Не утерять бы главное звено
Взяться за перо меня побудил ряд причин: публикации некоторых изданий по проблеме административно-территориального деления (АТД) республики, непонятное отмалчивание потенциальных оппонентов на официальную и неофициальную позицию и, конечно, наше будущее с точки зрения судьбы каждого из нас в новой "сетке" АТД.

Не стану приводить конкретные примеры публикаций, докладов и заявлений, затрагивающих эти проблемы. Кто интересуется - тот их знает. Главное, что рефреном везде звучит одна мысль: перейти к трехзвенной системе управления.

Беда нашего поколения заключается в том, что мы на практике не знаем, что такое институт местного самоуправления. Как данность от Советской власти мы получили сельские, поселковые и городские советы, территориально сформированные центром для его удобства. Между тем весь цивилизованный мир, решая вопросы государственного устройства, шел абсолютно противоположным путем.

Смысл этого процесса заключался в том, что на базе уже сформированных местных сообществ государство строило удобную для себя схему АТД и при этом должно было считаться с их мнением. Оно считало не "царским" делом укрупнять или дробить какие-то муниципалитеты: это было абсолютной прерогативой местных сообществ. Государству достаточно было иметь в них (там, где необходимо) своих представителей или делегировать им решение каких-либо вопросов. Таким образом, его полномочия, дойдя до уровня местных сообществ, где в права вступало муниципальное управление, заканчивались,

Мы же, включая уровень местного самоуправления в систему государственного управления в качестве низового уровня, допускаем, на мой взгляд, принципиальную ошибку. И происходит это в связи с нашим недалеким историческим прошлым, когда командно-административная система широко опиралась на разветвленную сеть сельскохозяйственных предприятий (колхозов, совхозов и пр.), при которых наши органы местного самоуправления (ОМСУ) существовали достаточно формально в виде сельских советов, в пределах, территории которых проживало все наше сельское население. В той системе это был действительно четвертый, низовой, уровень государственного управления.

В нашем же национальном законодательстве вопрос о "муниципальном" управлении пока еще не урегулирован. Но фактически в стране худо-бедно, но уже функционирует институт местного самоуправления. И границы нынешних айылных кенешей совпадают чаще с границами основных участков землепользования бывших колхозов и совхозов, как бы в свое время их ни пытались "укрупнять", "объединять" или перекраивать каким-либо иным образом. Потому что быт сельчан исторически был связан с конкретной местностью, своей "малой родиной". Вот почему вновь перекраивать границы местных сообществ было бы преждевременно. Тем более что проблема принципиально еще не решена.

А вот что касается экономии бюджетных средств на управление, то это вопрос отдельный и уже обсуждаемый на всех уровнях под общим названием "финансовая децентрализация". Суть ее - в перераспределении доходных потоков бюджетов - республиканского и местных. Задача в том, чтобы максимально обеспечить ресурсами деятельность ОМСУ, может быть, в ущерб республиканскому бюджету.

Потенциал местных сообществ - это основание пирамиды, верхушка которой - центральная власть, между ними - областной и районный уровни. Все, что находится выше основания пирамиды, - это ноша, которую несет каждый житель страны, член каждого местного сообщества. И от того, насколько основание пирамиды будет прочным, зависит ее устойчивость в целом.

Мы уже имеем печальный опыт почти насильственного развала коллективных хозяйств. А ведь нужно признать, что опыт коллективного ведения хозяйства был поистине эпохальным достижением социализма. В пределах границ бывших колхозов и совхозов существовала своя инженерная инфраструктура - оросительная сеть, дороги, линии электропередач, скотопрогоны, телефонная и почтовая сеть и др. Пусть в ветхом состоянии, но она дожила до наших времен. А как известно, инфраструктура - это общая основа жизнедеятельности людей и функционирования бизнеса. Развалив коллективные хозяйства, мы поняли, что теперь каждый единоличник нуждается в соответствующей инфраструктуре. И это правильно. Так чего же мы добьемся от укрупнения наших муниципалитетов? Только экономии средств на управлении. А сколько же потеряем...

Теперь о ликвидации областного и районного звеньев государственного управления и создании вместо них региональной администрации - промежуточного звена между центром и муниципалитетами. Ваш покорный слуга был секретарем одной из государственных комиссий по реформе АТД республики в 1992 и 1996 гг. На то время данная идея была актуальной. Существующую схему АТД мы получили в наследство от СССР. В то время областного уровня управления не было в республиках Прибалтики, Молдавии и др. И в докладах комиссий достаточно весомыми были аргументы в пользу этого варианта государственного устройства.

