Согласно действующей Конституции в Кыргызской Республике действуют нормы о построении системы местного самоуправления. Местное самоуправление в КР осуществляется местными сообществами, которые в пределах Закона и под свою ответственность управляют делами местного значения. Органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных, финансовых и иных средств. Органы местного самоуправления могут иметь в своем владении, пользовании и распоряжении муниципальную собственность. Все эти конституционные нормы, в первую очередь, подразумевают самостоятельность финансовую и экономическую. В связи с этим представляется необходимым проанализировать некоторые аспекты финансовой самостоятельности органов местного самоуправления на данном этапе их развития.

В соответствии с национальными стратегическими документами КОР/НССБ, стратегии "Децентрализации", в республике проводится работа по повышению качества бюджетного процесса, где одним из важнейших направлений политической и административной реформы, децентрализации государственного управления является обеспечение полноты и доступности основных бюджетных услуг для граждан с учетом поддержания макроэкономического равновесия и стабильного экономического роста Кыргызстана.

Децентрализация государственного управления и становление децентрализованной бюджетной системы являются неотъемлемой частью процесса перехода нашей республики к рыночной экономике. Начиная с 2001 года, осуществляются масштабные реформы в сфере децентрализации государственных финансов.
>Главная цель реформы – финансовая децентрализация, означающая передачу органам местного самоуправления (ОМСУ) полномочий по управлению бюджетом и усиление самостоятельности органов местного самоуправления.
Это подразумевает: самостоятельность в формировании и исполнении местных бюджетов; самостоятельность в определении собственных источников доходов местных бюджетов; формализованный и единый порядок распределения выращивающих грантов для каждого органа местного самоуправления; наделение органов местного самоуправления отдельными делегированными государственными полномочиями, при условии целевого финансового обеспечения их исполнения; самостоятельность в управлении муниципальной собственностью.
Однако, цели реформы этим не ограничиваются. Бюджетная децентрализация и усиление самостоятельности местных бюджетов должно отразиться на: более рациональном распределении ограниченных ресурсов в соответствии с местными приоритетами; улучшении управления муниципальной собственностью; улучшении системы бюджетной отчетности на уровне местного самоуправления; улучшении предоставления услуг населению каждым органом местного самоуправления; постепенном переходе местного самоуправления на среднесрочное планирование.

