Миф о непобедимости коррупции
(Может ли Кыргызстан без HIPC бороться с коррупцией?)

Все чаще люди высказывают мнение, что борьба с коррупцией в Кыргызстане не имеет никаких перспектив. И эти сомнения зачастую подпитываются словами высоких должностных лиц о том, что коррупция у нас встречает человека при рождении, сопровождает по жизни и не уходит вплоть до его погребения. Казалось бы, после таких слов самым подходящим было бы продемонстрировать свое радение за народ, предложить меры и загнать коррупцию в "темный угол". Но у нас практических результатов не наблюдается, и свое бездействие власть оправдывает тем, что "коррупция есть везде, даже в самых развитых странах".

Активность же проявляется в сфере создания различного рода бюрократических аппаратов, таких как Нацагентство по предупреждению коррупции, Агентство по делам госслужбы, служба финансовой разведки, создаются соответствующие структуры в МВД, СНБ, финполиции, Генеральной прокуратуре. В соответствии с новой Конституцией, устранившей ограничения в количестве структур Жогорку Кенеша, недавно создан Комитет по правопорядку и борьбе с коррупцией.

При этом от них не видно ощутимых результатов в деле сокращения коррупции. С экранов ТВ зачастую только и слышно об учреждении этих организационных структур или демонстрируются единичные разоблачения зарвавшихся мелких работников. Возможно, не такая у нас и плохая ситуация с коррупцией, может быть, это все надуманные россказни "оппозиционеров"? Пессимисты же утверждают о явном росте уровня коррупции, несмотря на заверения президента страны об успехах. Какова же тогда идеология борьбы, какими практическими механизмами ведется борьба с коррупцией? Возможен ли вообще успех в этом деле? Кто и где добился каких-то результатов в этом деле?

Оценка уровня коррупции в КР

Международная организация "Transparency International" периодически публикует уровень коррупции по странам. В этих списках наверху находятся страны с наименьшей коррупцией, и чем дальше по списку, тем выше индекс восприятия коррупции. Кыргызстан в 2006 году занимает 145-е место с индексом восприятия коррупции 2,2 среди 163 стран мира. За нами идут страны, у которых ситуация еще хуже. Например, наши "братья" по СНГ: Таджикистан, Туркменистан, Белоруссия, Узбекистан. Завершают список наиболее коррумпированные страны, такие, как Судан, Гвинея, Ирак, Мьянма, Гаити.

Изменение ситуации по Кыргызстану характеризуется следующим обстоятельством. В 2004 году мы занимали 125-е место (индекс коррупции был 2,2) среди 146 стран, а в 2005 году показатель индекса восприятия коррупции улучшился до 2,5. Затем в 2006 году с индексом 2,2 Кыргызстан вернулся в исходное положение. Видимо надежды многих не оправдались.

Уровень коррупции в Азии

Когда говорят о высоком уровне коррупции в нашем регионе, загадочно намекают: "Восток - дело тонкое". Может быть, коррупция - это социальная болезнь, которой наиболее подвержены азиатские страны? Может быть, вирусы приверженности к коррупции заложены у нас на генетическом уровне?

Что говорит о распространенности коррупции среди стран Азии "Transparency International"? Возьмем отчет за 2006 год: впереди наименее коррумпированных стран мира, какими являются Швеция, Швейцария, Норвегия, Австралия, Нидерланды, Австрия, стоит Сингапур, чуть далее расположены Гонконг и Япония.

Может быть, причина в том, что страны, когда-то входящие в СССР, навсегда смертельно поразил вирус коррупции? Но среди лидирующих стран по борьбе с коррупцией находится Эстония, занимающая 24-е место. Затем опять идут страны Азии - ОАЭ, Бутан, Катар, Израиль, Тайвань, Бахрейн - занимающие места с 31-го по 35-е в списке.

Вернемся к Сингапуру. Он имеет индекс восприятия коррупции равный 9,4. Это при том, что Финляндия, Исландия и Новая Зеландия занимают первые места с одинаковыми высшими в мире показателями индекса коррупции, равными 9,6. Затем идет Дания с индексом коррупции 9,5.