Но была и другая версия, можно сказать, качественного характера. Суть ее исходила из того факта, что на "входе" в центральный уровень мы имели два практически стопроцентно дублирующих друг друга потока информации. Кому это было надо? Или кто-то кому-то не доверял? Отсюда сама возникала мысль - кто-то лишний!

В настоящее время размеры, территория и конфигурация административных районов, с точки зрения управляемости, играют важную роль, поскольку именно на этом уровне происходит контакт с отдельными людьми, налогоплательщиками, ОМСУ.

Важно, чтобы районный центр был доступен для всех нуждающихся. Таким образом, через районное звено, государство пространственно приближает к населению уровень оказания услуг.

На центральном уровне пристально ведется работа по социально-экономическому планированию и бюджету областного уровня. На заседаниях правительства заслушиваются главы областных администраций - губернаторы областей - и принимаются соответствующие решения. Делается ли адекватное на областном уровне, когда рассматриваются материалы отдельных районов? Делается, но достаточно формально. И в этом есть определенный резон - районный уровень, за небольшим исключением, слишком мал, чтобы иметь свой собственный бюджет или план развития. По крайней мере, на сегодняшний день.

И последнее, резюмирующее. Предлагается:

1. Сохранить как областной, так и районный уровни государственного управления.
2. На районном уровне оставить и даже укрепить все районные учреждения.
3. Ликвидировать районные государственные администрации.
4. Ликвидировать областные учреждения, за исключением тех, которые не имеют на самостоятельном балансе районные структуры.
5. Укрепить областные государственные администрации, работающие на районном уровне с населением, хозяйствующими субъектами и ОМСУ. И хотя эта работа по-прежнему будет вестись районными учреждениями, они не будут тратить время на различные совещания и сборы. Они будут иметь двойное подчинение - в отраслевом плане центральному органу, в территориальном - областным администрациям. А работу отраслевых комиссий будут вести их соответствующие службы.

Областные государственные администрации в свою очередь, получая данные от каждой районной службы каждого района, будут делать отраслевой и территориальный анализ в разрезе каждого района и на этой основе составлять областной свод по отраслям и территории. Вот тогда губернатор будет знать проблемы отраслевого характера на своей территории и одновременно - положение области в целом.

Губернатор будет единственным лицом, отвечающим за область, не ссылаясь, как это сейчас заведено, на акимов. А чтобы он не стал эдаким маленьким "царьком", в каждом районе должны быть общественные приемные, в которых граждане смогут излагать свои предложения и давать оценку его работе.

>Нынешняя "сетка" административных районов с небольшими поправками существует уже несколько десятков лет. В сознании людей успели укрепиться названия этих районов, ассоциируемые с их "малой родиной" и, в конечном итоге, - с конкретной географической местностью. Не берусь судить, как они будут называться. Возможно, в зависимости от сложившихся исторически категорий социального сознания так, например: Западноиссыккульский и Восточноиссыккульский районы, или Западночуйский и Восточночуйский и т.д. Других вариантов не предвижу, потому что в противном случае местным сообществам придется "похоронить" свои исторические названия.

И в заключение приведу выдержку из статьи великого кыргызского ученого-географа С. Умурзакова касательно номинации административно-территориальных единиц и написания географических названий.

"Географические названия населенных пунктов и природных объектов имеют большое научное и практическое значение. Будучи историко-культурным, духовным наследием народов, они несут в себе разнообразную естественно-историческую информацию, выполняют важную адресную функцию.

Вопрос наименования и переименования географических объектов не простой. Он только кажется таковым, несущественным, из-за незнания закономерностей номинации, истории развития топонимики вообще и Кыргызстана в частности. Современная топонимия республики полна названий, отражающих народную мудрость, но она не лишена и номенов курьезного порядка, сугубо личностных, мемориального толка, попавших на топокарту, в каталоги, кадастры и т. д. случайно.

Надо всячески избегать подобных "случайностей", тем более, если они исходят от властных структур или с их ведома, памятуя значение и место топонимики в духовной культуре нации.

С. Кешикбаев,
кандидат географических наук.

28 октября 2005 года