В тисках мировой бюрократии

Здравствуйте, редакция! Не могли бы вы рассказать, какие цели в нашей стране и в других странах мира преследует Международный валютный фонд? Мне непонятно, для чего этой организации финансировать и навязывать свои условия такой маленькой стране, как Кыргызстан? Если честно, я не думаю, что ею управляют злые и коварные капиталисты, желающие обогащаться за счет бедных государств. Буду рад обстоятельному ответу.

Садыр Берикбаев, студент КНУ, г. Бишкек

Ответить на вопрос мы попросили нашего постоянного автора, преподавателя экономики Гренобльского университета Чингиза ШАМШИЕВА.

Уважаемый Садыр!

Вопрос о подлинных интересах МВФ и идущих за ним международных финансовых институтов вроде Всемирного банка (ВБ), Европейского банка реконструкции и развития (ЕБРР) и региональных банков развития (в частности Азиатского и Исламского банков развития), заботящихся о проведении определенной экономической политики во многих странах мира, является крайне сложным. Следует сразу заметить, что политика МВФ в развивающихся и бывших социалистических странах резко отличается от деятельности Фонда в странах развитого блока. Более того, стратегия МВФ менялась во времени, начиная с 1944 г. по сегодняшний день. Вместе с этим, можно с уверенностью сказать, что с 70-х годов прошлого столетия общие очертания политики МВФ в странах, не относящихся к промышленно развитому блоку, соответствуют описанной мною в предыдущем номере "ОР" схеме "стабилизация–либерализация–приватизация" (СЛП). Разумеется, есть страны, которые отказываются следовать предписаниям МВФ. Также бывали случаи, когда МВФ при предоставлении финансовой помощи отходил от схемы СЛП. Однако, это скорее исключения из правил, нежели закономерность. Как правило, страны с развивающейся и переходной экономикой получают доступ к внешним финансовым ресурсам только после согласия следовать жестким предписаниям МВФ.

Сегодня в мировой экономической науке существует несколько версий, объясняющих политику МВФ. Не отдавая предпочтения какой-либо из них, ограничимся лишь кратким обзором существующих мнений по данной проблеме. Лучше предоставить читателю возможность самому разобраться с выводами, особенно когда речь идет о крайне сложных, запутанных и политизированных вопросах.

Согласно первой точке зрения, МВФ искренне желает построить в странах с развивающейся и переходной экономикой свободную рыночную систему с жесткой финансовой дисциплиной, суть которой может быть выражена в лозунге "все должны жить по средствам!" В таком случае политика СЛП – это важнейший инструмент для достижения указанной цели, а финансирование Всемирного банка и прочих кредиторов покрывает расходы, связанные с проведением этой политики. Напомним, что средства МВФ никогда не идут на финансирование программ: они идут на пополнение валютных резервов Национального банка. Финансирование проектов осуществляется за счет средств, предоставляемых международными банками (ВБ, ЕБРР и другие), правительствами иностранных государств (в частности в рамках Парижского клуба кредиторов), крупными зарубежными коммерческими банками (например, через Лондонский клуб кредиторов1 ) и различными фондами.