Необходимо отметить, что за 10 лет реформы по децентрализации было принято более 40 законодательно-нормативных актов, из них 15 касаются вопросов бюджета.
Однако, декларируемая законодательством финансовая, бюджетная и экономическая самостоятельность органов местного самоуправления зачастую не реализуется на практике. На сегодняшний момент, уровень местного бюджета органов местного самоуправления остается крайне низок. Положение ухудшается и тем, что система межбюджетных отношений далека от совершенства. Она не имеет ни единообразной структуры, ни хорошей методической основы. Вследствие этого, отсутствует возможность выровнять бюджетную обеспеченность органов местного самоуправления. Статистика неумолима. В целом по Республике из 496 органов МСУ только 15 % могут быть самостоятельными, и в какой-то степени, быть бюджетными донорами.
Отсутствие средств, необходимых органам местного самоуправления для осуществления вопросов местного значения, отдельных делегированных государственных полномочий, а также для реализации решений программ центральных органов государственной власти, приводит к тому, что органы местного самоуправления вынуждены выполнять эти функции со сметой расходов спущенных сверху. Или же они должны использовать свои собственные средства, а это подрывает их и без того слабую финансовую основу. Есть третий путь - отказаться от реализации этих полномочий, что, в свою очередь, подрывает систему государственного строя страны. На сегодняшний момент, можно сделать неутешительные выводы:
1. айыл окмоту, городские управы и мэрии остановились и пробуксовывают в своем развитии из-за отсутствия финансовых средств; идет дискредитация института местного самоуправления перед местным сообществом муниципальных территорий и в конечном итоге перед населением всей страны. У нас сохраняется модель бюджетной системы советского времени и механизм закрепления собственных налогов и долевых отчислений (регулирующие доходы советского времени);
2. существует нечеткое законодательное разграничение расходов и доходов между разными уровнями бюджетной системы;
3. незначителен удельный вес местных налогов;
4. отсутствует налоговая самостоятельность на местах;
5. отсутствует единый механизм долевого расщепления налогов между нижестоящими уровнями бюджетной системы;
6. существует большой объем не финансируемых расходных обязательств (заработная плата, социальный фонд, плата за тепло/электроэнергию).
В результате этого органы местного самоуправления не имеют достаточных средств для обеспечения нормальной жизнедеятельности населения. А это уже является нарушением сути местного самоуправления, которая подразумевает, что в стране признаются и гарантируются интересы местного сообщества. К этой категории принято относить интересы, связанные с решением вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения. Муниципальные интересы, в свою очередь, соотносятся с проблемой осуществления индивидуальных прав человека и гражданина. Ведь разрешение вопросов местного значения создает условия для обеспечения повседневных потребностей каждого человека в отдельности и местного сообщества в целом. Это и есть реализация одного из ключевых прав человека и гражданина в демократическом обществе – права на достойную жизнь. А уровень гарантированности этого права можно рассмотреть как показатель уровня развития демократии в государстве.
Одновременно, уровень развития органов местного самоуправления отражает уровень оптимизации использования государственных ресурсов. Местное самоуправление в зарубежных странах, несмотря на дотационный характер, экономически выгодно государственной власти. Как уже упоминалось, обеспечение повседневных потребностей каждого человека, и населения в целом, есть задача каждого "социального" государства. Выполнение этой задачи должно в любом случае обеспечиваться государством, вне зависимости от того, существует ли система местного самоуправления и на каком уровне развития она находится.
С точки же зрения оптимизации использования ресурсов, система местного самоуправления является наиболее эффективной в конкретных условиях каждой отдельно взятой муниципальной территории. Представляется, что именно из этого исходили страны Западной Европы, проводя реформы, предусматривающие определенную децентрализацию государственной власти и передачу полномочий на уровень максимально приближенный к населению. При этом местные бюджеты за рубежом, в основном, состоят на 70 процентов из государственных дотаций. В свою очередь, органы государственной власти освобождаются от решения проблем на этом уровне и могут сконцентрироваться на решении проблем на национальном и региональном уровне, что способствует оптимизации государственного управления в целом.
На сегодняшний день актуальным вопросом является переход Кыргызстана в 2007 году на двухуровневый республиканский бюджет.
Переход на двухуровневую систему формирования бюджета в Кыргызской Республике осуществляется в рамках действующего законодательства и реализации Национальной Стратегии децентрализации государственного управления и развития местного самоуправления до 2010 г.
Вместе с тем существует ряд проблем субъективного и объективного характера, решения которых необходимо достигнуть, если мы хотим снизить риски вхождения в новые условия формирования республиканского и местного бюджетов. Условно основные проблемы можно разделить на несколько разделов.

1. Политические вопросы.

В ожидаемой реформе огромное значение приобретают политические вопросы, то есть степень влияния вышестоящих властных структур на управление нижестоящими, в первую очередь районов над айыл окмоту, городами районного подчинения и, в свою очередь, областей над районами, мэриями, а опосредовано и над местными кенешами через районы.
В настоящее время в отсутствии четко выверенных правил игры между местными государственными администрациями и органами местного самоуправления явно доминируют государственные органы, как в вопросах административного влияния, так и в вопросах предоставления финансовых ресурсов. При этом представители государственных органов власти прекрасно понимают, что ожидаемая реформа потребует принятия ряда нормативных актов, которые четко определят полномочия и функции государственных органов и органов местного самоуправления. Таким образом, настанет конец бесконтрольной власти органов государственной власти над органами МСУ.

