Наши
>областные акимы по характеру своей должности напоминают префектов периода Якобинской диктатуры

В этом году исполняется 15 лет институту глав областных администраций или областных акимов, назначаемых президентом. До того фактическими первыми руководителями в областях являлись первые секретари региональных комитетов Коммунистической партии Казахстана. А главы исполнительной власти на местах в лице председателей облисполкомов (областных исполнительных комитетов) были подотчетны им. Ситуация резко изменилась к концу 1991 года, когда вдруг разом не стало вертикали управления как КПСС (Коммунистической партии Советского Союза), так и КПК (Компартии Казахстана). И тут возникла неотложная необходимость введения института полновластных глав областей. То есть таких глав областной исполнительной власти, которые всецело отвечают за свой регион и могут быть подотчетны только центру. Сперва они назывались просто главами областных администраций. Потом было введено название "акимы областей".
За прошедшие почти пятнадцать лет мало что изменилось в системе их работы. Их по-прежнему назначает президент РК, и именно ему они в первую голову подотчетны. Подотчетны они также и правительству. Но не настолько, насколько в советскую эпоху были подотчетны Совету Министров Казахской ССР председатели облисполкомов республики. То есть у них как у представителей государственной власти в областях полномочий больше, чем как у глав советской областной исполнительной власти, так и у первых секретарей обкомов.
Нынешний областной аким – это все равно что первый секретарь обкома и председатель облисполкома в одном лице. К тому же его кандидатура на должность перед назначением определяется не какими-то коллегиальными органами типа прежнего бюро ЦК (Центрального Комитета) КПК или Совет Министров республики. Она отбирается и утверждается на пост решением одного единственного лица - президента. При этом, конечно же, могут учитываться и рекомендации и мнения ответственных работников президентской администрации и правительства. Но они в любом случае решающей роли – по формальной сути – не играют. Другими словами, если президент решит кого-то назначит на должность областного акима, никто ему в этом не может воспрепятствовать.
То есть, получается, областные акимы – это суть личные представители главы государства в областях. И при этом же они полновластные областные руководители. По характеру своей должности они напоминают префектов департаментов Франции в период с начала Якобинской диктатуры (31 мая – 2 июня 1793 г.) до свершения Термидорианского переворота (27/28.07.1794 г.). Тогда функционеры под таким названием находились во главе департаментов, представляя одновременно центральную и местную власть.
Такое совмещение оправданно в чрезвычайной ситуации. А когда оно практикуется долгие годы, и особенно в условиях политического курса на расширения и углубления демократических реформ, смысла в этом, чтобы продолжать сохранять его, остается все меньше и меньше. И это видно на примере сегодняшнего Казахстана. Не зря сейчас много ведется разговоров о том, что нужно ввести такую практику, при которой первый заместитель областного акима оставался бы несменяемым. То есть – представлял бы из себя не члена команды действующего акима, а являлся бы ставленником центра, отвечающим за преемственность ответственности власти на областном уровне. Если сказать еще короче и точнее – был бы "государевым оком"на месте.
Да, но как быть в таком случае с самим акимом? Ведь по сию пору всеми и каждым именно он воспринимался полномочным представителем президента на месте. Иными словами – "государевым оком". Ответ на сформулированный выше вопрос прост.
Аким в принципе не в состоянии быть един в двух лицах. Невозможно являться одновременно главой местной власти и полномочным представителем центральной власти и при этом быть в состоянии обеспечивать неукоснительное соблюдение принципа подотчетности и подконтрольности деятельности областного руководства центральному руководству, а также государству в целом и народу. Особенно в условиях, когда областная выборная власть в лице маслихатов не обладает достаточно широкими полномочиями и во многом зависима от исполнительной власти.
В России, к примеру, губернаторов области утверждают или не утверждают на должность своим голосованием областные законодательные собрания. Кандидатуры же будущих областных глав представляются президентом. То есть судьба губернатора зависит одновременно как от центральной исполнительной власти, так и от местной выборной власти. К тому же за его деятельностью следит "государево око" в лице представителя президента в федеральном округе. Прежде, кстати, областные губернаторы в России избирались прямым и всеобщим голосованием. Но считается, что этот путь не оправдал себя. Но как бы то ни было, в России областной глава без контроля как со стороны центра, так и местной выборной власти не остается. Таким образом, там худо-бедно соблюдается принцип сдержек и противовесов в системе государственного управления на уровне области или, как там принято говорить, субъекта федерации.
В Казахстане же этого нет. Поэтому не удивительно, что в народе областных акимов называют "жарты патша" - "полуцарь". На уровне области они вольны принимать какие угодно административные решения. И они никем не могут быть оспорены, если, конечно, напрямую не противоречат законам.
