Тернистый путь кыргызской Конституции: двойное гражданство как "бомба" под государственность

----------------------------------------

1. Двойное гражданство как "приманка" для получения голосов избирателей

Распад в декабре 1991 года Союза ССР и образование вместо него полутора десятка независимых государств привели к тому, что миллионы людей оказались оторванными от своей родины, своих родных и близких, проживающих теперь в государствах "ближнего зарубежья". Многие считают, что решить существующие проблемы возможно путем введения двойного гражданства.

В период подготовки и проведения президентских выборов в июле вопрос этот получил большой резонанс в обществе и сейчас является предметом широкого обсуждения в средствах массовой информации, среди политиков и рядовых граждан. Практически все кандидаты в президенты в ходе предвыборной агитации использовали вопрос о двойном гражданстве для привлечения голосов так называемых "русскоязычных граждан". Данный вопрос не остался без внимания и в Конституционном совещании, заседавшем в мае-июне текущего года.

Причем необходимо отметить, что речь идет только о предоставлении гражданам Кыргызской Республики (подразумевается – русскоязычные граждане) права на получение гражданства Российской Федерации.

В этой связи, ни в коей мере не претендуя на исчерпывающий анализ, считаю необходимым остановиться на отдельных юридических аспектах этой важной проблемы.
Для начала необходимо определиться – что же это такое "гражданство"? Гражданство – это устойчивая политико-правовая связь личности с государством, выражающаяся во взаимных правах и обязанностях: государство признает и гарантирует права и свободы человека, защищает и покровительствует ему за границей; в свою очередь гражданин безусловно соблюдает законы и предписания государства, выполняет установленные им обязанности. Совокупность этих прав и обязанностей составляет политико-правовой статус гражданина, отличающий его от иностранных граждан и лиц без гражданства.

Гражданство, как понятие политико-правовое, самым непосредственным образом связано с государственным суверенитетом. Более того, оно и по содержанию и по форме своего выражения целиком обусловлено государственным суверенитетом и составляет его важнейший признак. Поэтому оно не может быть отчуждено от суверенного государства ни при каких обстоятельствах. Сущность государственного суверенитета заключается в верховенстве государства и государственной власти на своей территории и их независимости в международных отношениях по всем вопросам общественной политической и экономической жизни, в том числе и по вопросам гражданства. Принадлежность лица к гражданству означает распространение на граждан, находящихся как на территории данного государства, так и за его пределами, законодательства этого государства.

Необходимо отметить, что в государствах с унитарной формой государственного устройства (к каковым относится и Кыргызстан) единое гражданство, в то время как во многих федеративных государствах (например, США, Россия) – двойное гражданство. Здесь каждый человек считается гражданином союза (федерации) и одновременно – субъекта федерации (штата, национальной республики (Татарстана, например), провинции, кантона и т.д.).

При этом следует различать понятие "двойное гражданство", присущее федеративному государству от понятия "двойного гражданства" ("множественное гражданство" или "бипатризм") – т.е. принадлежности лица к гражданству двух (или более) государств, что удостоверяется соответствующими документами.

> Обладание лицом двойного (множественного) гражданства нарушает государственный суверенитет, поскольку тем самым подрывает основополагающий принцип суверенитета - осуществление полной юрисдикции суверенной государственной власти над своими гражданами. Именно поэтому в мировой практике абсолютное большинство государств придерживаются позиции непризнания двойного гражданства (принцип исключительности гражданства). И очень часто это положение закреплено в их конституциях и законах о гражданстве. Государства, как правило, заключают договоры о предотвращении случаев двойного гражданства, обязывая лиц, имеющих гражданство обеих сторон договора, выбрать одно гражданство и тем самым прекратить другое. Во всяком случае, за своими гражданами государства не признают никаких прав, вытекающих из наличия у них также другого гражданства.
Принцип исключительности гражданства, (т.е. непризнания двойного гражданства) означает, что на территории данного государства признается гражданство только этого государства. Необходимо отметить, что Кыргызстан также придерживается этого общепризнанного принципа. Пункт 2 статьи 13 Конституции Кыргызской Республики гласит: "За лицами, являющимися гражданами Кыргызской Республики, не признается принадлежность к гражданству других государств."

Тем не менее, в мировой практике сложился институт двойного (множественного) гражданства. Как правило, двойное гражданство возникает при несовпадении принципов приобретения и прекращения гражданства либо при вступлении в брак. Например, ребенок, родившийся на мексиканской территории будет мексиканским гражданином по Конституции Мексики и австрийским гражданином по австрийскому закону. В законодательстве Италии до начала 90-х годов прошлого столетия, например, предусматривалось, что в случае брака супруг автоматически получает итальянское гражданство.

