Амбиционный ЕврАзЭС

Аждар КУРТОВ

Встреча глав государств – членов Евразийского экономического сообщества (ЕврАзЭС) в Москве была призвана продемонстрировать, что интеграционная деятельность на постсоветском пространстве не была свернута в связи с очевидной пробуксовкой работы в рамках СНГ. Критические оценки состояния дел в Содружестве Независимых Государств уже много лет стали вполне обыденным явлением. И только представители государственной бюрократии с упорством повторяют набившие оскомину сентенции о том, что у СНГ имеются блестящие перспективы развития. Тем самым они пытаются защитить главным образом собственные рабочие места, которых в органах СНГ за четырнадцать лет существования этой структуры было создано предостаточно, по крайней мере, на несколько порядков больше тех реальных успехов, которые может записать себе в актив Содружество.

Огромное число подписанных в рамках СНГ различных договоров и соглашений, меморандумов и деклараций, протоколов и программ реально не сдвинуло процесс интеграции. Стоит специально отметить одно обстоятельство. Подавляющее большинство многосторонних договоров и соглашений, подлежащих ратификации либо выполнению специальных внутригосударственных процедур, после их подписания так и не вступили в действие. Применительно к процедуре ратификации подобные соглашения стали обязательными для выполнения всеми странами СНГ не более, чем в 5 % от их общего числа. Весьма характерный пример: одно из крупнейших государств СНГ – Украина – так и не подписало даже Устав Содружества. И это не единственный пример, многие члены СНГ обусловили свою подпись под этим документом рядом оговорок. Наименьшее число документов СНГ ратифицировали Туркменистан, Украина и Грузия.

Неудивительно поэтому, что количество дипломатического бумаготворчества не переросло в качество. Зато к традиционному наследию советских времен – обилию бюрократических внутригосударственных структур в СНГ добавились новые. Причем эти структуры, прежде всего, старались выбить себе приличное финансирование, престижные кабинеты и статус международных чиновников. Заполучив все это, как правило, интеграционная деятельность подобных структур если и проявлялась, то только в направлении поддержания своего статусного положения. Знаменательно, что практически во всех случаях львиную долю расходов на это несла Россия, ее часть в финансировании никогда не опускалась даже формально ниже 50 %, а по факту была гораздо большей.

Одним из возможных выходов из такого тупика СНГ предположительно и мог стать проект ЕврАзЕС. Сейчас эта структура объединяет Россию, Казахстан, Белоруссию, Киргизию и Таджикистан. С формально-правовой позиции во многих отношениях Договор об учреждении ЕврАзЭС от 10 октября 2000 года создавал более эффективный механизм именно интеграции усилий государств-подписантов по реализации провозглашаемых целей, нежели это имеет место в СНГ. По сути дела ЕврАзЭС формировался как региональная международная организация по типу альянса, основанного на сближении и интеграции экономик группы стран. Конечными целями ЕврАзЭС являются обеспечение непрерывного сбалансированного роста экономик государств, стабильность развития и ускорение темпов повышения уровня жизни населения. Целью этого объединения как раз выступает создание единого экономического пространства через создание режима свободной торговли, единой таможенной территории, формирования общего рынка товаров, услуг, капиталов, рабочей силы при соответствующей унификации национальных законодательств.

Евразийское экономическое сообщество, как отмечено в Договоре о его учреждении, обладает полномочиями, добровольно передаваемыми ему государствами-подписантами. Однако ЕврАзЭС значительно сужает сферу интеграции. По сути дела в рамках этой организации идет речь только об экономических связях, и соответственно на это должны быть, по всей видимости, направлены усилия конституируемых в рамках этой организации органов. Тем самым, весьма важно, что вне рамок ЕврАзЭС остается ряд принципиальных вопросов интеграции, без решения которых экономические связи также не могут быть эффективно развиты. В частности речь идет о вопросах безопасности.

