Ч. Джакупова: "Потеря уважения к институтам власти грозит утратой государственности"

На прошлой неделе депутаты Жогорку Кенеша КР Омурбек Текебаев и Айдарбек Керимкулов заявили о том, что они приступают к разработке нового законопроекта с рабочим названием "Этика госслужащих". По словам нардепов, в законопроекте предусматривается ввести этические ограничения для госслужащих. В этой связи мы решили побеседовать с одним из консультантов этого законопроекта Чолпон Джакуповой, директором Правовой клиники "Адилет".

- Чолпон Идиновна, почему именно сейчас начата разработка законопроекта об этике госслужащих, и почему Вы выступаете консультантом?

- Мне кажется, в первую очередь эти вопросы необходимо адресовать самим инициаторам законопроекта, то есть упомянутым депутатам. Именно они могут объяснить причину их решения о приглашении нашей организации для оказания помощи в разработке. Что касается того, почему именно сейчас приступили, думаю, ответ настолько очевиден, что даже объяснять неприлично.

- Но ведь при режиме Акаева никто не говорил о необходимости законопроекта об этике госслужащего?

- На самом деле у нас уже существует ряд нормативных документов, регламентирующих поведение госслужащих: Закон "О государственной службе", Указы Президента "Об этике госслужащих", "О территориальных комиссиях по этике государственных и муниципальных служащих" и т. д., и часть из них принималась при прежнем президенте.

Но все эти нормативно-правовые документы не работают на практике - в противном случае мы могли бы утверждать о снижении уровня коррупции.

Ведь разработка и принятие любого закона - не самоцель. Важно, чтобы закон применялся. В противном случае мы будем и дальше исповедовать философию двойных стандартов, цинизма и попрания законности.

- Что же такое этика госслужащего?

- Этические нормы - это регуляторы поведения. В данном случае - поведения госслужащих. В основе этических норм лежат нравственные и моральные принципы. А на них зиждется все право и все общественные институты. Так должно быть. Когда эти институты и механизмы основаны на данных принципах только на бумаге, тогда начинается разложение общества и потеря уважения к институтам власти.

- Как у нас?

- Да, как у нас, например. Никто даже не отрицает то, что у нас общество двойных стандартов и двойной морали.
>Подразумевается одно, провозглашается другое, при реализации получается третье - беспредел. Хуже всего, когда беспредел становится обыденностью, к нему привыкают настолько, что даже не возмущаются.

Раньше кыргызы говорили: "Эл эмне дейт?" ("Что люди скажут?") или "Эртен элдин козун кантип карайм?" ("Как я завтра посмотрю в глаза людям?") Сейчас кто-нибудь этим руководствуется?

К сожалению, сейчас институт общественного порицания вообще исчез, и с ним исчезают общественные морально-этические ограничители. Общество, в котором возможны такие явления, как продажа детей и предательство собственных родителей,- это больное общество без будущего. Где корни этой болезни? Во власти. Если сегодня публичная личность лжет на всю страну, ворует, попирает законы, и все об этом знают, то завтра рядовой гражданин последует его примеру, так как подан пример со стороны более успешного. И тогда в сознании граждан залогом успешности становится вседозволенность. Кто хочет жить в обществе вседозволенности и беспредела?

Вот почему так важно для общества установление этических ограничителей власти. Должностное лицо, облеченное властью, не может позволить себе многих вещей, простительных для рядового гражданина. Причем, чем выше его/ее статус, тем более он/она несвободны. А посему любое высказывание, действие должно подвергаться проверке с позиций основных принципов устройства власти - Законности, Публичности и Ответственности. Даже достоинство человека во власти перестает принадлежать только ему, так как потеря репутации - фактический подрыв доверия к институту власти.

Понимание и следование этим принципам тем более важно в государствах, в которых исторически слабы традиции уважения к власти, к государственности. К примеру, в Японии, Китае из поколения в поколение передавалось уважение к монарху, и он воспринимается как спустившееся солнце. И, возможно, поэтому стабильность власти обеспечивается еще и национальными традициями.

У нас же, в истории кыргызов, власть держалась на моральном авторитете лидеров. Только во времена каких-то катаклизмов роды объединялись, и тогда старейшины и главы выбирали из своего числа самого авторитетного, который мог представлять их. В основе этого лежал современный принцип демократии - выборность на основе безусловного морального авторитета.

