Государства должно быть столько...
(Как избежать ошибок при определении структуры правительства)

Новая Конституция, хоть и не без трудностей, но все-таки принята. Мы теперь близки к тому, чтобы в самое ближайшее время сформировать такое правительство, которое будет наилучшим образом соответствовать современным задачам. Представляется, что время, когда правительство было достаточно бесправным, ушло. Возможности по реализации новой Конституции наиболее соответствуют тому, о чем говорил Френсис Бэкон: "Как в природе, так и в государстве, легче изменить сразу многое, чем что-то одно". Казалось бы, все говорит: берите и делайте как надо, у нас сейчас для этого есть все основания.

Последние политические события показывают, что не все еще четко определились, как использовать новые полномочия и куда направить вектор реформ. Для некоторых чиновников из госаппарата динамика преобразований оказалось слишком быстрой, и они теперь не успевают соответственно вооружить свое руководство необходимой методологией. Ведь раньше было просто: в Администрации президента определяли что делать, а правительство послушно выполняло намеченное. Видимо поэтому из-за отсутствия навыков неожиданно свалившейся самостоятельности появляются неоднозначные заявления пресс-службы Аппарата премьер-министра или даже самого премьер-министра. Как, например, на заседании Комитета Жогорку Кенеша по бюджету и финансам, Ф. Кулов вдруг предложил расширить структуру правительства, добавив туда государственные агентства. Казалось бы, правительство, по новой Конституции, теперь имеет реальные полномочия решать большой круг вопросов государственного управления. Зачем же отдавать то, что тебе принадлежит по праву? Возможно, это всего лишь дань уважения президенту, вчерашнему "старшему брату". Но такие реверансы нынче могут дорого стоить премьеру.

НА РАСПУТЬЕ

Как известно, теперь президент потерял некоторые полномочия, прописанные в прежней Конституции. Теперь он не может: определять структуру правительства; назначать руководителей административных ведомств; освобождать их от должности; назначать глав местных государственных администраций; освобождать их от должности; образовывать и упразднять Службу национальной безопасности; образовывать и упразднять исполнительные органы, не входящие в состав правительства.

После утверждения в должности, премьер-министр, по Конституции, определяет структуру правительства и вносит ее на утверждение Жогорку Кенеша. А вот состав правительства определяется премьером и далее вносится им на утверждение президенту. Безусловно, глава кабмина будет вынужден проводить консультации с политическими партиями, представленными в Жогорку Кенеше.

В целом же правительство состоит из премьер-министра, вице-премьер-министров, министров и председателей государственных комитетов. Относительно административных ведомств, иных органов исполнительной власти и органов местной государственной администрации, о возможности их вхождения в структуру правительства ничего не прописано в Конституции. Указывается только, что правительство руководит деятельностью министерств, госкомитетов, административных ведомств, иных органов исполнительной власти и органов местной государственной администрации.

Правительство в своей деятельности, конечно же, ответственно и подотчетно Жогорку Кенешу. При этом Жогорку Кенеш по итогам рассмотрения ежегодного отчета премьер-министра может рассмотреть вопрос о выражении недоверия правительству в целом или отдельному члену кабмина. Получается, что члены правительства находятся в достаточно зависимом положении от премьер-министра, президента и Жогорку Кенеша.

Но ничего такого не предусмотрено для руководителей административных ведомств, иных органов исполнительной власти и органов местной государственной администрации. Конечно, через подотчетность премьер-министра и они в определенной степени остаются ответственными перед Жогорку Кенешем. Но уже не перед президентом.

Возникает естественный вопрос: какие государственные органы должны стать министерствами и госкомитетами, сколько их должно быть, в то же время какие государственные органы должны стать административными ведомствами или иными органами исполнительной власти?

КТО ЕСТЬ "ХУ"

В условиях изменения роли государства и корректировках функций государственных органов важным вопросом являются виды госорганов. Какими они должны сегодня быть? А классификация функций госорганов производится по 4 следующим видам:

• Одни госорганы, проводящие отраслевую политику, имеют такие функции, как стратегическое планирование, законотворчество, разработка минимальных стандартов, норм, анализ и оценку отраслевой политики, прогнозирования. Это министерства.

• К другому типу относятся госорганы, имеющие регулятивные функции: лицензирование, сертификация, выдача разрешений, аккредитация, инспектирование, проверка на соответствие, финансовый аудит. Оказанием услуг обычно занимаются госорганы, имеющие функции по предоставлению услуг населению и другим органам.

• В отдельную группу выделяются органы, выполняющие функции координирования, надзора и контроля. В России они стали называться федеральными органами надзора.

