Год назад в одном из интервью бывшая вице-министр экономики и бюджетного планирования Наталья Коржова заявила: "Административная реформа - одно из сильных противоядий против коррупции!". Тогда речь шла о возможности снизить коррупционный потенциал чиновничества путем децентрализации властных полномочий, то есть передачи части государственных функций на уровень местных органов государственного управления. Сегодня ей, как вновь назначенному министру финансов, придется на собственном опыте испытать все сложности "разделения власти".
В феврале этого года, выступая с напутствием новому составу правительства, глава государства назвал отдельные структурные подразделения Минфина "самыми коррупционными" и поручил Наталье Коржовой "навести здесь порядок". На апрельской коллегии Минфина его руководитель выступила с еще более ошеломляющим заявлением: "Министерства финансов на сегодняшний день как единого государственного органа не существует".
Как министр собирается реорганизовать Минфин и бороться с коррупцией? Об этом мы и попросили рассказать г-жу Коржову.
- Наталья Артемовна, из ваших слов на коллегии следует, что Минфина как единого органа не существует? А что тогда есть на деле?
- По существу Министерство финансов сегодня - это итог некоего механического слияния нескольких ведомств, бывших некогда самостоятельными министерствами и агентствами. Ситуация осложняется тем, что каждое из них работает по "своим" правилам. Складывается мнение, что и многие положения, к примеру, Налогового и Таможенного кодексов писались исключительно под ведомственные нужды "уполномоченных органов". В результате возник конфликт законодательных норм, которыми регулируется деятельность Минфина и его комитетов.

Ничего личного
- У некоторых наших постоянных читателей складывается мнение, что законодательство перекраивают лишь с одной целью: "обеспечить полноту власти новым ставленникам нового министра":
- Есть право у многих подозревать, сомневаться: А у меня есть обязанность - действовать. А для новых задач нужны профессионалы. Наверное, было бы гораздо проще и комфортнее сидеть в кресле министра, не ломая существующих отношений, не меняя кадры. Глава государства лично поручил мне создать единый государственный орган финансового управления. Это важная и серьезная задача, конечной целью которой является обеспечение условий для повышения конкурентоспособности страны и вхождения ее в число 50 конкурентоспособных стран мира, что вытекает из послания президента народу Казахстана.
- Вы видите угрозу единству Минфина в "сепаратизме" его комитетов?
- Скорее, в автономии. Смотрите, что происходит! Предприниматели собирают форум, на котором просят Министерство изменить нормы кодекса, создающие предпосылки для коррупции. Минфин дает поручение своему комитету, который, как говорится, "плоть от плоти его", рассмотреть предложения и решить вопрос о внесении изменений и дополнений в законодательство. После долгого изучения вопросов, диспутов, совещаний, конференций комитет, ссылаясь на кодекс как на "священную корову", сообщает министру о нецелесообразности изменений: мол, и так все хорошо! Кодекс, где бывший комитет прописан в качестве "уполномоченного органа", становится непреодолимым препятствием для развития рынка и роста предпринимательской инициативы. Но Минфин не может выступать в качестве некоего стороннего лица! Нормальный процесс, когда министерство определяет правила работы своих комитетов, а не наоборот! Комитет - это всего лишь составная часть Министерства, призванная реализовать линейную функцию текущего государственного управления. Есть правовое поле, которое предполагает структуру и иерархию подчинения и это условие должно неукоснительно выполняться.
- Если честно, подчас трудно понять, что здесь первично - личные амбиции нового министра или попытка привести работу министерства к общему знаменателю:
- Ни о каких амбициях речи быть не должно. У меня есть мандат министра, и я должна его реализовать. Мои действия не выходят за рамки конституционного закона "О правительстве Республики Казахстан". А вот амбиции некоторых ответственных работников, пытающихся сохранить свое влияние вопреки общегосударственной целесообразности, действительно становятся помехой дальнейшему реформированию административной системы - системы государственного управления.
Замечу, что хотя я и воспринимаюсь многими как "новый" министр, в системе управления финансами я далеко не новичок:
- Чем конкретно мешает "автономия" комитетов - Таможенного, Налогового, Комитета по государственным закупкам и финансовому контролю и других?
- Существуют объективные принципы логики государственного управления. Правительство выстраивает стратегию, министерства ставят задачи по ее реализации, комитеты их реализуют. Когда же комитет выполняет функции постановки задач и их реализации, а проще говоря, сам устанавливает правила своей работы и сам формирует нормы регулирования деятельности субъектов рынка, то нарушаются принципы государственного управления, которые приводят к системным сбоям в управлении и контроле, создают почву для коррупции.
"Лазейки" в законодательстве заставляют предпринимателя искать компромисс с чиновником, обладающим "сокровенными знаниями" и готовым ими поделиться за мзду. Пока чиновник будет действовать по схеме "сам сочинил, сам написал, сам наизусть выучил", поборы будут оставаться частью бизнеса. Единственный выход - отлучить чиновника-контролера от возможности устанавливать правила игры. Это естественная прерогатива министерства, вытекающая из сути административной реформы, очередной этап которой начался в нашей стране.

