ШОС: проблемы несимметричного партнерства

Аждар КУРТОВ

В длинном списке различных международных объединений, в которые входит Россия, свое особое место занимает Шанхайская организация сотрудничества (ШОС). Первоначально "Шанхайскую пятерку" (так тогда именовали данную организацию) мало кто воспринимал всерьез во многом потому, что проблемы, стоявшие в повестке дня этой структуры, в первом приближении оценивались многими, как дискретные, имеющие и локальное и временное значение.

В известной мере эти оценки были недалеки от действительности. Основу сотрудничества пяти государств – Китая, России, Казахстана, Киргизии и Таджикистана в рамках единой региональной организации составил документ, подписанный 26 апреля 1996 г. в Шанхае – Соглашение об укреплении доверия в военной области в районе границы. Именно на базе данного акта на свет появилась "Шанхайская пятерка". Зачастую в мировой практике после принятия подобного рода документов никаких последующих шагов в дипломатии не следует. Но в данном случае не просто последовало продолжение контактов, они стали претерпевать качественные изменения. Сначала, естественно, они развивались в сфере безопасности. Процесс сотрудничества в рамках данной организации стал набирать обороты и через год – 24 апреля 1997 г. в Москве было подписано Соглашение о взаимном сокращении вооруженных сил в районе границы.

Постепенно сфера деятельности организации стала расширяться и включать в себя не только проблемы, связанные с мерами доверия в приграничных областях. Параллельно начался процесс расширения состава организации. К организации изъявил желание присоединиться Узбекистан. Важным рубежом в развитии сотрудничества на данном направлении стала встреча глав государств шести вышеперечисленных стран 14-15 июня 2001 г. в Шанхае. На этой встрече была подписана Декларация о создании Шанхайской организации сотрудничества. Новое региональное объединение провозгласило в качестве своих целей укрепление взаимного доверия, дружбы и добрососедства, поощрение эффективного сотрудничества в политической, торгово-экономической, научно-технической, культурной, образовательной, энергетической, транспортной, экологической и других областях. Государства-участники ШОС брали обязательства по объединению их усилий по поддержанию и обеспечению мира, безопасности и стабильности в регионе, построению нового демократического, справедливого и рационального политического и экономического международного порядка.

В дальнейшем в рамках ШОС сформировался механизм регулярных консультаций по линии внешнеполитических, правоохранительных и силовых ведомств. Совещания органов ШОС стали проводиться регулярно.

В сентябре 2004 г. в Бишкеке состоялось очередное заседание Совета глав правительств государств-членов ШОС. На нем был утвержден план мероприятий по выполнению программы многостороннего торгово-экономического сотрудничества, одобренный в 2003 г. в Пекине. В разработке данного плана приняли участие пять специальных рабочих групп: по таможенным вопросам, по электронной торговле, по товарной инспекции, унификации стандартов, по развитию транспортного потенциала. Сам план представляет собой объемный документ, состоящий из 127 пунктов и включающий в себя 11 основных направлений сотрудничества. Нельзя не отметить, что Китай в последнее время демонстрирует внушительные экономические успехи. Так доля КНР в прошедшем 2004 году составила 24,4 % в превышении мирового ВВП, тогда как этот же показатель у США равен 18,6 %. И поэтому можно предположить, что данный фактор, абстрагируясь от прочих обстоятельств, способен сыграть положительную роль в дальнейшем укреплении ШОС.

Хотя сегодня скепсиса в отношении эффективности деятельности ШОС и особенно перспектив ее развития у экспертов разных стран несколько поубавилось, тем не менее, определенные и даже можно сказать существенные сомнения в этом отношении, естественно, остаются. Одним из главных аргументов, лежащих, так или иначе, в основе пессимистической точки зрения, является факт очевидной разницы потенциалов государств, входящих в ШОС. Но на самом деле эта разница, ведущая к несимметричному партнерству, во многих случаях может говорить в пользу и пессимистической, и оптимистической позиции.

Так, в пользу оптимистической позиции говорят, прежде всего, следующие факторы:

Первое: ШОС уже доказало эффективность собственного существования тем, что с ее помощью удалось разрешить весьма непростую проблему в международных отношениях – вопрос о делимитации границ Китая с сопредельными странами – бывшими союзными республиками СССР. Проблема изменения границ – это всегда крайне болезненная проблема для любого государства. В России, Китае, Казахстане, Киргизии и в настоящее время имеется немало сторонников позиции, смысл которой состоит в том, что государство ни при каких обстоятельствах не должно идти на заключение соглашений по границе, если при этом теряются какие-либо территории. Учитывая это, нельзя не признать важности проделанного в рамках ШОС: пограничная проблема была решена в относительно короткие сроки (особенно, если вспомнить, что она имела многовековую историю) и, что самое главное, – без крови.