То есть для нас потеря уважения и доверия к институтам власти грозит потерей государственности.

- На пресс-конференции говорилось о том, что за неподобающий образ жизни судей будут отзывать от занимаемой должности.

- Да, так записано в Конституции. Но почему это правило поведения должно распространяться только на судей? И что сие будет означать на практике? Должны быть четко установленные критерии. Иначе откроется широкая перспектива для злоупотреблений. Например, для вас, может быть, неподобающее поведение - совершение очевидного уголовного правонарушения. А для другого человека просто появление в нетрезвом состоянии в общественном месте - это уже неподобающее поведение. Поэтому при применении данной нормы должно быть четко обозначено, что для законодателя значит "неподобающее поведение". А иначе - это самый легкий способ расправы с оппонентами.

При этом следует отметить, что, как правило, в практике многих стран этические правила поведения для судей и правоохранительных органов пишутся отдельно. В некоторых же странах все эти нормы содержатся в одном кодексе.

Поэтому разработчикам необходимо определиться по структуре и содержанию законопроекта, на кого будет распространяться закон.

Согласно реестру государственных должностей, который был утвержден президентом в апреле 2005 г., существуют политические государственные должности, специальные государственные должности и административные государственные должности. Мне кажется, что законопроект должен учитывать эту регламентацию. Объем полномочий у каждой категории разный, следовательно, и меры этической ответственности должны быть разными. То, что сказал рядовой специалист первой или второй категории в том или ином ведомстве, не имеет такого веса и не может повлечь за собой таких последствий, как неосторожная фраза руководителя.

И, увы, учитывая наши реалии, нам кажется, в первую очередь этические нормы должны быть четко прописаны для высших должностных лиц. Повседневная коррупция мелкого чиновника и коррупция, осуществляемая высокими должностными лицами в крупных размерах, - это разные вещи. Ведь проблема не в суммах, а в последствиях для общества: моральных, этических и нравственных. Если должностное лицо высокого уровня закрывает глаза, более того, лично участвует в коррупционных схемах, это означает что оно "благословляет" повседневную коррупцию мелкого чиновника, показывает пример.

На мой взгляд, недостаток предшествующих указов президента об этике в том, что такого разграничения в зависимости от ранга в них нет. Тем самым подразумевается, что рядовой чиновник уравнивается в мере ответственности с руководителем, который зачастую сам и подталкивает его на это. Поэтому, наверное, рядовой чиновник "всегда крайний". И поэтому необходимо вводить положения, заставляющие госслужащих доказывать свою невиновность публично даже при возникновении подозрения о коррумпированности, декларировать потенциальные конфликты интересов.

Ну и, наконец, для нас очень актуально определить допустимые границы семейных связей при назначении/продвижении по службе.

- Как Вы думаете, депутаты примут такой законопроект?

- Я надеюсь, что примут. Но вполне возможно, что в процессе обсуждения законопроект подвергнется такой обструкции, что от изначальной идеи останутся рожки да ножки. Ведь депутаты тоже государственные служащие, еще и обладающие политическими функциями. Поэтому я понимаю скепсис многих, и Ваш в том числе. Парадоксальная ситуация. У многих недоверие в отношении законопроекта. Мне говорят: наших госчиновников ничем не исправишь, хоть триста таких законов напишите - будет так же, как было. За два дня до пресс-конференции у нас состоялась первая встреча рабочей группы, на днях прошла пресс-конференция. А у меня уже разрывается телефон. Это говорит о том, что закон вызывает острое любопытство и, несмотря ни на что, - робкую надежду. Для всех так заманчиво установить барьеры для госчиновников, которые "совсем совесть потеряли".

Признаюсь, несмотря на то, что у нас есть определенный опыт законопроектной работы, с самого начала у нас самих были сомнения по поводу правомерности нашего участия в работе над данным законом. Будучи практиками, мы понимаем, что дело не только в законе. Но… ведь именно неверие оправдывает безделье. Хронический скептик - это вечный бездельник и нытик. Хочешь оправдать себя перед "завтра" - хотя бы попытайся сегодня.