Насколько подобный взгляд на вещи соответствует действительности – сказать трудно. С уверенностью можно сказать одно: в действиях МВФ очень много непоследовательности. Для иллюстрации можно привести несколько примеров из кыргызского опыта сотрудничества с этой организацией. Как известно, МВФ является рьяным защитником принципов свободного рынка и конкуренции. Однако он всегда закрывал глаза на монопольные структуры кыргызской экономики и бездействие при прежней власти Государственного комитета по антимонопольной политике. Более того, МВФ всячески поощряет рост тарифов на электроэнергию и услуги жилищно-коммунального хозяйства. В прошлом году он даже поддержал кыргызстанского сигаретного монополиста, лоббировавшего внесение изменений в структуру акцизов на ввозимые в страну табачные изделия. Другой пример. МВФ ратует за самоустранение государства из экономической жизни страны и вместе с тем настаивает на увеличении доли государственных доходов в ВВП. Это явная непоследовательность, поскольку с ростом доли государственных доходов в ВВП растет и влияние политики государства на экономику. Сейчас этот показатель (не включая гранты) в Кыргызстане колеблется на уровне 15%, но МВФ настаивает на его увеличении до 17-19% в краткосрочной перспективе и до 30-35% - в долгосрочной. А когда государство перераспределяет 35% от ВВП страны, его влияние на денежные потоки экономической системы в любом случае будет огромным, несмотря на то, что теории так называемого нейтрального налогообложения указывают на обратное. Еще один пример. МВФ требовал от правительства КР либерализации рынка капиталов и его открытия для международной конкуренции, что должно было, по мнению представителей Фонда, вызвать понижение ставок процента внутри Кыргызстана (их выравнивание на общемировом уровне). В то же время МВФ требует от Национального банка КР установления жестких условий и ограничений кредитования коммерческих банков, что через определенные передаточные механизмы повышает уровень ставок по банковским кредитам и на рынке капиталов в целом. Вследствие бессвязной политики МВФ ставки в Кыргызстане продолжают оставаться высокими, а либерализация финансового счета внешнего баланса привела лишь к беспрепятственному оттоку капитала, в том числе добытого путем полулегальной приватизации, и к увеличению внешней задолженности страны. В настоящее время МВФ настаивает на реформе пенсионной системы и ее частичном переводе в накопительный режим. Такая мера, как считают эксперты МВФ, должна влить дополнительные средства на рынок капиталов и понизить кредитные ставки. Однако при нынешней политике НБКР понижения ставок ожидать не стоит. А при отсутствии эффективной системы надзора и прогнозирования, реформа пенсионного режима скорее всего приведет к инвестированию пенсионных вкладов в сомнительные проекты, вероятнее всего, с недвижимостью, провал которых вызовет крах всей пенсионной системы республики. Рассчитывать же на международные финансовые рынки нельзя, так как они в высшей степени нестабильны, а проводить реформу для финансирования нестабильных, да еще и зарубежных рынков, не имеет никакого смысла. МВФ запрещает НБКР манипулировать валютным курсом сома для увеличения ценовой конкурентоспособности наших товаров на внешних рынках. Мол, конкурентоспособность отечественных товаров надо наращивать за счет снижения издержек производства, увеличения качества продукции и хорошего маркетинга, а не за счет легкой и быстрой девальвации (обесценивания) курса сома. Но откуда взяться рациональному производству, низким издержкам, высокому качеству товаров и современному маркетингу, если МВФ, под видом бюджетной рационализации, вынуждает правительство КР сворачивать долгосрочные программы государственных инвестиций, которые могли бы финансировать масштабные, долгоокупаемые и низкорентабельные проекты стратегического значения, строительство инфраструктуры, развитие науки и образования? Можно не сомневаться, что если однажды Правительство КР предпримет, а Жогорку Кенеш одобрит создание в Кыргызстане Центра по изучению конъюнктуры рынков региона, МВФ будет категорически против такого решения. Ведь надо жить по средствам! Примером непоследовательности является также то, что из года в год МВФ твердит о небходимости улучшения делового и инвестиционного климата в стране. В прессе, по телевидению, на "круглых столах", всюду об этом говорят. Однако, о каком улучшении делового климата может идти речь, когда в нашем налоговом законодательстве царит полная неразбериха, связанная с нескончаемым поиском путей залатать дыры в бюджете и компенсировать как недостатки фискального администрирования, так и уклонение от налогов ряда предприятий, в прошлом сращенных с властью? Например, из 13 мер по доходной части бюджета, которые МВФ предписал правительству КР на срок с 1998 по 2000 гг. в рамках программы Усиленных структурных преобразований (ESAF), 9 означали внесение изменений в Налоговый кодекс 1996 года2 . Понятно, что МВФ выступает против дефицита бюджета, но тогда зачем тратить столько усилий на призывы улучшать деловой климат в стране? Тем более, что бюджетные проблемы могут решаться, не нарушая спокойствия в бизнес-среде, предоставив последней возможность не расплачиваться за чрезмерную настойчивость МВФ и недостатки в работе исполнительной власти нашей страны. Другой пример. МВФ настаивает на плавающем режиме валютного курса сома. По мнению Фонда, курс национальной валюты Кыргызстана должен формироваться исключительно под воздействием спроса и предложения на валютном рынке. Вместе с этим МВФ навязал нам либерализацию внешней торговли и свободу перемещения капитала, что создало постоянное давление на курс сома к доллару в сторону его повышения (обесценивание сома), сдерживаемое в основном благодаря операциям НБКР на валютном рынке3 . Мировой экономический опыт учит нас, что либерализация внешних операций делает валютный курс неустойчивым. Для сохранения его стабильности требуются постоянные интервенции Национального банка на валютном рынке. МВФ поощряет такую политику, предоставляя в долг деньги на формирование необходимых валютных резервов. Получается, что когда речь идет об интервенциях на рынках пшеницы, фасоли и сахарной свеклы, о регулировании цен на хлеб, электроэнергию, жилищно-коммунальные услуги или бензин – вмешиваться в рыночный процесс нельзя. Однако когда речь идет о валютном курсе сома, МВФ забывает о свободе рынка.