О коррупции
- Рискну предположить, что вас не поддержат не только предприниматели, привыкшие "договариваться", но и те сотрудники комитетов, кто так или иначе задействован в схемах получения, скажем так, незаконного вознаграждения:
- Они нас не просто не поддерживают, но и яростно сопротивляются! Единственная возможность нормализовать обстановку - это создать единый модернизированный Минфин! Поймите, силовые методы ограничены. Ну поймают-посадят одного-двух взяточников, но на их месте скоро окажется другой, может быть, не менее изобретательный в поисках "лазеек" и вариантов технично "обойти" законодательство, естественно за плату. Щупальца спрута, как известно, способны к регенерации. А это значит, что вопросы надо решать системно, не углубляясь в дискуссии об узкой специфике деятельности налоговых, таможенных и других органов. Специфика есть. Но не она диктует "правила игры".
- Что вы имеете в виду?
- Год назад мы уже говорили с вами о той масштабной работе, которую проделало Министерство экономики и бюджетного планирования по ревизии, анализу и систематизации всех существующих государственно-административных функций. Впервые в истории нашего суверенного государства мы проанализировали, чем конкретно занимается исполнительная власть по всей ее вертикали - от министра до специалиста. Так вот, в ходе этой работы мы выяснили, что функции всех шести комитетов Минфина, по существу, однотипные. Все они занимаются одним - контролем. Одни - таможенники, налоговики и прочие службы, контролируют процесс поступления средств в доход бюджета. Другие - как, например, казначейство и госфинконтроль, - контролируют его расходную часть. И в этом плане все шесть комитетов Минфина абсолютно равны. Их специфика - в управлении и контроле разных денежных потоков в рамках единого государственного бюджета страны.
Поэтому мы обратились в государственную комиссию по административной реформе, созданную указом главы государства и возглавляемую вице-премьером Каримом Масимовым, с предложением об унификации всех норм Таможенного, Налогового, Бюджетного кодексов, равно, как и других нормативно-правовых актов, регулирующих деятельность Минфина. Нам дали "добро". Проект реформирования административной системы Минфина одобрен как "пилотный". Параллельно мы вели работу в Межведомственной комиссии при Министерстве юстиции. Это была очень трудная техническая работа. Но еще труднее было убеждать людей в правильности принимаемых нами шагов. В их сознании происходила ломка стереотипов: согласитесь, с властными полномочиями добровольно не расстаются.
Работа завершилась созданием пакетного законопроекта о внесении изменений и дополнений в законодательство, касающееся деятельности Министерства финансов. Сейчас мы дорабатываем этот законопроект в правительстве перед тем как внести его в парламент. Надеюсь, что многие депутаты поддержат нас в желании выстроить прозрачный Минфин.