Так на основе чего эта небольшая азиатская страна победила коррупцию и обогнала почти все основные страны Европы и Америки? Сингапур находится в Юго-Восточной Азии, коренные обитатели острова - малайцы, основная часть жителей - китайцы, есть индусы, пакистанцы и другие. Сингапур не располагает естественными ресурсами. Еще относительно недавно Сингапур был весьма бедной страной. Теперь это богатейшая страна, которая уже несколько лет назад имела годовой доход на душу населения более 20 тыс. долл.

Только ли благодаря важному стратегическому положению на перекрестке морских путей и пошиву одежды на экспорт Сингапур превратился в один из ведущих торговых центров мира? Какими механизмами достигнуты эти положительные результаты, какие из них могут оказаться полезными в борьбе с коррупцией в Кыргызстане?

Сингапур

Начиная с 1959 года, руководство этой бедной страны распространяет принцип меритократии, то есть делает акцент на отбор и продвижение по службе наиболее способных людей. Для начала была сделана ставка на выявление перспективных учащихся, поощрение их учебы, предоставление стипендий для поступления в университеты, направление наиболее способных для обучения за границу. Постепенно на государственной службе Сингапура сконцентрировались самые талантливые и профессиональные люди.

Строгие законы и правила, а также доверие к властям, которые могли применять жесткие дисциплинарные меры, привели к тому, что Комиссия госслужбы и Бюро по расследованию случаев коррупции не позволяли заниматься деятельностью, связанной с коррупцией. Бюро по расследованию случаев коррупции было уполномочено производить аресты, обыски, проверять банковские счета и имущество подозреваемых.

Сейчас госслужба Сингапура считается одной из самых эффективных в Азии. К политическим лидерам страны предъявляются высокие требования профессионализма, неустанного стремления к совершенству, строгость дисциплины, трудолюбие и напористость. Поэтому быть государственным служащим очень непросто. В каждом министерстве имеется отдел улучшения качества работы, регулярно проводятся кампании по улучшению качества предоставляемых услуг. На специальных курсах чиновников обучают приемам общения, вежливости и отзывчивости. Коррупция постепенно исчезла.

Жесткая дисциплина поддерживается всем обществом. Правительство страны заслуженно пользуется хорошей репутацией и общественной поддержкой. Высочайшая интенсивность и результативность труда госслужащих обеспечивается соответствующей высокой зарплатой. Сегодня она у высших государственных служащих Сингапура стала самой большой в мире, даже выше, чем в США. Опыт Сингапура в борьбе с коррупцией демонстрирует возможность преодоления коррупции, если присутствует сильная политическая воля, реализуемая на практическом уровне, и есть понимание и поддержка со стороны всего общества.

Гонконг

Гонконг (Сянган) является второй страной Азии, занимающей наилучшие позиции в борьбе с коррупцией. В Гонконге ситуация с коррупцией была крайне тяжелой, большинство граждан считали ее необратимой. В начале 1970-х годов сама полиция Гонконга была тесно связана с торговцами наркотиками, игорными и публичными домами, которые платили полиции дань за "крышу". Казалось, коррупция проникла во все поры государства, и борьба с ней не сможет принести результаты.

Реформы начались с того, что была упразднена коррумпированная антикоррупционная служба полиции и учреждена Независимая комиссия против коррупции. Этот орган был наделен широкими полномочиями и опирался на общественное участие. На борьбу с коррупцией были направлены молодые выпускники высших учебных заведений, не имевших коррупционной практики работы в органах власти.

Идеология проводимой антикоррупционной кампании основывалась на утверждении в сознании людей мысли, что коррупция является злом, что брать и давать взятки - стыдно. В связи с этим все усилия госаппарата были ориентированы на борьбу с коррупцией.

Руководство страны доказало свою решимость на деле бороться с коррупцией, начав с повсеместной практики "поимки крупной рыбы". По ТВ постоянно сообщались номера "телефонов доверия" и обещалась необходимая защита. Вскоре стали появляться обвинения и наказания высокопоставленных преступников. Чиновник, попавшийся на взятке или попытке ее получить, подвергался уголовному преследованию и на длительный срок лишался права работать на госслужбе.