Противоречивость в действиях МВФ может быть объяснена часто высказываемым предположением, что подлинные, настоящие задачи МВФ отличаются от официально заявленных. Оттого, якобы, и создается впечатление, что политика СЛП не вяжется с его лозунгами. О каких скрытых задачах может идти речь? На этот счет высказывается много мнений - от самых экстравагантных, до вполне логичных и правдоподобных. Ограничимся лишь кратким обзором наболее аргументированных гипотез, при этом не отдавая предпочтения ни одной из них.

Известно, что в настоящее время у экономики США большой дефицит внешней торговли, оцениваемый примерно в 600 млрд. долл. в год, из которых 130 млрд. долл. приходится на дефицит в торговле с Китаем. Дефицит этот по большей части покрывается за счет притока в американскую экономику финансового капитала со всего мира. Отсюда расхожее мнение, что "Америка живет в кредит". Этим объясняется стремление США сохранять позицию финансового центра притяжения для инвесторов со всей планеты, места самых надежных и прибыльных вкладов. Путей для достижения этой цели много, среди которых немаловажное место занимает политика МВФ и других международных финансовых институтов.

Во-первых, эти организации кредитуют и начисляют задолженность, как правило, в американских долларах4 . Таким образом для государств-заемщиков доллар становится единицей учета задолженности и ориентиром ("якорем") при стабилизации курса их национальных валют. Например, внешний долг Кыргызстана исчисляется в долларах США и НБКР администрирует (поддерживает) курс сома именно по отношению к доллару с целью избежать резкого роста долгового бремени вследствие возможного обесценивания долларового курса национальной валюты. Когда какая-то валюта в мировой экономике становится привилегированной единицей учета и "якорем" для курса национальных валют большого числа стран, то инвесторы и вкладчики всего мира будут стремиться осуществлять свои вложения именно в этой валюте. Сегодня в мировой экономике вложения в основном осуществляются в американских долларах, а главным местом долларовых инвестиций являются финансовые рынки США. После Второй мировой войны доллар США также стал самой используемой валютой в сделках международной торговли, в том числе и в операциях без непосредственного участия Соединенных Штатов. Это дало возможность американским предприятиям расплачиваться за импорт товаров и услуг собственной валютой, большая часть которой не уходит на валютные рынки, а продолжает свой путь либо в международных торговых сделках, либо на финансовых рынках Америки.

Во-вторых, МВФ требует от центральных банков стран-реципиентов создания международных резервов, как правило, в форме государственных казначейских векселей правительства США. Другими словами, часть предоставляемых Фондом средств должна в обязательном порядке использоваться на покрытие бюджетного дефицита США.

В-третьих, МВФ настаивает на том, чтобы страны-заемщики любо сводили к нулю свой дефицит бюджета, либо добивались его профицита. На деле это означает, что у правительств стран, принявших условия МВФ, не должно быть большой необходимости прибегать к выпуску государственных долговых обязателств (вроде наших ГКВ и ГСКО). Поскольку государственные и муниципальные займы являются во всем мире самым надежным инструментом вложений, то МВФ, навязывая подобные условия, по сути устраняет иностранную конкуренцию для долговых обязательств, выпущенных федеральным правительством США или правительствами штатов. Даже государства зоны единой европейской валюты не имеют права, в силу Амстердамских соглашений, допускать дефицит своего бюджета выше планки в 3% от ВВП. Хотя по надежности государственные займы таких стран, как Франция или Германия, ничем не уступают американским казначейским векселям. Важно отметить, что в самих США дефицит федерального бюджета оценивается примерно в 450 млрд. долл. в год, что составляет около 6% от ВВП. Разумеется, Кыргызстан не является крупным вкладчиком, представляющим интерес для США, займы правительства КР не могут составлять конкуренцию государственным займам США, однако речь идет об общем принципе, всеобщем правиле, которое должно применяться ко всем без исключения странам с развивающейся и переходной экономикой. Если в отдельности Кыргызстан не представляет важности для финансов Соединенных Штатов, то блок стран, не входящих в клуб промышленно-развитых государств, может рассматриваться как солидный игрок.