Второе: в состав ШОС входят два государства, по-прежнему, играющих важную роль в мировой политике – Китай и Россия. Оба государства являются членами Совета безопасности ООН. Любое сближение их позиций, а тем более координация деятельности в рамках единой структуры, само по себе уже многое значит. Необходимо помнить, что для Китая такая его позиция в отношении ШОС является действительно новой и можно даже сказать революционно новой. Китай на протяжении очень долгого периода времени весьма осторожно подходил к возможности своего участия в каких-либо объединениях. В ситуации же с ШОС, Китай не просто явил принципиально иную позицию, он был по сути дела главным инициатором создания данной организации. Можно долго обсуждать проблему – является ли подлинной такая воля Пекина, или на самом деле имеет место какая-то хитрая восточная игра, но одно сегодня несомненно – воля и стремление к развитию ШОС Китаем проявлена.

Третье: в ШОС входят страны, обладающие немалым по мировым меркам экономическим потенциалом. Члены ШОС располагают и огромной территорией и огромными демографическими ресурсами. Часть членов данной организации располагает внушительными запасами энергетических ресурсов (Россия и Казахстан – углеводородное сырье, Китай, Россия, Киргизия и Таджикистан – крупными объектами электроэнергетики). Конечно, это обстоятельство на самом деле может, как объединять интересы данной группы государств, так и способствовать конкуренции этих интересов. Но, как раз в частности для смягчения и улаживания последнего и может быть, возможно, использована структура ШОС. В любом случае, по крайней мере три из шести государств – участников ШОС – Китай, Россия и Казахстан в последние годы демонстрируют завидный экономический рост. Сейчас трудно выявить, насколько данный экономический рост связан именно с их членством в ШОС. Возможно, что в самой малой степени. Но в то же время нельзя отрицать того обстоятельства, что развитие нормальных добрососедских отношений, включающих быстрый рост и экономических контактов между странами, входящими в ШОС, так или иначе, но именно положительно сказалось на общем экономическом росте, стало одной из его составляющих. При этом я бы не стал жестко дифференцировать, когда это имело место в рамках двусторонних контактов, а когда в многосторонних, поскольку в любом случае эти процессы взаимосвязаны.

Четвертое: на нынешнем этапе развития ШОС можно согласиться с тем, что для придания устойчивости объединению был избран правовой принцип полного равенства всех членов данной структуры. Поскольку в ШОС входят явно разновеликие по своим параметрам государства, то такой принцип, естественно, не в полной мере может отвечать интересам крупных государств-участников. "Тяжеловесы" – Китай и Россия – теоретически могли бы пытаться доминировать в ШОС, но они не пошли этим путем. Сейчас решения по политическим, экономическим и другим принципиальным вопросам работы ШОС принимаются путем консенсуса – то есть взаимного согласия государств-членов. И в тоже время, с нашей точки зрения, когда организация окрепнет, когда в ее рамках появится много специализированных структур, особенно занятых в сфере экономического сотрудничества, тогда такой привлекательный правовой принцип полного равенства следует несколько модернизировать. В противном случае он может стать препятствием на пути осуществления целого ряда экономических проектов, да и самого дальнейшего развития организации, ведь нечто подобное мы наблюдали в рамках СНГ. Поэтому проблема несимметричного партнерства, обязательно в будущем даст о себе знать, в частности в сфере процедур принятия важных решений в рамках ШОС и к этому надо готовится заранее.

Обращает на себя внимание то обстоятельство, что пока в организационном отношении ШОС оформилось преимущественно на самом верхнем уровне сотрудничества, и поэтому, несомненно, в будущем еще предстоит трудный путь создания отраслевых и иных специализированных структур. Именно на этом этапе, возможно, и возникнут специфические трудности, вызванные и разницей потенциалов и отличием в конкретных интересах государств-членов ШОС. На верхнем, так сказать общеполитическом уровне сотрудничества принято либо скрывать, либо умело обходить объективно имеющиеся разногласия в позициях. На самом деле ШОС еще не сталкивалось со сколько-нибудь серьезными кризисами, способными существенно повлиять на прочность позиций государств–членов ШОС. Даже события конца 2001 года, связанные со стремительным приходом в регион Центральной Азии Соединенных Штатов, не привели к кризису в ШОС. Но на низовых уровнях организации сотрудничества, когда речь заходит о конкретных деталях такого сотрудничества, разногласия неизбежны. И здесь от дипломатов потребуется куда как больше способности к компромиссу, чем в решении общих вопросов.