Какие шаги нужны в первую очередь?
1. Принятие новой редакции Закона "о местном самоуправлении и местной государственной администрации", в котором четко были бы определены полномочия и функции ОМСУ и государства. Кроме этого, данный Закон должен отражать ожидаемые изменения в условиях финансовой децентрализации.

2. Следующим этапом должно стать принятие Закона о разграничении функций и полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления с указанием источников финансирования делегированных государственных полномочий органам местного самоуправления.
Необходимо привести в соответствие друг с другом Закон "о местном самоуправлении и местной государственной администрации", Закон "О финансово-экономических основах местного самоуправления в КР"; Закон "Об основных принципах бюджетного права в КР"; Закон "О местном самоуправлении и местной государственной администрации", внести ясность в Налоговый Кодекс по вопросам администрирования местных налогов и сборов.

Главная проблема – наличие политической воли руководства страны в осуществлении данной реформы. Если руководство страны будет думать только о краткосрочных задачах и, прежде всего, о сохранении власти губернаторов и акимов в преддверии будущих выборов Президента и Жогорку Кенеша, то реформа будет тормозиться. Если в руководстве страны будут думать стратегически и рассматривать данную реформу, как логическое продолжение демократических преобразований и развития рыночной экономики, реформа будет продолжена. В настоящее время Правительство заявило о своей готовности работать в рамках Закона и начинать реформы, слово за Жогорку Кенешем и Президентом.
Кроме этого необходимо учитывать критическое отношение к реформе руководителей местных финансовых органов, которые не доводят или, что еще хуже, доводят до органов местного самоуправления сведения о реформе в искаженном виде.
Важнейший политический вопрос – проведение административно–территориальной реформы Кыргызской Республики. Дальнейшее продвижение реформы по финансовой децентрализации потребует незамедлительного решения данного вопроса.

2. Риски, связанные с переходом на новые условия бюджетирования.

Основной риск при переходе на новые условия бюджетирования связан с недоработанностью модели перехода на новые условия бюджетирования и прежде всего:
- прогнозы бюджета поданы органам местного самоуправления без учета требований формирования бюджета в новых условиях, т.е. нет реальной картины на 2007 г. по наличию бюджетного потенциала ОМСУ, в связи с этим есть угроза неправильного подсчета общего объема выравнивающих грантов;
- не четко определены источники формирования выравнивающих грантов и будет ли достаточен этот объем для покрытия субвенций, которые ранее формировались на районном уровне;
- нет четкой картины по обеспечению бюджетными ссудами органов местного самоуправления из-за разрыва по поступлению земельного налога;
- требования Министерства экономики и финансов отказаться от взаиморасчетов не подкреплены реальной поддержкой государства фермеров по закупкам сельхозпродукции за "живые" деньги;
- из-за запрета на взаиморасчеты в 2006 г., практически все ОМСУ имеют значительные задолженности по электроэнергии, что не даст возможности оздоровить бюджеты на 2007 г

3. Восстановление финансовой основы ОМСУ
Очевидно, что в целях восстановления финансовой основы местного самоуправления, нормализации местных бюджетов органов местного самоуправления и, соответственно, восстановления дееспособности органов местного самоуправления необходимо внесение изменений в действующее и готовящееся к принятию законодательство с механизмами реализации норм Закона. Подобные изменения должны соответствовать определенным принципам. Некоторые из них предлагаются вниманию читателей:
• расходные полномочия местных бюджетов должны быть обеспечены соответствующими доходами;
• расходы по финансированию вопросов местного значения должны быть обеспечены преимущественно доходами местных налогов и неналоговых доходов, закрепленными на постоянной основе и поступающими в местные бюджеты непосредственно от налогоплательщиков;
• к местным налогам, в первую очередь, следует относить налоги, которые максимально эффективно могут быть собраны только на местном уровне;
• расходы на выполнение делегированных государственных полномочий должны быть обеспечены долями отчислений от республиканских налогов – закрепляемыми за органами местного самоуправления на постоянной основе и зачисляемыми в бюджет непосредственно от налогоплательщиков;
• система "выравнивания" бюджетной обеспеченности должна иметь корректировочные коэффициенты и должна быть ясная формула выравнивающего гранта;
• при разработке единой методологии расчетов и обеспечения минимальных местных бюджетов должны быть закреплены минимальные социальные стандарты;
Если данные принципы будут реализованы в законодательстве, то органы местного самоуправления получат мотивацию к увеличению доходной части бюджета.