Однако существуют и некоторые страны, допускающие двойное гражданство. Это Израиль, Испания и Китай. К этой группе стран можно отнести Германию и Великобританию, а также Россию. Это в основном связано с историческими и или политическими мотивами. Например, Конституция Испании (статья 11) устанавливает, что "государство сможет заключать договоры о двойной национальности с ибероамериканскими странами или с теми странами, которые имели либо имеют особую связь с Испанией. В этих странах, даже если они за своими гражданами такого же права не признают, испанцы смогут натурализоваться без утраты своей национальности по рождению". Это и понятно – до конца 19 века Испания владела обширными колониями в странах Южной, Центральной и Северной Америки. Или другой пример, связанный с историческим прошлым. В Великобритании граждане Ирландии признаются британскими гражданами (Ирландия получила независимость от Великобритании только в 1921 г.), хотя Ирландия взаимностью на это не отвечает, что впрочем, понятно, если учесть огромную разницу в численности населения обеих стран (в Великобритании – 58 млн., в Ирландии – всего 3, 5 млн.).

В странах, входящих в СНГ время от времени - в период президентских или парламентских выборов - политики озвучивают идею предоставления русскоязычным гражданам второго гражданства, как правило, российского гражданства. Например, в октябре 2004 года во время подготовки президентских выборов на Украине, российские власти спешно инициировали проект договора между Россией и Украиной "Об урегулировании вопросов двойного гражданства". Тогда российские и украинские политики однозначно восприняли эту инициативу как способ поддержки одного из кандидатов – Премьер-министра Украины В.Януковича, рейтинг которого уступал оппозиционному прозападному кандидату В.Ющенко. Но инициатива, как известно, не помогла. Оппозиция выиграла выборы. О проекте вышеуказанного договора как-то сразу позабыли и спустя год о нем обе стороны предпочитают не вспоминать.
В Кыргызстане идея "двойного гражданства" также инициировалась в период (или в преддверии) президентских выборов в 1995, 2000 и 2005 годов. В ходе подготовки конституционной реформы 2003 года серьезно рассматривался вопрос о внесении соответствующей нормы в Конституцию. Но тогда президента А.Акаева удалось убедить в нецелесообразности такого шага.

2. Вопросы, на которые нет ответа

Институт двойного гражданства на практике порождает целый ряд серьезных юридических проблем и вопросов, на которые сегодня нет приемлемых ответов и решений. Здесь неуместен наполеоновский принцип "сначала нужно ввязаться в бой, а затем посмотрим". Во-первых, возьмем государственную безопасность. Поскольку под гражданством подразумевается устойчивая политико-правовая связь с государством, то сохранять лояльность сразу двум государствам будет довольно сложно, если не сказать - невозможно. К примеру, лицо имеет доступ к секретным документам, которые затрагивают интересы его второй, скажем так, родины – в данном случае России, поскольку трудно предположить, что гражданин Кыргызстана в России будет занимать должность, например, в органах федеральной службы безопасности. Как же поступать в таком случае истинному гражданину и патриоту?
В этой связи возникает проблема – вправе ли приобрести второе, российское гражданство государственные служащие, а именно: президент, премьер-министр, члены правительства, руководители и сотрудники административных ведомств, главы местных государственных администраций, судьи, сотрудники органов внутренних дел, национальной безопасности, министерства обороны, прокуратуры Кыргызской Республики? Ведь в соответствующих законах установлено, что в этих органах вправе работать только граждане Кыргызской Республики? Если скажем, что эта категория государственных служащих не имеет права приобретать российское гражданство, то это будет означать, что право на получение второго гражданства будет выборочным, это противоречит Конституции Кыргызской Республики, которая устанавливает, что все равны перед законом и никто не может подвергаться какой-либо дискриминации, ущемлению прав и свобод по каким-либо условиям личного или общественного характера (пункт 2 статьи 15). Кроме того, следует иметь в виду, что согласно пункту 4 статьи 23 Конституции, граждане Кыргызской Республики имеют равный доступ к государственной и муниципальной службе.
Во-вторых, при наличии второго гражданства возникают сложности с исполнением основополагающих конституционных обязанностей – таких как воинская служба, уплата налогов и сборов. Согласно Конституции и законам Кыргызстана и России, лицо с двойным гражданством должно будет пройти обязательную военную службу и в Кыргызстане и в России. Практически это невозможно. Вследствие этого, лицо с двойным гражданством, прошедшее военную службу в Кыргызстане, оказавшись на территории России, может быть привлечено к ответственности либо за уклонение от выполнения воинской обязанности, либо за службу в иностранной армии без разрешения (наемничество), либо за то и другое одновременно.

Такая же ситуация складывается и в сфере налогов и сборов. В соответствии с Конституцией и законами Кыргызстана и России граждане обязаны платить налоги и сборы, за их неуплату установлена ответственность, вплоть до уголовного преследования. Поскольку налоговое законодательство России более либеральнее, чем кыргызское, то вполне возможно, что гражданин с кыргызско-российским паспортом предпочтет платить налоги в России. В данном случае уместен вопрос об экономической безопасности Кыргызстана.