Большие вопросы вызывает также и система координирующих органов ЕврАзЭС. По форме они во многом являются копией уставных органов СНГ. Однако имеются и существенные различия. Так, согласно Уставу СНГ, высшим органом этого образования является Совет глав государств, который собирается на заседания два раза в год. Координирующим же органов исполнительных властей государств-членов СНГ является Совет глав правительств, собирающийся на заседания четыре раза в год. Высшим же органом ЕврАзЭС выступает Межгосударственный Совет, в который входят и главы государств и главы правительств. Непонятно для чего были включены в этот орган главы правительств, если все равно в Договоре говорится о том, что данный орган собирается на уровне глав государств не реже одного раза в год, а на уровне глав правительств – не реже двух раз в год. Причем также как в случае с органами СНГ Межгосударственный Совет свои решения принимает консенсусом.

Постоянно действующим органом ЕврАзЭС выступает Интеграционный Комитет, в состав которого входят не делегированные специально чиновники, а заместители глав правительств государств-членов. Персонального постоянного же руководителя этого органа вовсе не существует, председательство в Интеграционном Комитете, также как и в Межгосударственном Совете, осуществляется поочередно каждым государством-членом в порядке русского алфавита в течение одного года. Навряд ли подобная структура может эффективной. Ведь любой заместитель главы правительства любого из государств-членов ЕврАзЭС – это несамостоятельная и недостаточно влиятельная фигура, у которого имеются свои прямые обязанности в рамках конкретного кабинета. Быть одновременно Председателем Интеграционного Комитета – значит выполнять "общественную нагрузку" с соответствующим отношениям к такой работе. Нельзя при этом забывать, что практически все конституционные системы государств-членов ЕврАзЭС предусматривают практически неограниченную возможность отставки правительств со стороны президентов. Соответственно в отставку должен будет уйти и Председатель Интеграционного Комитета. Какой уж тут постоянно действующий орган! Впрочем, в Договоре записано, что в период между заседаниями Интеграционного Комитета текущую работу должна обеспечивать Комиссия Постоянных представителей. Кроме этого, организация работы Интеграционного Комитета возлагается также на Секретариат, который возглавляется Генеральным секретарем. Последний назначается Межгосударственным Советом на три года и является высшим административным должностным лицом Сообщества. Однако очевидно, что при столь вычурной и излишне бюрократизированной структуре в будущем вполне возможны кризисы и простои в работе Интеграционного Комитета.

В отличие от СНГ в ЕврАзЭС не предусмотрены ни Совет министров иностранных дел, ни Совет министров обороны, ни Совет командующих пограничными войсками. Если в отношении двух последних органов все достаточно понятно – ЕврАзЭС, как мы отмечали, не имеет цели координировать вопросы обороны и безопасности, то отсутствие руководителей МИДов в органах Сообщества вряд ли пойдет на пользу этому органу. Могут возразить – руководители внешнеполитических ведомств вполне могут входить в качестве заместителей глав правительств в состав Интеграционного Комитета. Но это вряд ли состоится. Все же работа Интеграционного Комитета касается бюджета, таможенных и торговых отношений внутри Сообщества, а значит целесообразнее видеть в качестве представителей замов, отвечающих за экономику. Но ведь и МИДы не должны быть обойдены. Представляется и в этом отношении не все должным образом продумано.

А вот что роднит СНГ и ЕврАзЭС – так это наличие и там и там Межпарламентской Ассамблеи, причем с традиционно урезанными и чисто формальными полномочиями – разрабатывать некие законопроекты с непонятной дальнейшей судьбой. ЕврАзЭС имеет свой Суд Сообщества (в СНГ – Экономический суд), который должен обеспечивать единообразное применение заключаемых договоров. Экономический Суд в СНГ не играл никакой роли в силу отсутствия императивной силы его решений и соответствующего исполнительного производства. Несмотря на всю критику правовых основ ЕврАзЭС, высказанную выше, это объединение как раз представляет собой попытку реализовать на практике, то, о чем так цветисто говорят лидеры СНГ. В правовом отношении ЕврАзЭС гораздо более четко очерчен, чем СНГ. ЕврАзЭС имеет нормальный статус международной правосубъектности, в частности от своего лица эта организация может взаимодействовать с другими международными организациями и государствами, не входящими в ЕврАзЭС (хотя этим практически не пользуется).