4. Потенциал ОМСУ

Всю реформу по финансовой децентрализации можно разделить на два этапа. Первый этап – реформа межбюджетных отношений, задача, которую решает государственная власть и которая определяет правила игры для ОМСУ в виде механизма распределения трансфертов и определения налогооблагаемой базы. Государство также определяет степень предоставления ОМСУ самостоятельности при управлении финансовыми ресурсами. Но готовы ли ОМСУ в настоящее время реализовать предоставленное им право эффективно управлять своим бюджетом? В связи с этим необходимо отметить следующие проблемы, которые существуют при переходе ко второму этапу реформ:
1. Недостаточный уровень знаний глав местного самоуправления и муниципальных специалистов по управлению местным бюджетом из-за отсутствия соответствующей практики и отсутствия в этом надобности в условиях централизованной системы.
2. Низкий уровень прозрачности в деятельности айыл окмоту, городской управы, мэрии по управлению местным бюджетом, что в условиях самостоятельности может привести к росту коррупции. В некоторых органах самоуправления главы не заинтересованы в подобного рода реформах, так как в условиях открытости, прозрачности главы местного самоуправления потеряют нелегальные источники дохода.
3. Во многих муниципальных территориях эффективность работы местных кенешей крайне низка. В условиях реформы, когда именно местный кенеш должен определять финансовую политику такое положение является реальной угрозой для реформы. В отсутствии эффективно работающего местного кенеша угроза коррупции значительно возрастет.

Что необходимо сделать?

1. Разработать программу по повышению потенциала органов местного самоуправления, которую можно было бы разделить на две части: (1) повышение уровня профессиональных знаний и навыков муниципальных специалистов и (2) повышение роли местных кенешей и вовлечение гражданского общества в принятие решений. По первому направлению необходимо создание и реализация долгосрочной учебной программы, например до 2009 года по обучению муниципальных служащих, которая бы была согласована с неким координирующим органом в составе представителей Правительства, Ассоциаций МСУ, доноров.
2. Особое внимание уделить обучению финансовых работников органов местного самоуправления их профессиональным обязанностям.
3. Вопросы поднятия авторитета местных кенешей (способность представительного органа самостоятельно утверждать бюджет, определять направление использования средств, контролировать исполнение бюджета, вводить местные налоги и сборы) и вовлечения участия граждан в бюджетные процессы требуют создания отдельной большой программы, которая могла бы обеспечить работу в каждом сообществе не менее 3 лет. Такую программу необходимо подготовить при финансовой поддержке международных организаций.
4. Экономическое развитие муниципальных территорий. В настоящее время нет методики по оценки экономического потенциала айыл окмоту, на местах на уровне айыл окмоту не проводиться работа по экономическому развитию территории, так как в этом не было ранее надобности. Но реформы требуют, чтобы ОМСУ начали заниматься экономикой и для этого Министерство экономики и финансов должно подготовить соответственные нормативные документы и инструкции.

Переход на двухуровневую бюджетную систему представляет собой революционный шаг в реформировании бюджетной системы, которая является очень сложным процессом, требующая большого объема подготовительных работ и политической воли руководства страны. Может быть, на сегодня не самое главное, сколько уровней бюджета, а найти решение и дать возможность органам местного самоуправления стать самодостаточными, самостоятельными, самофинансируемыми и быть настоящей властью на местах. Цивилизация, демократия - это стадия развития общества, на которой ничего нельзя сделать без финансироваия.

Курманбек Дыйканбаев, Председатель Ассоциации органов местного самоуправления сел и поселков КР

сентябрь 2006