвердить данный документ. Эти парламентарии со своей стороны считают, что в отношении Аскара Акаева следует задействовать не институт отставки президента, а институт импичмента. 8 апреля депутаты приняли изменения в законодательстве, лишив членов семьи Акаева тех привилегий, которые ранее им были положены. Сам Акаев также был лишен возможности возвращения в большую политику.

Собственно такой поворот событий был вполне прогнозируем. Ведь крайне неоднородную киргизскую оппозицию до сих пор объединяла ненависть к фигуре Акаева, свергнув же его и занявшись дележом власти, неизбежно возникли разногласия по этому поводу в стане бывших союзников. Наиболее радикальным оппозиционерам не терпелось сразу же предъявить народу конкретные плоды своей победы. На эту роль "агнца на закланье" как нельзя лучше подходил сам Акаев, а также собственность его семьи.

Кроме этого, посещавшая Москву парламентская делегация Киргизии на самом деле не обладала абсолютно безупречными с точки зрения права полномочиями заключать с Акаевым соглашение о его отставке. Ведь киргизский парламент так и не был полностью сформирован, а вокруг части депутатских мандатов продолжаются споры об их легитимности. Да и конституция Киргизии при этом нарушалась неоднократно, хотя тем, что отставка президента может произойти только непосредственно перед всем составом парламента. Впрочем, революции практически всегда сопровождаются игнорированием действующих законов. Сама нынешняя редакция киргизской конституции была принята на референдуме в феврале 2003 года. Но на этом же референдуме второй вопрос, также получивший всенародное одобрение, предполагал мораторий на любое отстранение Аскара Акаева с должности президента до конца октября 2005 года.

Масло в огонь подлил и сам Акаев, который в своем записанном на пленку обращении по-восточному хитро обелял свою деятельность и, наоборот, дал нелицеприятные оценки новой власти. В итоге идея провести импичмент Акаеву возникла как естественная реакция рассерженных оппозиционеров, получивших власть.

В этом отношении Киргизия, равно как, впрочем, и весь остальной регион Центральной Азии, наглядно демонстрирует пример далеко не самой лучшей исторической традиции, где государственная политика главным образом вертится вокруг власти одного субъекта – главы государства. Именно борьба за высшую власть главы государства, за сохранение и удержание этой власти в руках конкретного лица является на практике тем важнейшим фактором, который детерминирует не только собственно правовые установления, регламентирующие властные институты, но и политический процесс в целом. Нынешним киргизским революционерам явно недостает понимания, что импичмент, за который они так сегодня ратуют, на самом деле провести будет не так уж легко по той простой причине, что Акаев постарался загодя обезопасить себя от этого инструмента демократии.

Строго говоря, самого термина "импичмент" мы не найдем в законодательстве ни Киргизии, ни других стран Центральной Азии. Этот институт, заимствованный большинством современных государств из парламентской практики Англии, может именоваться по-разному, например, "отрешение от должности", "смещение", "выдвижение обвинения" и т.д. В любом случае имеется в виду особая сфера деятельности парламента, когда последний задействует чем-то схожую с судебной процедуру привлечения к ответственности высокопоставленных государственных должностных лиц, совершивших определенные предосудительные действия.

Впервые институт импичмента в парламентской деятельности стал применяться в Англии с XVII века, где он использовался против конкретных министров правительства. При этом палата общин выступала как обвинитель, а палата лордов – в качестве судей. Но с XIX века в Англии возобладал не индивидуальный, а коллегиальный принцип ответственности министров, когда кабинет целиком мог быть отправлен в отставку. Поэтому импичмент в отношении отдельных министров перестал употребляться (с 1805 года). В современной конституционной практике, как правило, импичмент связывают с главой государства, хотя с правовой точки зрения это не совсем верно.

Фундаментальный смысл института импичмента состоит в том, что он является одним из основных блоков, составляющих систему разделения властей, а также сдержек и противовесов в государстве. Конечно, государство не обязательно может базироваться именно на принципе разделения властей. Но объективности ради следует отметить, что все остальные известные человечеству системы (диктатура, халифат, анархия, утопический социализм и другие) на поверку оказывались куда менее эффективными и демократическими. Поэтому большинство современных государств, включая республики Центральной Азии, постарались включить в тексты своих конституций декларацию о приверженности принципу разделения властей. Да только зачастую декларации эти на самом деле остаются красивым, но пустым лозунгом.

Смысл системы разделения властей, в частности, как раз и состоит в том, чтобы в государстве ни одна из ветвей власти не могла бы установить свое господство над другими. Все ветви власти должны взаимоуравновешивать друг друга. Поэтому парламент в этом смысле выступает не только как представительный орган, в который население на выборах делегирует своих депутатов, и не только как законодательный, то есть принимающий законы орган, но и как структура, обладающая важными и весомыми контрольными полномочиями. Система равновесия в демократических государствах поддерживается тем, что парламент, в ответ на явные, расходящиеся с законом действия высших должностных лиц, и, прежде всего, президента, может со своей стороны "поставить их на место", задействовав как раз свои контрольные полномочия, и в частности институт импичмента. Благодаря импичменту дорвавшийся до власти субъект может быть лишен своего поста. Тем самым наличие у парламента такого орудия, как импичмент, на практике как раз препятствует злоупотреблениям властью, если таковые исходят и со стороны главы государства. Примечательно, что даже в президентских республиках, таких, как США, Бразилия, Венесуэла, где всенародно избранный президент обладает весьма большими полномочиями, с одной стороны, а, с другой, где он лишен права роспуска парламента, тем не менее, сами парламенты обладают правом задействовать импичмент.