Нам только следует правильно определиться. Если министерства являются костяком исполнительной власти, то над функциями других органов есть необходимость поразмыслить. Даже для части функций министерств важно усмотреть современные тенденции по их приватизации и децентрализации, то есть передачи функций в неправительственный сектор или органам местного самоуправления. Тогда часть работ могут выполнять профессиональные ассоциации или независимые агентства, а также местные сообщества. Часть функций государственных органов может передаваться на тендерной основе на так называемый аутсорсинг для выполнения их в частных структурах. Например, так ли уж необходимо, чтобы права на вождение автомобилей выдавали многозвездные офицеры ГАИ? Или проведение аналитических работ государственной бюрократией: может быть, независимым аналитическим центрам это сподручнее?

Своевременное решение этих вопросов, особенно сейчас, когда меняется конституционная база, приводит к демократизации государственного управления, создает конкурентную среду и повышает качество выполняемых услуг. Выигрывает от этого система государственного управления и все общество. Давайте посмотрим, какие госорганы предусмотрены Конституционным Законом о правительстве:

• министерства являются центральными исполнительными органами государственной власти, осуществляющими исполнительно-распорядительные функции в соответствующих сферах госуправления;

• государственные комитеты являются центральными исполнительными органами государственной власти, осуществляющими исполнительно-распорядительные функции в различных сферах государственного управления в форме координационного регулирования;

• государственные агентства – административные ведомства, осуществляющие регулятивные функции органа исполнительной власти в соответствующих сферах деятельности;

• государственная инспекция - административное ведомство, осуществляющее контрольно-надзорные функции органа исполнительной власти в соответствующих сферах деятельности.

Руководители административных ведомств раньше назначались президентом по предложению премьера. Наверное, нет нужды говорить, что иногда назначение производилось и без таковых предложений. Освобождение же руководителей административных ведомств производилось только президентом. Премьер-министр же был вправе внести предложение президенту об освобождении руководителей административных ведомств. Можно воочию увидеть существенную разницу между прежними полномочиями премьер-министра.

Раньше при правительстве были госорганы, носящие название госкомиссий, которые образовывались в целях комплексного решения важнейших вопросов государственной жизни. Неудивительно, чтобы не путать их с временными госкомиссиями, они были ликвидированы как структура. Хотя, по сути, они занимали свою нишу в структуре госорганов. Возможно, они были бы полезны в качестве административных ведомств, к примеру, в виде госуправлений, служб или бюро.

Какие существуют различия между министерствами и госкомитетами, кроме того, что одни возглавляют министры, а другие - председатели? Когда-то давно каждое министерство в СССР имело четкую вертикаль подчиненных предприятий и учреждений. Перечень этих министерств был огромный, управлялась и местная промышленность, жилищно-коммунальное хозяйство и многое другое. А вот госкомитеты осуществляли тогда решение вопросов по горизонтали, в виде координации, типа госкомитетов по планированию, по снабжению, по обеспечению нефтепродуктами и т.д. С приходом рыночной экономики все изменилось, и "крепостное право" для предприятий ушло в небытие, а деление на госкомитеты остались. Да и сами некоторые комитеты, например, образованные на время проведения массовой приватизации госимущества, кажется, остались навсегда.

Так как в новой Конституции госкомитеты представлены в виде государственных органов, можно было бы подумать об их особенностях в структуре правительства или особом статусе для их руководителей в составе правительства. Например, с правом совещательного голоса. Такими особыми органами могли бы быть структуры, обеспечивающие национальную безопасность, статистику. Следовало бы исключить соблазн исправить статистику или решить текущую задачу специфическими возможностями системы национальной безопасности.

Совещательный голос или даже обычный статус с правом решающего голоса мог бы иметь министр "без портфеля". Такого министра иногда за рубежом называют "министр по особым поручениям". При введении последней должности надобность в некоторых госорганах вообще может отпасть. В зарубежной практике они решают специальные или достаточно щекотливые вопросы, которые госорганам осуществлять напрямую было бы нежелательно. Например, это вопросы народонаселения или местного самоуправления, которые по Конституции отделены от вопросов госуправления. Министр "без портфеля" по статусу выше советника премьер-министра, его деятельность обеспечивается каким-либо отделом аппарата премьер-министра. В то же время, он может вполне официально представлять порученный аспект деятельности на заседаниях правительства, а также полномочно решать вопросы внутри страны и за рубежом.

