"Когда стрелка испорченного компаса не трясется - она освобождена от ответственности". Станислав Ежи Лец

В настоящее время в Кыргызстане сложилась система государственного управления, имеющая несколько центров принятия решений, часть из которых не несет ответственности. К сожалению,
>при разработке Конституции были забыты вопросы разделения и реализации полномочий с точки зрения менеджмента. Самый знаменитый поэт английского средневековья, создатель литературного английского языка Джефри Чосер писал: "Недаром говорят: в любви и власти никто охотно не уступит части...".

Последствия c точки зрения менеджмента

Классики теории организации убеждены в том, что двойная власть является проклятием менеджмента из-за нарушения принципов и четкости структур. При возникновении нескольких центров принятия решений и источников полномочий руководители вынуждены постоянно согласовывать между собой возникающие неувязки. В результате создается неустойчивый баланс власти, не отвечающий условиям надежности и стабильности. Отсутствие принципа единоначалия вносит сумбур, появляются конфликтующие и меняющиеся цели. Это требует от сторон хороших навыков межличностных взаимодействий и терпимости к неопределенности. Принятие решений превращается в процесс постоянного взаимообмена и консенсуса.

Очевидно, что в такой организации системы контроля и планирования не могут быть развиты в достаточной степени. Система контроля над исполнением применима к стабильным целям и организационным единицам с исключительными взаимодействиями. Планирование действий становится весьма общим, чтобы не мешать адаптации через взаимное согласование. В целом работа в таких условиях возможна за счет улучшения менеджмента, проведения систематической координации. Действительно, руководству такой системы трудно завидовать.

При таких раскладах полномочий и ответственности, заложенных в новой редакции Конституции, премьер-министр, возможно, должен обладать особым доверием президента. Иначе успеха в управлении трудно добиться. А. Исабеков, за время совместного сотрудничества с К. Бакиевым, видимо, доказал свою верность и отсутствие чрезмерных политических амбиций. Вероятнее всего, он сможет обеспечить деятельность исполнительной власти, действуя от имени президента за счет осуществления координации и согласований. Тогда как в реальности он фактически не имеет действенных конституционных механизмов для управления. Следующий материал наглядно демонстрирует наши слова.

Часть 1. Все познается в сравнении…

Во многих государствах президенты не принимают и не осуществляют никаких оперативных решений в управлении страной, они "царствуют, но не правят", почти как император Японии или английская королева. При этом премьер-министр со своим кабинетом "правит и отвечает за результаты". Есть страны, где президент "царствует, правит и отвечает за результаты". В США президент является главой правительства, поэтому ответственность за все в целом лежит на президенте. Хотя, конечно, он не все вопросы курирует лично сам, за отдельные направления деятельности отвечают его подчиненные. Но ответственность в целом лежит на нем.

В Кыргызстане же президент "царствует, правит и не отвечает за результаты". Посмотрим его отдельные полномочия согласно последней редакции Конституции от 30 декабря 2006 года. Президент назначает премьер-министра и членов правительства; освобождает по собственной инициативе или по предложению премьер-министра члена правительства. Он вправе досрочно созвать заседание Жогорку Кенеша и определить вопросы, подлежащие рассмотрению; ведет переговоры и подписывает международные договоры; вправе приостановить действие нормативных правовых актов правительства и других органов исполнительной власти. Президент имеет право выступать на заседаниях правительства и ставить перед ним цели и задачи по достижению основных направлений внутренней и внешней политики государства. Первое лицо государства также издает указы и распоряжения без согласования с премьер-министром или профильным министром.

Особенно отчетливо видна отдаленность должности президента Кыргызстана от ответственности на примере силового блока правительства. Президент является Главнокомандующим вооруженными силами республики, определяет, назначает и смещает высший командный состав вооруженных сил. Кроме установления этих полномочий в Конституции дополнительно упоминается, что "Президент обеспечивает осуществление полномочий государственных органов, ведающих вопросами обороны, безопасности, утверждает по предложению премьер-министра положение о них; назначает и освобождает их руководителей. Т.е. премьер-министр только вносит положение об этих госорганах. Это – калька с конституции Казахстана. Именно такие нормы там записаны. Нашим разработчикам новой редакции Конституции можно было бы не брать за основу Казахстан, там уже давно ставится вопрос о необходимости конституционных преобразований. Но и в Казахстане президент по представлению премьер-министра определяет структуру правительства, назначает на должность и освобождает от должности его членов.

