Закон о приграничном сотрудничестве необходим для интеграции России в мировую экономику

В результате масштабных глобализационных процессов, обуславливающих переформатирование мировой системы хозяйствования, отмечается изменение характера и роли государственных границ. Если ранее их ведущей функцией была разделяющая "граница на замке" и в ней существовали лишь отдельные строго регулируемые "окна", потоки через которые жестко контролировались, то сейчас основная функция границ - связующая, позволяющая с минимальными издержками перемещаться материальным и нематериальным потокам.

Нам в наследство от Советского Союза достался подход и инфраструктура государственной границы, где основной упор делался на обеспечение безопасности рубежей. Это привело к тому, что в приграничных территориях недостаточно развиты транспортно-логистическая и финансовые инфраструктуры, зачастую общий уровень развития заметно отстает от центральных регионов, что порождает целый ряд негативных последствий. Например, в результате миграционных перетоков и естественной убыли опережающими темпами снижается население ряда приграничных территорий, что подрывает их экономический и транспортный потенциал, обостряет проблемы нелегальной миграции. В итоге страна не использует в полной мере преимуществ своего географического положения, как естественного транзитного коридора между Европой и Азией, недополучая свою долю геоэкономической ренты.

Основным международным документом, регулирующим развитие приграничных территорий, является Европейская рамочная конвенция о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей, вступившая в силу для Российской Федерации 5 января 2003 г. Поскольку эта конвенция является лишь рамочной, она прямо подразумевает необходимость принятия законодательных актов Российской Федерации (в данном случае - Федерального закона), учитывающего национально-территориальную и государственную специфику. Такой закон, несмотря на продержку концепции развития приграничного сотрудничества на заседании Госcовета РФ ?9 22 января 2003 года, до сих пор не принят, что свидетельствует о недооценке его важности федеральными политиками, с одной стороны, и отсутствии у заинтересованных региональных лидеров единой консолидированной позиции, позволяющей эффективно лоббировать принятие федерального закона, с другой.

Следует отметить, что принятие этого закона тормозилось и рядом объективных факторов - выборы в Государственную Думу в 2003 году, президентские выборы в 2004 году, административная реформа и реформа МСУ. Кроме того, ряд приграничных регионов сделали ставку на лоббирование закона об особых экономических зонах, в результате принятия которого заметно усложнился правовой режим ОЭЗ на приграничных территориях.

>Принятие специального закона, регулирующего развитие приграничных территорий, связано с необходимостью учета, как политико-административных, так политико-географических особенностей России. К первым следует отнести достаточно сложную систему разделения государственных (федеральной и региональных) и муниципальных органов власти и связанных с этим разделением предметов их ведения и системы бюджетирования. Кроме того, за счет разнообразия граничащих с Россией стран следует выделить четыре основных типа территорий приграничного сотрудничества, каждая из которых имеет свою выраженную специфику и требует своих подходов в нормативном регулировании:

"Европейские" соседи - это преимущественно Северная Европа (Финляндия, Норвегия), в отдаленной перспективе - Прибалтика.

Стабильное пространство СНГ и ЕврАзЭС - Белоруссия, Украина, Казахстан.

Нестабильное пространство СНГ - Грузия.

Дальневосточный регион - Китай, Монголия, Корея, Япония.

В целом, предлагаемый проект Закона, несомненно, требует определенной редакторской правки и содержит ряд уязвимых мест. Например, в п.6 статьи 1 к населению приграничных территорий не отнесены лица без гражданства и иностранные граждане, имеющие вид на жительство и постоянно проживающие на данной территории, что может породить правовую коллизию с действующими международным обязательствам России в области прав человека. Однако основным недостатком предлагаемого законопроекта является отсутствие в нем каких-либо упоминаний источников финансирования и возможностей использования бюджетных средств в рамках приграничного сотрудничества. Представляется необходимым внести в Закон раздел, предусматривающий механизм перераспределения средств федерального и регионального бюджетов для финансирования отдельных мероприятий и программ приграничного сотрудничества (например, реализация ФЦП, инфраструктурных проектов, поддержка соотечественников за рубежом и т. п.).

Данный законопроект является весьма актуальным, за счет развития приграничных территорий он позволяет решить сложный комплекс проблем интеграции российской экономики в мировую систему хозяйства, обеспечить экономическое развитие и поддержку приграничных территорий, обеспечить выполнение международных обязательств России. Прелагаемый Закон впервые вводит в нормативное поле такие важные понятия, как приграничное сотрудничество, территория приграничного сотрудничества, участники приграничного сотрудничества, и т.п., что позволяет заполнить имеющийся правовой вакуум. В связи с этим хочется ожидать его скорейшего рассмотрения и принятия.

Сергей Боровиков
Аналитик Ассоциации Приграничного Сотрудничества
20 февраля 2006