Есть мнение, что МВФ отстаивает интересы крупного финансового капитала Запада. Ярчайший сторонник этой идеи – лауреат Нобелевский премии по экономике за 2001 год, бывший советник 42-го президента США Билла Клинтона, бывший главный экономист Всемирного банка, а ныне профессор Колумбийского университета Джозеф Стиглиц. В нашумевшей книге "Глобализация и те, кто ею недоволен"5 , впервые опубликованной в 1999 году, а также в многочисленных статьях, докладах и выступлениях им отстаивается следующая гипотеза. Финансист, как особая категория экономических субъектов, обладает особым типом поведения и взглядов на экономику. Его функция в экономическом процессе – предоставлять деньги в долг. По этой причине он категорически против роста цен, так как инфляция губительна для ссуженного капитала (понижает реальную ставку процента). Финансисту нужна либо стабильность общего уровня цен, либо его понижение (дефляция). Он заинтересован в высоких реальных ставках процента, а также в удорожании валюты, в которой деноминирован кредит, и жутко боится ее обесценивания. Финансист консервативен и предоставляет кредит, только убедившись, что заемщик не увлекается опрометчивыми и неоправданно рискованными проектами, не допускает роста затрат, понижает размеры обязательств перед другими своими кредиторами, платежеспособен, ликвиден и т.п. Если внимательно присмотреться к списку требований, предъявляемых МВФ странам-заемщикам, то в нем нетрудно проследить описанную выше логику кредитора. Для сокращения темпов инфляции МВФ требует от НБКР проводить жесткую денежно-кредитную политику с рядом кредитных ограничений и суровыми требованиями к коммерческим банкам. От правительства КР он требует сокращения дефицита бюджета до отметки ниже 5% от ВВП, что сопряжено с усилением налогообложения, сокращением-рационализацией-флексибилизацией расходной части бюджета, задержками выплат (перенос дефицита) и поспешной приватизацией. По логике МВФ, дефицит бюджета может привести к росту цен, а также ставит под вопрос способность государства платить по своим внешним обязательствам. Завышенный курс сома к доллару должен облегчить выплату долгов правительства. МВФ настаивает на наращивании экспорта не оттого, что это единственный путь к развитию, а потому что экспорт дает доллары, необходимые для погашения внешней задолженности и репатриации прибыли иностранными инвесторами (которых в Кыргызстане пока еще мало).

Заметим, что Джозеф Стиглиц не является автором этой идеи. Многие крупнейшие представители экономической науки прошлого и современности считали и продолжают считать политику, проводимую с позиций финансиста, губительной для экономического процветания государства. Пожалуй, самым видным сторонником этой идеи является величайший экономист и интеллектуал XX века, основатель целого течения в экономической науке, крупный государственный деятель, блестящий финансист и удачливый биржевой игрок Джон Мейнард Кейнс, полагавший, что логика "финансового рантье" ведет к росту ставок процента, снижению потребления, спаду цен и инвестиций, производства и, в конечном счете, к росту безработицы.

Одним из предположений относительно целей МВФ является идея, что крупные международные финансовые институты стремятся управлять процессом экономической глобализации таким образом, чтобы новый глобализированный мир будущего принял очертания, удобные для экономической элиты Запада.

Какова бы ни была правда о намерениях МВФ, каковы бы ни были истинные задачи этой могущественной организации, для нас, кыргызстанцев XXI века, важно то, как МВФ обращается с нашей хрупкой экономикой и к каким последствиям ведет его политика в нашей стране. Тема эта очень важная, актуальная, и вместе с тем следует признать, крайне сложная, требующая для своей разработки труда большого числа специалистов разного профиля, солидной финансовой поддержки и политической воли высшего руководства страны.