По нашей же Конституции премьер-министр вносит президенту кандидатуры на должности членов правительства, за исключением членов правительства, ведающих вопросами обороны, безопасности. По ним он фактически не может даже вносить свои предложения.

Часть 2. Практика деятельности главнокомандующего

В Ирландии Верховное командование силами обороны также вверяется президенту. Все облеченные полномочиями должностные лица Сил обороны наделяются полномочиями президентом. Без согласия премьер-министра он не может освободить от должности члена правительства.

В Эстонии президент также возглавляет государственную оборону. Президент в случае агрессии объявляет военное положение, мобилизацию и назначает главнокомандующего Силами обороны. Президент, по предложению правительства и командующего Силами обороны, назначает на должность и освобождает от должности командование Силами обороны.

Президент Кыргызстана может самостоятельно, без чьего-либо согласия, освобождать от должности большой круг государственных должностных лиц: членов правительства, глав местных государственных администраций, генерального прокурора, заместителей генерального прокурора, военного прокурора; председателя Центральной комиссии по выборам и проведению референдумов, половину состава членов Центральной комиссии по выборам и проведению референдумов; председателя Национального банка, заместителей председателя и членов правления Национального банка; председателя Счетной палаты, половину состава аудиторов Счетной палаты. Он отзывает дипломатических представителей Кыргызской Республики в иностранных государствах и международных организациях.

В результате ноябрьских митингов была принята ноябрьская Конституция 2006 года. Тогда было заявлено, что отныне президент станет нейтральным арбитром – главой государства, а премьер-министр получит реальные полномочия, чтобы нести ответственность за управление страной. Но так не произошло.

В результате принятия новой редакции Конституции от 30 декабря 2006 года президент имеет большой перечень полномочий без определенной ответственности. Создался явный перекос в сторону излишка полномочий президента при явном недостатке полномочий премьер-министра. Может ли глава правительства результативно управлять исполнительной властью, когда он лишен возможности назначать в руководство, а освобождение его министров может производиться без его участия…

Таким образом, если в результате нерациональной деятельности президента Кыргызской Республики экономике, управлению, внешнеполитическому имиджу страны будет нанесен непоправимый вред, глава государства не будет нести политической ответственности за любые свои действия. Президент по Конституции может быть отрешен от должности только на основании выдвинутого Жогорку Кенешем обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления, подтвержденного заключением специальной комиссии, образованной Жогорку Кенешем. Действительно, как говорил писатель и философ, лауреат Нобелевской премии по литературе Альбер Камю, "Ответственность перед историей освобождает от ответственности перед людьми. В этом ее удобство".

Такие большие полномочия президента нашей страны могли бы быть оправданы в том случае, если бы они реально использовались на заявленную бескомпромиссную борьбу с коррупцией, на обеспечение прозрачности и ответственности, подъем экономики, борьбу с бедностью и т.д. Значительные полномочия президента в свое время понадобились для решения важнейших проблем во Франции генералом Шарлем де Голлем, в Финляндии Карлом Маннергеймом. Да, тем самым Маннергеймом, который под видом шведа встречался с нашей Курманжан-даткой. В советско-финской войне 1939 года маршал Маннергейм был главнокомандующим армии Финляндии. Он сумел добиться сохранения суверенитета Финляндии, заключив сепаратный мир с СССР в сентябре 1944 года. Как известно, в тяжелейших условиях послевоенного периода эти президенты с использованием своих полномочий смогли решить стратегические задачи своих государств.

P.S.

Надо думать, что необходимые полномочия будут реализованы на основе соглашения между президентом и премьер-министром по реализации Конституции. Но в современном государстве полномочия высших должностных лиц страны должны реализовываться не на основе соглашений и тандемов, а на основе норм Конституции. Поэтому нам все равно предстоит осуществить соответствующие упорядочения, так как конструкция власти, предусмотренная в действующей Конституцией, сохранила в себе издержки сосредоточения всей власти в руках президента, которая не уравновешена полномочиями других ветвей власти.

Асылбек БОЛОТБАЕВ,
эксперт по вопросам госуправления и госслужбы
1 февраля 2006 г. | № 4 (324)