Коррумпированная система, которая теряла верхние части своей пирамиды, стала вскоре разрушаться. Экономика страны начала расти, бюджет наращиваться. Появилась возможность установить высокое жалование государственным служащим, а у них создались стимулы для достижения более высокой производительности.

Начиная с 1969 года, Гонконг становится одним из финансовых центров мира. Еще в 1980-х годах гонконгские товары были просто подделками западных товаров и отличались невысоким качеством. Гонконг теперь один из признанных мировых экспортеров текстиля, одежды, электроники, компьютеров, часов, игрушек. Практически лишенный каких-либо минеральных ресурсов и имеющий только 6% пахотных земель, опираясь на некоррупционный эффективный государственный аппарат, Гонконг смог поднять уровень технологий и контроль качества, позволяющий выпускать конкурентоспособную на мировом рынке продукцию, обеспечить очень высокий доход на душу населения.

Япония

Япония находится на 17-м месте в списке 163 стран по показателям индекса коррупции. Система государственной службы уже давно была основана на принципах меритократии. Еще в конце XIX века для исключения политического влияния должности госслужбы были разделены на политические и административные. В связи с этим все административные должности заполнялись только на конкурсной основе. Уже тогда в министерствах были введены должности административного вице-министра (статс-секретаря) для обеспечения независимой профессиональной деятельности аппарата. Японцы умело строили свой госаппарат.

После яростных бомбардировок японских городов, а также сброса 2 атомных бомб Япония капитулировала, и ее народ оказался перед лицом колоссальных трудностей. Обстановка была близка к катастрофе и, естественно, вызвала взлет преступности и коррупции. Все это происходило на фоне падения авторитета правоохранительных органов, безработицы, отсутствия продуктов питания и потери моральных ценностей.

В течение нескольких лет страной управляла оккупационная администрация. Японский пример важен тем, что совершенный в первые послевоенные годы в этой стране переход от тоталитаризма к демократии осуществлен при заимствовании арсенала политических механизмов передовых стран Запада.

Сразу в послевоенное время было учреждено Национальное кадровое агентство. На госслужбе обязательны конкурсные экзамены, курсы обучения, периодические ротации внутри организации и между ведомствами. В соответствии со стажем возможен карьерный рост по должностям или по оплате труда. Японская система управления требует, чтобы госслужащий выполнял свою работу на качественном уровне и был трудолюбив. В целом уровень оплаты труда высокий. Большое внимание уделяется этическому поведению политиков и государственных служащих, чем занимается Комиссия по этике государственных служащих.

С нормализацией социально-экономической обстановки в стране, выработкой новых идейно-политических ориентиров, консолидацией общества, улучшением деятельности правоохранительных структур преступность и коррупция пошли на убыль.

В последующем была проведена политическая реформа для совершенствования порядка формирования парламента, усиления контроля за поступлением и расходованием денежных средств, используемых политическими партиями. Главная задача этой реформы - положить конец коррупции, поразившей политические круги, искоренить, по японскому выражению, "грязную политику".

В Японии были многочисленные скандальные разоблачения коррупции и других "неэтичных" поступков видных японских политиков и правительственных чиновников высокого ранга, связанных с получением от тех или иных корпораций крупных денежных средств "на политические цели". В разное время к этому оказывались причастны и министры, и даже лица, возглавлявшие правительство.

Несколько лет назад была поставлена задача по достижению большей открытости деятельности, периодического сокращения численности служащих, количества департаментов, управлений и отделов госорганов, проведено укрупнение более 3 тысяч округов, городов и сел до одной тысячи. Постепенно в Японии в сфере борьбы с коррупцией действенными стали следующие механизмы:

Во-первых, система подотчетности политического руководства, реформа финансирования политических партий и кампаний, широкий доступ граждан к информации госучреждений, обеспечение гражданских свобод (система социально-правового контроля и морального воздействия на политиков со стороны гражданского общества).