Один известный управленец сказал, что структура управления, в которой на руководителе замыкается 10 и более непосредственных подчиненных, является инфарктной. Поэтому считается, что количество министерств и, соответственно, состав правительства следует всячески ограничивать. Правительство должно состоять из министров, которые являются членами компактного политического кабинета. Государства должно быть ровно столько, сколько необходимо для успешного экономического развития, расширения частной инициативы и саморегулирования со стороны гражданского общества. Иногда говорят так: за государством должны остаться только такие функции, расходы на обеспечение которых меньше, чем возможные потери от их неисполнения. Ясно, что количество министерств в структуре правительства должно быть минимальным, но в то же время достаточным для проведения соответствующей государственной политики в стране.

При формировании структуры правительства нельзя создавать наличие большого количества вице-премьеров, курирующих каждый свое направление, тогда премьер ограничивается взаимодействием только с ними, а не со всеми министрами. Требуется исключить промежуточный буфер между премьер-министром и членами, нельзя преднамеренно создавать многозвенное управление внутри самого правительства, а также различные президиумы правительства. Также не могут никакие отдельные министерства быть выведены из полномочий премьер-министра, якобы для работы с президентом.

Также возникают предложения включить в структуру правительства и области. Видимо предполагается образовать какое-то министерство, которому мыслится подчинить местные госадминистрации. Это довольно странное предложение. Забывается истина, что местная власть является своего рода минигосударством, приближенным к людям. Поэтому исполнительная власть регионов должна работать со всеми центральными органами, а не только с одним министерством.

ЧТО ДЕЛАТЬ?

В настоящее время
>предстоит решить вопрос с органами, которые оказались вне подчинения правительству. Новая Конституция требует четких перемен. Требуется продолжить работу, проведенную в 2001 году, когда для повышения роли, полномочий и ответственности премьера и правительства значительное число органов государственного управления экономической сферы, имеющих национальный статус и непосредственно подчиняющихся президенту, было преобразовано в органы при правительстве. Иногда решения и законы, исходящие из зарубежного опыта, предлагают для использования в нашей стране. Но при этом нельзя забывать о следующих моментах:

Во-первых, у нас многое перенимается из стран, имеющих федеративное устройство. Это, конечно, Россия и др. Они, наряду с федеральным правительством и исполнительными госорганами, имеют также правительство субъектов федерации и свои органы, которые работают на основе местных законов.

Во-вторых, некоторые государства действительно имеют в структуре своего правительства всего 7 или еще меньше министерств. Но давайте посмотрим, что они включают. Это как бы гнездовой принцип формирования, когда министерство включает большой перечень различного рода сопутствующих госорганов. Возьмем, к примеру, правительство Швейцарии, куда входят 7 федеральных департаментов, т.е. министерств. Фактически это объединенные министерства из ряда государственных органов. Возмем федеральный департамент окружающей среды, транспорта, энергетики и коммуникаций. Он включает в себя около 10 ведомств, и они подчиняются этому департаменту.

В-третьих, количество министерств иногда не означает соответствующего количества министров. Есть государства, где отдельные министерства управляются, как правило, двумя или тремя министрами.

В-четвертых, названия министерств не должны вводить в заблуждение. Например, зачастую в зарубежной практике МВД может быть совсем не тем госорганом, который обеспечивает только правопорядок. Особенно при том, что полиция, как правило, за рубежом подчиняется органам МСУ. Зачастую зарубежные МВД выполняют задачи планирования регионального развития, решение вопросов муниципальных образований, народонаселения, регистрации иностранцев. При этом могут включать вопросы полиции.

P.S.

В силу указанных причин не нужно искать зарубежных аналогий для наших структур, учитывая, что опыт развития государственности у нас не такой уж и большой. Неплохо бы построить свою систему, используя при этом мировые тенденции госуправления. Мы сегодня всего в шаге от преобразований по формированию структуры правительства, которых требует новая Конституция. И эти преобразования не должны разочаровать наше общество. Это первый шаг в реализации новой Конституции. Было бы обидно увидеть предложения по структуре, мало отличающиеся от старых подходов.

В свое время Гегель говорил: "Существование государства - это шествие Бога в мире!" Для меня существование кыргызского народа, кыргызской государственности - это не только сочетание факторов исторической случайности. Мы должны использовать имеющиеся возможности и доказать, в первую очередь, себе, что умеем работать и достойны своего государства. Те, кого мы избрали, должны делать наилучшим образом то, что обязаны в соответствии со своими полномочиями, а также своими обещаниями народу.

Асылбек БОЛОТБАЕВ, эксперт по вопросам госуправления и госслужбы
7 декабря 2006 г. | № 46 (317)