Сомнение второе: в праве, так же, как и в любой другой сфере, существует некая специализация. До этого мы участвовали только в тех проектах, где у нас был опыт практической работы – гражданство, миграция, предотвращение СПИДа, права детей.

Как мы можем браться за то, в чем мы не являемся экспертами? Ответственность - ведь это же тоже этическая категория. А когда мы задумались над тем, кто же у нас является экспертом в этой области, то не нашли ответа. И мы согласились. Еще и потому, что каждый день сталкиваемся с вопиющими нарушениями прав человека, которые сопряжены с отсутствием этики, элементарной культуры у чиновников. Или другой пример: каждый год у нас в клинике проходят практику студенты юрфаков столичных вузов. И я знаю, кто из преподавателей и за сколько "разводится", как отвратительно некоторые из них читают лекции. Стоять в стороне, когда ты каждый день сталкиваешься с таким, - не совсем этично.

Ну и, наконец, последнее: законопроект - это не самоцель. Цель, мне кажется, это привитие новой культуры во взаимоотношениях, а это возможно непосредственно через публичные дискуссии. На первом заседании рабочей группы мы об этом говорили. Омурбек Чиркешович пообещал, что будут организованы публичные дискуссии в обществе по поводу того, что такое этика госслужащего, какие этические требования должны предъявляться госслужащему и какова степень ожиданий в обществе от законопроекта.

Публичность дискуссий нас радует. Все будет проговариваться вслух. И у государственных людей будет возможность избавиться от вредных иллюзий, что их "бесконечно уважают и страшно любят"...

- Сколько всего человек задействовано в рабочей группе?

- Мне сложно ответить, ведь инициатива исходит от депутатов. Я и еще 2 человека из моей клиники, Омурбек Чиркешович и Айдарбек Темирбекович с помощниками. Я думаю, что группа, наверное, будет расширяться. Скорее всего, войдут представители и государственных органов, и заинтересованные НПО.

- В одном из интервью Вы говорили о том, что, возможно, будет применяться IQ-тест (тест на уровень интеллектуального коэфицента).

- При первой встрече с Омурбеком Чиркешовичем мы задали вопрос: "Как далеко Вы готовы зайти в установлении ограничений для должностных лиц?" Он ответил, что лично готов поддержать самые революционные идеи. И мы ему очень верим. Нам кажется, он один из очень–очень немногих политиков, для которых понятия морали - не некая абстрактная идея.

Поэтому мои ребята (а коллектив "Адилет" - и адвокаты, и студенты - молодой и, следовательно, очень радикально мыслящий) сразу предложили идею: необходимо всех чиновников тестировать через детектор лжи и IQ-тест.

Мне эта идея показалась немножко "хулиганской", наивной, а посему замечательной. Представляете, одним махом избавимся от скудоумия, косноязычия, алогичности и лжи… Даже мечтать об этом страшно! (А как вам эта идея, дорогие наши сограждане, жертвы проявлений всего этого в неимоверных количествах и каждый день?!).

Ну-у, я и поддержала ее. Но я могу себе позволить роскошь помечтать, я ведь не политик. На что Омурбек Чиркешович, будучи зрелым политиком, осторожно заметил, что политическая мудрость не всегда совпадает с высоким показателем IQ, и что необходимо помнить - половина наших революционных идей будет отсечена. Но тут же успокоил, добавив, что зато мы будем знать, кто отсекал эти идеи. Ну что же, наверное, он прав.

И все же мы возражаем: интеллектуальным минимумом государственный чиновник все-таки должен обладать. И потом, я сомневаюсь, что человек сможет публично и открыто возражать против теста на интеллект, хотя бы потому что побоится быть заподозренным в отсутствии такового.

Нас, граждан, печалит, что в то время, как во всем мире наблюдается тенденция роста качества управления и качества управленцев, мы катимся назад. Для сравнения просто прочитайте выступления чиновников из соседних стран - казахов, россиян. Это сравнение настолько очевидно не в нашу пользу, что, простите, "жаба скоро совсем задавит". А ведь недавно мы не уступали... Может, попытаемся вспомнить?

Беседовала Чынара ЖУМАКАДЫР
15 февраля 2006 г. | № 6 (326)