Особенно много нареканий в адрес акимов по кадровым вопросам. Тут играет немалую роль специфичные казахские, так сказать, моменты. Разговоров о том, что назначение на пост акима человека, являющегося представителем какого-то одного определенного рода, сопровождается наплывом на ключевые государственные административные должности массы его сородичей.
Сколько в такого рода утверждениях правды и сколько наговора – судить трудно. Потому что всерьез всеми этими изустными нареканиями никто не занимается. Президенту, наверное, не прилично устраивать проверку по такому вопросу человеку, которому он оказал такое большое доверие. Ведь казахские родовые связи не поддаются предметной проверке. Кровное или матримониальное родство установить не сложно. А вот является ли то или иное должностное лицо, тот или иной обласканный местной властью бизнесмен близким сородичем областного руководителя – установить это доподлинно невозможно. Родовое или племенное происхождение человека не вписывается в паспорт и удостоверение личности и не вносится в анкету (резюме, CV).
Но, с другой стороны, в казахском обществе нет никаких секретов. Детали родоплеменного происхождения того или иного более или менее известного человека известно всем, кто его окружает. Он идет по жизни, и при этом множество глаз следит за его контактами. И делается выводы и складывается неформальное, но вполне устойчивое мнение о том, насколько он верен своим родоплеменным обязательствам и как часто помогает своим сородичам и соплеменникам. Тут все, что называется, на виду.
Особенно на областном и районном уровне. Там ничего невозможно скрыть. Во многих местах казахское общественное мнение сейчас привыкло считать, что смена акима на должности, по сути означает, смену верховенства одного рода или племени верховенством другого рода или племени. Но насколько оно оправданно – судить конкретно, повторимся, весьма и весьма трудно. Президент проверкой всех таких разговоров не занимается. И заниматься не будет. Те, кто ниже его уровнем занимаемой должности, не могут себе позволить себе этим заниматься. Потому что областные акимы фактически им не подконтрольны и не подотчетны.
Поэтому введение практики, при которой первый заместитель фактически представлял бы в своем лице центр, по любому должно сыграть положительную роль. В принципе в ней нет ничего нового. Похожая практика широко применялась в советское время. Как пишет американская специалистка по Казахстану М.Б.Олкотт: "В Советском Союзе за спиной каждого казаха, как правило, стоял русский. Каноническая схема, согласно которой работу первого секретаря ЦК республиканской компартии дублировал русский второй секретарь, повторялась практически во всех партийных и государственных иерархиях и на крупных предприятиях. На самом деле схема принятия решений была сложнее, и доступ к власти необязательно определялся этническим происхождением. Почти все ключевые решения принимались в Москве, а затем передавались на уровень республиканского руководства, которому предоставлялась все же достаточно большая свобода в выборе методов их реализации". Да, так оно и было. Тут тоже, если отставить в сторону этнический момент, речь идет об обеспечении контроля центра за властью на месте. Ибо ни одно государство не может и не должно позволить себе пустить на самотек управление своими регионами или провинциями. Но особенности системы контроля за теми, кто поставлен управлять ими, у каждой страны могут быть своими, так сказать, доморощенными. У Советского Союза была практика направления из центра в национальные союзные республики второго секретаря из не местных. Обычно это были люди русского, украинского или даже белорусского происхождения. Представители этих народов и олицетворяли собой больше других центр.
За полтора десятилетия государственной независимости в Казахстане сложилась иная реальность. Центр в лице столицы назначает в область руководителя и больше фактически не вмешивается в его работу извне. Его приглашает в Астану (прежде в Алматы), заслушивают отчет. На этом фактически и кончается контролирующие функции центра. И все вот и идет своим чередом до тех пор, пока в столице не созреет решение о назначении туда другого человека или не поднимется на месте какая-нибудь буча, способная заставить центр принимать организационное решение ради разрешения ситуации. Едва ли такая система и практика могут и в дальнейшем продолжать удовлетворять Казахстан как государство. Рано или поздно их придется начинать менять. В принципе в областях нужно со временем сформировать отдельное от акима с его аппаратом представительство центра. Наряду с этим надо думать и о расширении полномочий выборной власти на этом уровне. Областной руководитель должен контролироваться с двух сторон. Контролироваться эффективно. Начинать же дело можно с введения практики использования несменяемого первого заместителя акима. В Алматы она, можно сказать, уже действует. Первый заместитель И.Тасмагамбетова г-н был на этой должности и при прежнем главе города – В.Храпунове.

Артур Санеев
28.04.2006