Кстати, о праве роспуска парламента. В том же Казахстане и в декабре 1993 г. и в марте 1995 г. парламенты были распущены с явным нарушением действовавшей конституции, так как такой процедуры в ней просто не было прописано. И это весьма примечательное обстоятельство. Президенты в Центральной Азии мало считаются с текстами конституций собственных государств. Другим важным обстоятельством, которое необходимо учитывать, выступает тот факт, что импичмент может задействовать только тот парламент, который "не стоит на коленях перед всесильным владыкой". Если парламент сформирован путем нечестных выборов из тех, кто лояльность своему патрону и благодетелю (главе государства) ценит больше, чем свой долг перед избирателями, то, понятное дело, что такой парламент только уже в силу этого обстоятельства никогда не захочет контролировать тех, с чьей руки он, как верный пес, слизывает крошки. И все же даже анализ буквы законов центральноазиатских республик позволяют сделать однозначный вывод о том, что институт импичмента постарались задвинуть на такие задворки государственного строительства, где он никак не может быть задействован в системе разделения властей. А это значит, в частности, что и о самой системе разделения властей в государствах Центральной Азии говорить не приходится.

Утверждения киргизских правоведов о том, что последняя конституционная реформа, проведенная в феврале 2003 года, якобы, перераспределяла властные полномочия от президента к парламенту, весьма спорны. Как раз на основе анализа института импичмента видно, что никаких принципиальных изменений, указывавших бы на кардинальное перераспределение полномочий в пользу парламента, тогда не произошло. Скорее даже наоборот. Этот институт конституционного права по-прежнему сконструирован таким образом, чтобы максимально затруднить его реализацию на практике. Тем самым глава государства даже в новой, обновленной конституционной системе на практике защищен от одного из самых серьезных инструментов, которыми во всем мире располагает парламент в системе разделения властей в государстве.

По обновленной конституции Киргизии процедура отрешения от власти главы государства может иметь место только на основании выдвинутого парламентом обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления. Такой подход серьезно сужает возможности использования этого института (в материально-правовом аспекте). На практике это означает, что, скажем за нарушение президентом конституции, он не может быть подвергнут импичменту, а за печатание фальшивых денег – может. Правда трудно представить себе главу государства, который в Белом доме на проспекте Чуй по ночам корпит над печатным станком.

В процессуальном отношении процедура отрешения президента в Киргизии также максимально осложнена. Инициатива должны исходить никак не менее чем от половины депутатов парламента; должна быть создана специальная комиссия парламента, которая обязана вынести свое заключение по существу вопроса. После этого вопрос об отрешении ставится на голосование в парламенте и для поддержки такой инициативы необходимо набрать квалифицированное большинство голосов (не менее двух третей от общего числа депутатов парламента).

В случае поддержки парламентом такого обвинения данное решение передается в Конституционный суд. Необходимо отметить, что сами судьи Конституционного суда избираются парламентом, но по представлению главы государства. Практика работы этого органа уже имеет примеры вынесения весьма сомнительных решений. Достаточно вспомнить вердикт о возможности баллотироваться на пост президента Аскару Акаеву вопреки конституционным ограничениям в 2000 году, а также прямо противоположные вердикты об оценках справедливости выборов 2005 года, вынесенные до и сразу после свержения Акаева одним и тем же составом суда. Киргизский законодатель заложил в текст Конституции драконовскую норму, которой нет оправдания с точки зрения концепции разделения властей и теории правового государства. Право обратиться в суд у любого субъекта не должно сопровождаться явной и недвусмысленной угрозой применения к нему мер жесткой государственной репрессии. В противном случае деформируются сами фундаментальные принципы правосудия. В случае же Киргизии перед нами иной подход. Конституционный суд, рассматривая поступившие из парламента материалы, может вынести по ним положительный или отрицательный вердикт. В случае вынесения отрицательного заключения это обстоятельство влечет за собой роспуск парламента. В таком подходе нет чисто правовой логики, а есть стремление использовать данную норму в виде своеобразного "дамоклова меча", висящего над парламентом. Ведь судьба законодательной ветви власти, пытающейся решить проблему с главой государства, в системе сдержек и противовесов тем самым ставится в зависимость даже не от собственного решения парламента или воли избирателя, а от промежуточного (в рамках процедуры отрешения от власти) вердикта третьей стороны.

Если же Конституционный суд выносит положительное заключение, то парламент должен провести голосование по существу вопроса. Решение об отрешении может быть принято при соблюдении двух крайне труднодостижимых условий. Во-первых, за такое решение должно проголосовать не менее четырех пятых депутатов от их общего числа. Между тем в прежней редакции конституции Киргизии эта норма была даже менее строгой – две трети. Во-вторых, такое решение должно быть принято не позднее, чем в двухмесячный срок со дня выдвижения обвинения в парламенте. Если же этот срок пропущен, то обвинение считается отклоненным. Как видим, соблюсти все эти требования на практике навряд ли возможно, поэтому реально парламент Киргизии не имеет возможности использовать этот институт конституционного права.

Итак, подводя итог нашему краткому анализу, можно абсолютно достоверно утверждать, что в Киргизии в действующей конституционно-правовой системе институт импичмента не может играть эффективную роль в плане контроля со стороны парламента за деятельностью главы государства. А потому идея его применения может лишь осложнить и без того непростую политическую ситуацию в этой стране. Ведь от юридического прекращения исполнения президентских обязанностей Акаевым зависит, в частности, и конкретная дата следующих выборов главы государства.

11.04.2005