В качестве примера возьмем тему транспортных коммуникаций. Формально считается, что ШОС могла бы быть действенным инструментом в решении проблемы реализации транспортно-коммуникационных проектов. Для региона Центральной Азии – это и инвестиции, и рабочие места, и инфраструктура и, конечно же, новые маршруты, которые могли бы связать Центральную Азию и Китай с российским, европейским и мировыми рынками. Кстати, китайские эксперты высоко оценивают стратегические возможности ШОС для реализации интересов Китая в Центральной Азии в транспортной сфере. Китай осуществляет сразу несколько проектов железнодорожной связи чрез Центральную Азию. В России же распространена точка зрения, что некоторые из таких проектов, в первую очередь связанные с так называемым Шелковым путем, объективно направлены на то, чтобы стать конкурентами российской железнодорожной сети, в частности Транссибу.

И с проектами трубопроводного транспорта далеко не все однозначно. В последнее время в российских средствах массовой информации стали появляться материалы о строящемся нефтепроводе Казахстан – Китай. При этом некоторые признаки позволяют считать такие материалы – заказными, специально направленными на создание определенного мнения о проблеме. В частности авторы таких материалов стараются убедить читателей, что России, якобы, выгодно участвовать эксплуатации нового нефтепровода, а именно направить по нему существенную часть добываемой сегодня в стране нефти в Китай. Понятно, что и Казахстан и Китай при таком варианте получат ощутимые выгоды. Но вот выгода России совсем не очевидна.

Реализация данного проекта существенно укрепляет взаимозависимость интересов Казахстана и Китая. Но столь же несомненно, что на протяжении нескольких лет Китай искусно играл на противоречиях в позициях России и Казахстана, а также на противоречиях в подходах различных российских нефтяных компаний. Очевидно было, что Пекин пытался добиться для себя лучших условий предполагаемых поставок нефти. Ситуация для России существенно осложнялась внутренним фактором – наличием претензий со стороны государства к компании ЮКОС, которая и являлась одним из наиболее крупных возможных партнеров Китая по реализации одного из предполагаемых вариантов российского нефте-трубопровода в Китай. Так, или иначе, но Казахстан сумел воспользоваться ситуацией и опередить Россию, подписав соответствующие документы.

С нашей точки зрения предложения о необходимости прокачки российской нефти через данный трубопровод не является однозначно положительным для России. Помимо имеющихся у России возможностей самостоятельно осуществить собственные варианты строительства трубопроводов в Китай и тем самым обойтись без необходимости платить за огромный транзит российской нефти по территории Казахстана, есть и ряд других моментов.

Не секрет, что Казахстан все активнее на мировом рынке выступает как конкурент России в торговле углеводородами. Когда трубопровод Казахстан – Китай заработает, то казахстанская "конкурентоспособность" объективно еще больше возрастет. Поэтому с нашей точки зрения, которая вполне возможно кому-то покажется реакционной, такой важнейший стратегический вопрос, как выстраивание долговременных энергетических отношений с Китаем Россия должна осуществлять по схеме, прежде всего, не включающей еще одну, какую бы то ни было иную, сторону, кроме китайской. Структуры же ШОС, к счастью, или наоборот, к сожалению, пока не являются в этом отношении ни подспорьем, ни препятствием.

В заключении, нельзя не отметить, что целый ряд российских экспертов вообще ставят под сомнение стратегическую целесообразность увеличения контактов России с Китаем, в том числе и в рамках ШОС. Эти эксперты полагают, что Россия не должна отворачиваться от европейского вектора своего развития. Они указывают на то, что на Россию приходится сегодня всего 2,1 % внешнеторгового оборота Китая. Даже для России ее товарооборот с Китаем, составляющий немногим более 5 млрд. долларов, явно не так велик. А вот на 25 стран ЕС приходится сегодня почти 60 % российского экспорта (104 млрд. долларов). Эти эксперты полагают, что Китай никогда в обозримой перспективе не будет серьезно воспринимать Россию, а тем более государства Центральной Азии, то есть своих партнеров по ШОС.

К подобной позиции, как минимум следует прислушаться, хотя бы для того, чтобы лучше определить направления развития ШОС как международной организации сотрудничества. А иначе несимметричное партнерство действительно может не лучшим образом сказаться на судьбе ШОС.

6.06.2005