В единстве наша сила
- В чем суть этих изменений?
- Коротко. Минфин занимается методологией: пишет законы, разрабатывает постановления и другие подзаконные акты, важные для бизнеса, госструктур, физических лиц. Комитеты заняты их реализацией. И ничего сверх того.
Мы не претендуем на лавры новаторов. Все, что мы предлагаем, основано на изучении мирового опыта и опыта стран, имевших схожие с Казахстаном пути развития. Вообще, вся логика объединения бывшего Мингосдоходов, бывшего Агентства таможенного контроля, Комитета по управлению госимуществом и других ведомств в единое Министерство финансов строилась на том, что только единая система может в полной мере защищать национальные экономические интересы Казахстана и содействовать повышению качества жизни людей. Как показывает современная история, для кого-то эти интересы могут распространяться далеко за пределы их собственных стран, на другие континенты. Но для нас, страны не очень большой с точки зрения размеров экономики и численности населения, это в первую очередь означает наведение порядка в своем доме. А главное - навести порядок в сфере экономических отношений между государством и предпринимателями.
Это и есть новый этап либерализации экономики, часть большой работы по построению гражданского правового общества, о необходимости которого неоднократно говорил президент.
Алгоритм изменений несложен. Во-первых, построение простых и прозрачных правил для бизнеса и граждан. Во-вторых, жесткое отстаивание интересов государства в отношении тех игроков рынка, кто эти правила нарушает. Это подразумевает и поощрение всех законопослушных. В-третьих, эффективное распределение всех государственных ресурсов - материальных, интеллектуальных и прочих, которыми мы располагаем как орган, уполномоченный государством на решение задач управления бюджетными потоками.
- Иными словами, вы создаете эффективный и компактный Минфин?
- Именно! Только единый, эффективный и компактный экономический орган способен решить все эти задачи!

"Отречемся
от старого мира"
- Что неэффективного в нынешней работе Минфина?
- Дублирование функций, отсутствие четкой вертикали. К примеру, у нас не происходит нормального обмена информацией между комитетами и другими подразделениями. Почему? Вроде все работаем в одном здании, со всех сторон опоясаны километрами проводов телефонной и интернет-связи, но вся информация разобщена. И одна из задач - сформировать общий алгоритм действий на основе современных информационных технологий. А это путь к электронному правительству.
- Ну хорошо. Представим, что вы протолкнули законопроект и создали юридические предпосылки для нормальной работы единого Минфина. Что дальше?
- Первое: нам необходимо продолжить работу по автоматизации налоговых органов и оказываемых ими услуг. Предприниматели уже адекватно отреагировали на внедрение электронной отчетности. Надо развивать это направление дальше. Нужны средства на техническое переоснащение, на аппаратуру, обеспечивающую бесперебойный поток и обработку информации. Кроме того, информационные технологии позволят активизировать взаимодействие правоохранительных органов, налоговиков, таможенников. В частности, мы планируем вместе с заинтересованными госорганами создать базу данных налогоплательщиков "повышенного риска". Это даст возможность пресечь регистрацию обнальных фирм и лжепредприятий.
Налоговые органы должны неуклонно повышать качество услуг, оказываемых физическим и юридическим лицам. Это тоже можно решить через автоматизацию. Кстати, этим мы также минимизируем коррупционные проявления со стороны чиновников и, что тоже стоит учесть, возможности провокаций на взятку со стороны недобросовестных налогоплательщиков. Общение сторон через электронную систему, без посещения налоговых органов и прямых контактов, позволит свести на нет коррупцию.
Также нам необходимо определить стандарты качества услуг, предоставляемых налоговыми органами. А как иначе, как мы будем оценивать эффективность их деятельности? Такая работа уже ведется, осталось только довести ее до логического завершения, то есть повсеместного внедрения таких стандартов.