Мало кто возразит против утверждения, что МВФ является большой бюрократической и технократической структурой, со всеми свойственными таким структурам недостатками и преимуществами. Одним из основных недостатков гиперструктур является то, что их работникам, имеющим дело с самыми разнообразными ситуациями и огромным объемом информации, вынужденным действовать слаженно и быстро ради эффективного функционирования всей организации, в своей повседневной работе приходится руководствоваться небольшим количеством простых и ясных правил. На плечи экспертов МВФ ложится сложнейшая задача: изучать экономическую ситуацию и продвижение реформ одновременно в нескольких десятках стран мира, вести переговоры с представителями этих стран, составлять регулярные отчеты и разрабатывать рекомендации по многим направлениям. Без "шаблонного" подхода здесь не обойтись. Будучи обычной техноструктурой, МВФ предлагает схожую экономическую политику практически для всех стран с развивающейся и переходной экономикой – политику СЛП. При этом эксперты, как правило, не задумываются над мерами, которые они предлагают. Будучи обычными исполнителями, болтиками-винтиками огромной бюрократической машины, они делают то, что им предписывает руководство. Ни о каком творческом, индивидуальном подходе здесь и речи быть не может. В недрах МВФ работает много квалифицированных экономистов, зачастую имеющих собственную точку зрения на процессы, происходящие в странах-реципиентах. Однако это никак не сказывается на качестве работы МВФ как целого.

Таковы издержки больших структур. Бывшим гражданам Советского Союза эта проблема хорошо знакома на примере Госплана СССР и его зачастую бюрократичного, бумажного подхода к экономическим проблемам регионов необъятной страны с огромным разнообразием ландшафтов, климатических и экологических условий, культур, менталитетов народов, их исторических судеб и устремлений. По сути дела, с сугубо научной точки зрения, между МВФ и Госпланом СССР нет большой разницы, за тем лишь исключением, что в первом случае базовой доктриной является теория конкурентных рынков, а во втором – теория социалистического планового хозяйства. Что касается масштабов деятельности, количества поступаемой, обрабатываемой и используемой информации, разнообразия ситуаций и сопутствующих издержек, то эти две организаций могут рассматриваться как идентичные. Западные эксперты не упускают возможности покритиковать "провалы плановой системы". Однако можно смело утверждать, что МВФ с его ответвлениями в виде ВБ и прочих международных организаций является таким же плановым мастодонтом, что и аппарат планирования СССР. И если критика допустима в случае с советской системой экономического управления, то она также может быть применима к методам работы МВФ.

Апрель, 2005 г.

Примечания

1 Лондонский клуб кредиторов – это не организация, а практика ведения переговоров со странами-заемщиками по вопросам их задолженности перед иностранными коммерческими банками. Согласно этой практике, основные коммерческие банки, кредитующие страну, собираются вместе и решают сколько стране списать долгов и как реструктуризировать оставшуюся часть задолженности. Данный механизм, появившийся в конце 70-х годов прошлого века, был разработан по образцу ведения коллективных переговоров в рамках Парижского клуба кредиторов. Последний был создан в 1956 г. Имея постоянный секретариат в Париже, он больше похож на организацию, нежели Лондонский клуб. В Парижский клуб кредиторов входят государства-кредиторы, считающие, что совместное ведение перегеворов с сильно задолжавшим правительством эффективнее для всех участников клуба, нежели попытки каждого из них решить свои проблемы в одиночку и тайком от других кредиторов. Оба переговорных механизма отводят важную роль МВФ, который предоставляет членам клубов необходимую отчетность по стране-заемщику, не кредитует страну без ее согласия и в качестве условий своих кредитов требует от государства-должника программу погашения задолженности перед обоими клубами кредиторов.

2 Kyrgyz Republic Enhanced Structural Adjustment Facility Policy Framework Paper, 1998–2000, IMF.

3 Тем не менее с момента введения сома в 1993 году национальная валюта Кыргызстана не перестает обесцениваться, пройдя через два резких падения в 1996 и 1998-99 годах.

4 Кредиты МВФ исчисляются в СДР (от англ. Special Drawing Rights, на русском: специальные права заимствования). Курс СДР привязан к корзине валют четырех стран, наиболее вовлеченных в международную торговлю. Преобладающий удельный вес в корзине у доллара США – 45%, у евро – 30%, у японской йены – 13% и у фунта стерлингов – 11%. Курс СДР к доллару США обычно колеблется вокруг отметки 1,25 долл. за единицу СДР.

5 Stiglitz, J.E. Globalization and Its Discontents, Washington, DC: W.W. Norton Company, 2002

28 апреля 2005 г. | № 16