Во-вторых, функционирование госслужбы на принципах меритократии, отбор через обязательную честную конкурсную систему, периодические ротации, обучение, достойная оплата труда, система стимулов, поддержание строгих этических норм. В-третьих, упрощение системы госуправления, создание рациональной структуры и кабинета правительства, периодическая корректировка миссии и задач управления.

Можно задуматься над следующим фактом. На территории Японии, по рельефу состоящей на 80% из гор, с 40 действующими вулканами, проживает население по численности почти равное Российской Федерации. При этом, не имея каких-либо значительных природных ископаемых, Япония, опираясь на честный и эффективный госаппарат, является одной их признанных мировых экономических держав.

Совместные усилия…

Успех 3-х указанных стран стал возможным потому, что для достижения практических результатов была проявлена очень сильная политическая воля и очень сильное стремление народа далее не терпеть "коррозию общества". Ведь там, где коррупция, не может быть и речи о честном бизнесе, и побеждают не сильный и способный, не качество и производительность, не честность и усердие, а деньги и близость к власти.

Вся наша страна функционирует таким образом, что коррупцию не обойти – чаще всего честный оказывается в проигрыше. Поэтому в принципе правильны призывы президента страны к народу "Не давайте взяток!", но они повисают в пустоте и фактически повсеместно игнорируются. Тут ведь от власти ждут не словесных призывов, а целенаправленных значительных действий. Ждут, чтобы власти выполняли свое предназначение. Индийское изречение говорит: "Подобно любящему отцу, король должен охранять свой народ от воров, от чиновников, от нашествия вражеских полчищ, от своего фаворита и от собственной жадности". Если власти не знают, что делать, можно было бы использовать эффективные антикоррупционные механизмы из арсенала стран, добившихся успеха в этой сфере.

Сингапур, Гонконг и Япония участвуют наравне с другими странами в Плане действий по борьбе с коррупцией в Азиатско-Тихоокеанском регионе. Он был разработан в Маниле, а затем принят в Токио с участием представителя Кыргызстана в 2001 году. Представляется, что наша страна была приглашена принять участие в разработке стратегии борьбы с коррупцией по следующей причине. Тогда Кыргызстан сделал несколько последовательных шагов по совершенствованию госуправления и профессиональной госслужбы, упорядочения системы заработной платы, утверждения принципов этики госслужащих. Мы оказались единственной страной из стран постсоветского пространства, принявшей практическое участие в этой Антикоррупционной инициативе. Мне представилась возможность с первых дней участвовать в разработке этого Антикоррупционного плана, а затем в течение нескольких лет быть членом Управляющей группы со штаб-квартирой в столице Филиппин Маниле. На заседаниях этой инициативы представители правительств Сингапура, Гонконга, Японии, часто делились своим опытом и проблемами, предлагали свои рекомендации. Один из них как-то сказал: "Сразу после войны мы приняли решение - государство должно создавать равные и справедливые условия для всех без исключения, и шаг за шагом шли к этому".

Были рекомендации, годные для Кыргызстана, часть из них была реализована. Вопрос же в том, могут ли даже очень хорошие решения быть успешными при отсутствии необходимой политической воли руководства?

Парадоксы
кыргызской власти

Трудно представить, чтобы правительства этих успешных стран просили бы в свое время преференции у доноров за выполнение своих прямых функций, связанных с разрушением системной коррупции. Тогда как наше правительство предлагает провести улучшение системы госуправления, усиление прозрачности в управлении государственными финансами, повышение эффективности в энергетическом и горнодобывающем секторах, принять программу улучшения социального положения граждан, сокращение бедности и устойчивого экономического роста, внедрение механизма отслеживания расходов на сокращение бедности, разработку стандартов внутреннего контроля в государственном секторе и т.д. А за это считает вправе просить cписать стране ее многомиллиардные долги. Но ведь выполнять этот перечень работ входит в обязанность правительства!