В третьих, возникают проблемы в правоохранительной деятельности государства. Лицо с двойным гражданством совершило тяжкое преступление, предположим, в Кыргызстане, после чего скрывается в России. Правоохранительные органы Кыргызстана просят российские компетентные органы выдать им беглеца. Но в мировой практике закреплен железный принцип: собственные граждане не выдаются. Например, статья 61 Конституции Российской Федерации гласит: "Гражданин Российской Федерации не может быть выслан за пределы Российской Федерации или выдан другому государству". Как быть? Между прочим, и Конституция Кыргызской Республики гласит то же самое. Получается по принципу сообщающихся сосудов: совершил преступление в одном государстве, скрылся в другом. Как тогда бороться с "сообщающейся преступностью"?

В четвертых, серьезные проблемы возникают при реализации и защите политических, трудовых, пенсионных и других социальных прав граждан, обладающих двойным гражданством. Например, может ли кыргызско-российский гражданин баллотироваться на выборах Президента Кыргызской Республики, депутатов Жогорку Кенеша и местных кенешей, на выборах российского Президента, в Государственную Думу и т.д.? Лишить граждан права избираться, например, в Жогорку Кенеш либо в

Государственную Думу нельзя, поскольку это их конституционное право и здесь и там.

Также трудноразрешимые проблемы возникают по имущественным и наследственным правам граждан, пенсионного и иного социального обеспечения и т.д.
Готовы ли Кыргызстан и Россия к кардинальному изменению действующего законодательства в политической, экономической и социальной сферах? Поскольку одним двусторонним договором проблемы двойного гражданства не решить, для реализации договорных условий необходимо менять законы. В первую очередь это касается, конечно же, России. Ведь в отличие от кыргызских граждан, вряд ли кто из россиян пожелает заполучить гражданство государства, в котором отсутствуют политическая, экономическая и социальная стабильность и развитие.

Ответ мы получили совсем недавно из уст посла Кыргызстана в России А.Джумагулова, который на пресс-конференции в Москве в начале ноября заявил следующее: "Вопрос двойного гражданства в России и некоторых стран Европы не поддерживается. К сожалению, практика двойного гражданства между Россией и Туркменистаном, а также Россией и Таджикистаном положительного эффекта не имела. Поэтому руководство Российской Федерации, в частности МИД РФ, с которым мы вели обстоятельную беседу на этот счет, и узнали, что руководство МИД этот вопрос не поддерживает". Этого и следовало ожидать.

При данных обстоятельствах нам может быть не надо навязывать россиянам то, в чем они не слишком заинтересованы, потому что, как говорится, насильно мил не будешь?

3. Двойное гражданство - бомба под кыргызскую государственность

Введение института двойного гражданства в том виде, в каком подразумевается – для русскоязычных граждан, не будет способствовать консолидации всех этнических групп, вкупе составляющих народ Кыргызстана. Под "русскоязычными гражданами" инициаторы введения двойного гражданства, как правило, понимают людей русской национальности и потому предлагают заключить соответствующий договор с Россией.
Но ведь в условиях нашей страны к "русскоязычным" (в том смысле, что языком межнационального общения является русский язык) можно и следует отнести узбеков, уйгуров, дунган, корейцев и т.д. Следовательно, впоследствии по требованию соответствующих национальных диаспор на повестке дня появятся вопросы о заключении договоров с Узбекистаном, Китаем и т.д. В связи с тем, что сегодня Казахстан за счет нефти и других полезных ископаемых бурно развивается – недавно Президент Н.Назарбаев озвучил амбициозную задачу о вхождении страны в ближайшее десятилетие в число 50 развитых государств мира, возможно часть населения (и русскоязычные и кыргызы) поставит вопрос о введении двойного гражданства с этим государством. И власти Кыргызстана будут вынуждены соглашаться с этими требованиями этнических групп, заключая соответствующие договора.

В противном случае, предоставление преимущества приобретения второго гражданства только представителям русской национальности будет нарушать конституционное положение о равноправии всех перед законом (статья 15 Конституции), что никак не будет способствовать укреплению межнационального согласия и станет постоянным катализатором нагнетания напряженности.

Таким образом, в случае введения в Конституцию нормы, предоставляющей гражданам право на второе гражданство, при определенных обстоятельствах вполне возможна ситуация, когда примерно половина населения страны будут иметь кыргызско-российское, кыргызско-узбекское, кыргызско-казахское, кыргызско-китайское и иное гражданство. Тогда на карту будет поставлена судьба кыргызской государственности. Но это тема для размышления специалистов по безопасности.

УКУШОВ М. К., заслуженный юрист КР

10.11.2005