ЕврАзЭС отличает от СНГ и тот принципиальный момент, что здесь нет рыхлого участия в работе его органов, что свойственно СНГ с его необязательностью и свободой поведения участников. В ЕврАзЭС все государства-члены реально участвуют в работе всех структур этой организации. Единство подходов обеспечивается иными процедурными механизмами, чем в СНГ. Решения в Интеграционном Комитете и Комиссии постоянных представителей должны подписать все государства, но не на базе консенсуса, а после голосования по установленной форме. То есть большинством в две трети голосов. При этом голоса учитываются не по делегациям стран ил государствам-участникам, а по другой формуле. Они распределены между странами в соответствии с "экономическим весом" этих стран, правда, – не совсем адекватно, если иметь в виду Россию. России принадлежит 40 % голосов, Казахстану и Белоруссии – по 20 %, Таджикистану и Киргизии – по 10 %. Принцип консенсуса был сохранен только применительно к процессу принятия решений в Межгосударственном совете, да и то с оговорками. Заключенные соглашения вступают в силу после выполнения установленных внутригосударственных процедур всеми странами-подписантами, после этого решения становятся для таких субъектов общеобязательными. Но и в последнем случае в ЕврАзЭС действует контроль за выполнением таких решений, который возможен на органы управления интеграцией. В ЕврАзЭС учреждена более строгая система санкций за нарушения обязательств, чем в СНГ. Например, за невыполнение обязательств по внесению взносов в бюджет ЕврАзЭС может последовать процедура исключения из ЕврАзЭС (по решению Межгосударственного совета).

На нынешнем Московском саммите президенты ЕврАзЭС много говорили об успехах этого объединения, были приняты около 20 новых документов. Действительно некоторые обнадеживающие процессы в ЕврАзЭС идут. Взаимный товарооборот участников Сообщества только за прошедший 2004 год вырос на 40 % и составил около 28 миллиардов долларов. Но ведь эти внешне обнадеживающие показатели статистики еще отнюдь не говорят о том, что данная организация уверенно вступила в фазу своего устойчивого развития.

ЕврАзЭС до сих пор лишь пытается интегрировать экономические и финансовые рынки входящих в него государств. Крупных успехов на этом пути не наблюдается: взаимная конвертируемость национальных валют фактически отсутствует, финансовый рынок ЕврАзЭС (если о нем можно говорить) характеризуется низкой ликвидностью, имеет ограниченный спектр финансовых инструментов воздействия на ход экономических реформ, слабо участвует в инвестиционных программах, разрабатываемых в ЕврАзЭС. Рост же взаимного товарооборота в огромной степени вызван не успехами в деятельности интеграционных органов ЕврАзЕС, а тем простым фактом, что именно в последнее время произошел гигантский рост цен на сырьевую группу товаров и прежде всего на энергоносители, которые и составляют до сих пор львиную долю взаимного товарооборота.

Основным экспортером и импортером товаров стран ЕврАзЭС была и остается Россия. Ее удельный вес в общем объеме экспортно-импортных операций составляет примерно половину. Следует отметить, что внешнеторговые операции России со странами ЕврАзЭС составляют лишь примерно 1/10 часть от всего объема торговли нашей страны со всеми странами мира. Но для России весьма важно, что она имеет положительный торговый баланс в торговле со странами ЕврАзЭС. Хотя бы в силу этого обстоятельства деятельность этой организации следует поддерживать и развивать, но больших иллюзий о перспективах строить все-таки не стоит.

Постсоветские государства так и не определились в своих геополитических интересах, в четком выборе путей экономического реформирования, реальных, а не дипломатически выверенных, а потому зачастую абстрактных приоритетов своей внешней политики. Отсюда следует и очевидная пробуксовка формирования общих подходов к стратегии интеграции, принципиальным вопросам экономического и торгового взаимодействия, организации системы коллективной безопасности.

23.06.2005