HIPC тут ни при чем

Неужели кто-то рассматривает этот перечень практических мер как кабалу? Это же естественная обязанность власти - реагировать на сложившуюся кризисную экономическую ситуацию. Даже этот перечень мер не нравится определенным властям и приближенным к ним кругам. Понятно, что уровень прозрачности станет выше, а это ограничит возможности использовать для себя еще вчера доступные огромные по размеру финансы. Коррупционные пирамиды разрушатся. Конечно, это будет против корыстных интересов небольшой кучки заинтересованных лиц.

На самом деле, всем нам не сдвинуть экономическую ситуацию с места, если в сфере госуправления и прозрачности не разработать план действий по борьбе с коррупцией, основанный на исчерпывающей диагностике государственного управления и коррупции. Все это необходимо провести с участием Нацагентства по предупреждению коррупции и профессионалов из гражданского общества, а затем постоянно проводить мониторинг успешности реализации. В сфере госуправления надо сделать так, чтобы деятельность Агентства по делам госслужбы была не для видимости, а независимой и действенной, чтобы конкурсные отборы на должности привели на службу наиболее подготовленных профессионалов. Продвижение по службе получали самые результативные, были исключены распространенные в настоящее время назначения по принципу протекционизма, регионализма и кумовства. Введеный институт статс-секретарей должен на деле выполнять свое предназначение.

Тут без изменения существующей практики формирования состава Совета по госслужбе качественных преобразований не достичь. Агентство по делам госслужбы не изменит характер своей деятельности пока при формировании ее координирующего органа будет продолжаться существующая практика назначения туда зависимых чиновников. Зарубежный опыт подсказывает, что в качестве членов Совета от президента, правительства и Жогорку Кенеша должны рекомендоваться люди, известные своей честностью и неподкупностью, не иметь в прошлом случаев коррупционности или подозрения на нее; иметь интерес изменить существующую ситуацию с неэффективностью в госсекторе и быть преданными этой идее; иметь определенный уровень достоинства и независимости с тем, чтобы выполнять свои функции без политического вмешательства, даже от ветвей власти, которые их назначили; не быть активным политиком, чтобы не стремиться использовать свою позицию в Совете для занятия более значимой государственной должности; иметь определенный опыт работы в государственном органе или частной компании.

Наиболее подходящими кандидатами, по опыту успешных стран, могли бы стать ушедшие в отставку большие политики, доказавшие свою честность, бывшие руководители серьезных учреждений, влиятельные независимые журналисты, известные ученые или профессора с опытом работы на руководящих должностях. Высшие ветви власти при назначении членов Совета должны исходить из приоритетов развития всего общества, оставив в стороне узковедомственные и личные интересы.

В целях обеспечения прозрачности должен реализовываться Закон "О декларации и публикации сведений о доходах и имуществе высокопоставленных госслужащих" в части опубликования деклараций, сведения же должны быть реалистичными. В целях развития предпринимательства требуется в налоговой и таможенной службе обеспечить сокращение коррупции.

В стороне также не должны остаться важные вопросы проведения судебно-правовой реформы, люди должны перестать бояться милиции больше, чем преступников, правоохранительные органы должны рассматриваться не как инструменты подавления, а как институты, обеспечивающие защиту и безопасность граждан. Наказание за преступление не должно быть излишне строгим: не страх должен удерживать людей, а принцип неотвратимости наказания, должна быть уверенность в честности судей. Также должно быть проведено рациональное административно-территориальное устройство страны и сокращение излишней бюрократии, структуры правительства и управления, мониторинг исполнения решений, сокращения расходов на содержание аппарата управления, систематический аудит внутри государственных органов, должны создаваться механизмы поощрения развития честного бизнеса.

Все эти задачи власть должна выполнять без всяких HIPC. Хорошо бы не делать "большую" политику там, где надо думать о народе и работать на страну. Тогда все эти HIPC не будут нужны! Надо всем работать как положено, тогда результаты обязательно будут. Это в том случае, если во власти будут работать профессионалы! Именно этому учит опыт стран, победивших коррупцию и ставших экономическими лидерами. Если же будет затягиваться проведение актуальных реформ, противостояние общества с властью может опять стать актуальным.