Об акцизах
- Наталья Артемовна, ни для кого не секрет, что, например, на рынке подакцизной продукции всегда присутствовала определенная доля нелегального оборота, чему способствует коррумпированность наших чиновников. Что вы думаете по этому поводу?
- Сразу хочу отметить следующее. Алкогольный рынок сам по себе является криминализированным. Предприятия заинтересованы в постоянном "подкармливании" сотрудников контролирующих органов. Причины, на первый взгляд, банальны: уход от проверок, чтобы вообще не беспокоили, и "на всякий случай". Я уверена, что в этих целях практически у всех субъектов рынка алкогольной продукции предусмотрена особая "статья расходов".
Коррупция возникает там, где происходит непосредственный контакт интересов предпринимателя и надзорных функций контролирующих органов. Нашей задачей является, с одной стороны, минимизировать эти контакты, а с другой - усилить контроль за действиями должностных лиц при осуществлении таких контактов. Что касается именно алкогольной продукции, то здесь подобные контакты возникают на этапах получения лицензии, контроле за производством продукции и проведении проверок в оптовой и розничной сети реализаторов. Лицензиаром производства, реализации и импорта алкогольной продукции является Налоговый комитет, вся работа по выдаче, приостановлению и возобновлению действия лицензий осуществляется комиссионно, с участием представителя общественной организации - Ассоциации добросовестных производителей алкогольной продукции "КазАлко", заседания комиссии проводятся регулярно. Однако ни один механизм контроля эффективно не работает, большой вопрос - относится ли лицензирование вообще к функциям Налогового комитета? Поэтому в самые кратчайшие сроки с нашей стороны будут приняты меры по совершенствованию тех механизмов, которые основаны и на автоматизации контроля, и на выводах госкомиссии по административной реформе. Мы постараемся отказаться от акцизных постов на предприятиях в целях исключения возможных коррупционных правонарушений. Ну и что касается проверок. Это, конечно, один из самых больных вопросов. Контакты налогоплательщика и инспектора при проверке неизбежны, но мы постараемся максимально ужесточить контроль за ходом проведения проверок. Для этого разработаны и внедрены специальные информационные системы: электронный контроль налогового аудита, система на основе использования учетно-контрольных марок, ИС "Акциз", ИС "Алко".

О проверках
- Предприниматели частенько жалуются на многообразие бесконечных проверок:
- Часть вопросов уже снята с принятием закона "О предпринимательстве". Нам осталось только идти в русле его норм. Необходимо сократить количество проверок, повысить их качество и результативность. Я вообще считаю, что надо наконец завершить работу над методической базой проведения проверок: нужно четко определить процедуры отбора проверяемых, взаимоотношения налоговиков и налогоплательщиков в процессе проверки. Выбор налогоплательщика для проверки должен осуществляться не "методом тыка", а на основе глубокого изучения его налоговой отчетности. Это позволит минимизировать влияние пресловутого "человеческого фактора".
- А что будут делать с таможней? Она потеряет свой статус "силовой структуры в Минфине"?
- Давайте вспомним недавнее советское прошлое. Таможенный комитет СССР всегда был структурным подразделением Министерства внешней торговли. Таможенники погон не носили, хотя имели звания, приравненные к воинским, как, впрочем, и железнодорожники, и служащие гражданской авиации, и даже речники.
Сегодня они наделены полномочиями правоохранительных органов. Кстати, ряд уголовных дел, возбужденных с начала года, показал преимущества совместных операций таможенников и правоохранительных органов. Может быть, стоит идти по этому пути, а не усиливать новую военизированную организацию? В конце концов функционально Таможенный комитет является таким же фискальным органом по контролю над экспортом-импортом товаров, работ и услуг, как и налоговики в своей сфере, т.е. по сути исключительно экономическим органом.
Впрочем, это вопрос дискуссий на госкомиссии по административной реформе. А вот на что нужно обратить внимание, так это на таможенное оформление. Недостоверность декларирования, занижение товарной стоимости, изменение кодов товаров - все это приводит к искажению таможенной статистики, к недобору платежей и налогов. Честно говоря, мы не имеем достоверной картины, сколько к нам импортируется товаров и какая часть полностью проходит таможенную очистку. Мы ориентируемся только на данные таможенников, а они, увы, далеки от идеала.
Здесь также необходима автоматизация таможенных процедур, обмен информацией с налоговиками в текущем режиме, развитие "околотаможенной" инфраструктуры на таможенных терминалах и обеспечение "зеркальной" статистики с данными таможенных органов зарубежных стран. Недавно я встречалась с новым руководством Таможенного комитета Российской Федерации - те же проблемы. Есть масса других технических моментов, но на них останавливаться не будем - газеты не хватит. Главное, у нас есть четкое видение дальнейшей работы этого комитета в составе единого Минфина.