На днях студентка одного из вузов по КТР объяснила, почему она участвует в митинге против HIPC: "Скоро я заканчиваю университет и понимаю, что с моим дипломом меня не возьмут ни на одну работу у нас в стране, даже в России и Казахстане. Поэтому,- заключила она,- я против HIPC!" И таких молодых людей, неправильно понимающих нынешнее положение, много.

Ведь ситуация с образованием в стране связана со сложившейся в стране системной коррупцией, неориентированностью образовательной системы на прием талантливых абитуриентов и выпуск настоящих специалистов. Университеты в погоне за деньгами готовы принять всех желающих, не способных обучаться даже в ПТУ, создают видимость обучения, а затем выдают не ценящиеся ни кем дипломы. Это и есть одна из разновидностей коррупции. К сожалению, гражданское общество и власть мирятся с этим.

HIPC - это всего лишь инициатива облегчения долгового бремени для бедных стран. Чтобы страна вышла из коррупции и неэффективности, требуется самим провести соответствующие реформы. Но HIPC не главное, простят - хорошо.
>"Левые" деньги только развращают власть, расхолаживают и так не очень эффективных чиновников. Надо научиться самим зарабатывать. Где гарантия, что с таким управлением и коррупцией мы сможем когда-нибудь улучшить жизнь страны? Поэтому планка условий реформ должна быть на высоте. Реформаторы ведь нашли способы убедить власть провести конституционную реформу. Эта реформа далась нелегко. Может быть, общество найдет еще доводы пойти на борьбу с коррупцией? Нам же нужно начать хорошо работать, ввести принципы меритократии и поощрять истинно таланливых людей и профессионалов, закрыть источники коррупции, ввести принципы этики. Мы должны по-настоящему любить свою страну и научиться строить будущее своими руками!

Асылбек Болотбаев,
эксперт по вопросам госуправления и госслужбы,
Государственный советник КР 3-го класса

***

Теневая экономика

Коррупция языком цифр

На прошлой неделе в Министерстве финансов КР состоялась презентация исследования "Анализ природы и масштабов теневой экономики в КР" и отчета "Теневая экономика в КР: тенденции, оценки и варианты политики". Исследование подготовлено экспертной группой, а измерения теневой экономики были сделаны на основе данных социологического опроса, а также на основе альтернативных методов, используемых в международной экономике. Отчет направлен на предоставление рекомендаций правительству в области налоговой, таможенной политики, оптимизации безнес-среды и других сферах. Итак:

В Кыргызстане объем теневой экономики согласно международным оценкам, в 1993 году составлял 27% ВВП, а в 2003 году - уже 41%. Ее черты - это уход от налогов, двойная бухгалтерия, челночная и бартерная торговля, скрытая безработица, коррупция.

Другой характерной чертой теневой экономики стало широкое распространение скрытой занятости, обусловленной нелегальной трудовой миграцией. Согласно недавним исследованиям, от 10 до 18% трудоспособных кыргызстанцев (от 400 до 700 тыс. человек) работают за пределами страны.

По оценкам международных экспертов, из незаконного оборота в республике изымается только 1–3% наркотиков. Финансовые аспекты наркобизнеса крайне отрицательно сказываются и на экономике страны - денежные средства вместо общественно-полезных целей идут на приобретение наркотиков и всегда сопряжены с криминальными действиями. Учитывая количество больных наркоманией (на 2002 год - 80–100 тысяч человек) можно предположить, что на приобретение наркотиков в республике ежегодно тратится до $10 млн.

Наибольшее количество нелегальных работников, согласно исследованию, приходится на горнодобывающую промышленность, строительство, ремонтные мастерские, гостиничный и ресторанный бизнес. Специфика указанных отраслей осложняет проведение должного контроля со стороны государства над деятельностью отдельных компаний.

Наибольший уровень сокрытия доходов приходится на северные области и, в частности, на Бишкек и Иссык-Кульскую область. При этом, если сокрытие осуществляется в основном через занижение заработной платы работников, то в Ошской области наиболее высокий показатель по нелегальным работникам.

Соб. инф.