Дело - табак
- В настоящее время у нас в республике рынок табачных изделий представлен мировыми брэндами иностранных компаний. Причем известно, что они занимают более 95 процентов рынка. В связи с этим согласны ли вы с мнением, что рынок табачных изделий полностью легализован?
- К сожалению, я не могу с этим согласиться безоговорочно. Если основную часть нелегальной продукции алкогольного рынка выпускают "втемную" сами отечественные производители, то на рынке табачных изделий конкуренцию легальной отечественной продукции составляет контрафактная и контрабандная продукция импортного производства, в основном это дешевые сигареты из России и Китая. В связи с чем у меня имеются серьезные вопросы и нарекания к работе Комитета таможенного контроля, ну а решение данной проблемы наравне с контрабандой других товаров будет осуществляться принятием определенных мер административного характера.
- Проясните, пожалуйста, ситуацию на рынке нефтепродуктов, ведь отпускная цена нефтеперерабатывающих заводов чуть ли не в несколько раз меньше цен, которые мы наблюдаем на АЗС. Автолюбители, как правило, напрямую связывают это с коррупцией - уплаченные взятки вкладываются в стоимость ГСМ.
- В законе "О государственном регулировании производства и оборота отдельных видов нефтепродуктов" регламентировано, что реализация нефтепродуктов допускается производителями нефтепродуктов, поставщиками нефти, а также лицами, осуществляющими реализацию с автозаправочных станций и баз нефтепродуктов, услуги которых сертифицированы. Имеет место и такая норма, как обязательная реализация нефтепродуктов через контрольные приборы учета и компьютерную систему учета производителей, нефтебаз и АЗС. На деле же происходит так, что пока ГСМ попадает на АЗС, они проходят целую цепочку посредников, большинство из которых осуществляют сделки, не выходя из офисов, не имея никаких условий для осуществления данного вида предпринимательской деятельности. В данный момент решается вопрос об исключении таких звеньев из всех этапов реализации нефтепродуктов.

О клятвах верности
- Среди ваших сотрудников пошло новое поветрие: некоторые руководители территориальных подразделений минфиновских комитетов письменно клянутся оставить должность, если хоть один его подчиненный попадется на взятке. Это что, личная инициатива? Или по подсказке сверху?
- Категорически заявляю: никаких "клятв верности" от своих подчиненных я не требовала. Каждый должен исполнять закон. Будут нарушать - будут привлечены к ответственности. Без бахвальства и рисовки скажу: вместе со мной в министерство пришли высококлассные специалисты, проработавшие не один год в органах государственного управления финансами. Не буду уверять вас в их кристальной чистоте. Знаю только одно - эти люди дорожат своей репутацией.
- Но ведь человек слаб, а соблазн велик:
- Мне сейчас часто задают вопрос: зачем менять руководителей структурных подразделений? Дескать, старые уже наелись, а новые придут - "начнут три шкуры драть". Не скрою, были случаи, когда чиновники-взяточники обосновывали свои притязания необходимостью "отстегивать тем, кто сидит наверху". Все это бред! Никто из нас никаких "премий" не получает. И у нас найдется возможность посодействовать таким "доброхотам" в перемене места работы, а может быть, и места жительства.
- Но ведь, Наталья Артемовна, - берут!!!
- Заверяю вас, мы со своей стороны сделаем все, причем скоро, что необходимо: "электронный единый Минфин", примем законы, которые одним дадут возможность абсолютно прозрачно вести свой бизнес, другим - предельно четко исполнять свое предназначение.
От предпринимателей и чиновников требуется только одно - исполнять законы. Этим мы лишим коррупционеров основы их криминального бизнеса. Им просто не за что станет платить. Правда, для этого придется поработать, невзирая на отчаянное сопротивление и даже провокации.
Хочу отметить, что все перечисленные направления в работе Министерства финансов являются частью глобального процесса реформирования административной системы управления. Судорожные движения командно-административного порядка должны уйти в прошлое. Настало время системной работы. Не самое главное - менять чиновников. Мы будем менять правила игры для всех сторон рынка, включая и тех, кто пытается им "руководить".
У меня как министра есть пока кредит доверия президента, и я должна его оправдать, сформировав эффективную модель Министерства финансов, которая будет работать долгие годы, в условиях конкурентоспособного Казахстана.

Беседовал Марк Айсберг
№ 98 (16000) от 01.06.2006