Нынешнему авторитарному по сути режиму досталась в наследство столь причудливая и сложная политическая форма, как федерация. Демократическая версия ее бытования режим не устраивает, но отказаться от фиксации федералистских основ в Конституции нельзя, вот и приходится делать вид, что федерализм вообще не имеет ни малейшего отношения к демократическим принципам и нормам.

Отечественные аналитики-апологеты утверждают, что идея неразрывной связи федерализма с демократией "совершенно несостоятельна". Такого же мнения придерживаются и некоторые зарубежные политологи, также сомневающиеся в демократичности федералистской идеологии. В частности, профессор Северо-Западного университета (Чикаго, США) Эдвард Гиббсон считает, что "когда люди говорят о демократии, они прежде всего думают об основополагающем правиле: один человек – один голос. Но федерализм нарушает это правило. Федерализм отдает предпочтение не людям, а территориям".

Поскольку подобные речи звучат все громче и все чаще, имеет смысл серьезно разобраться в этом вопросе.

Федерализм с национальной спецификой

Начнем с тезиса о том, что
>взаимосвязь федерализма и демократии не есть константа; что это, скорее, переменная, значение которой определяется самобытными особенностями политики, экономики и культуры того или иного общества. Отсюда легко сделать следующий логический вывод: федерализм, по-видимому, способен как ослаблять, так и укреплять демократию – в зависимости от контекста, в котором применяются его принципы. С какой же разновидностью федерализма мы имели дело в нашей стране в последние десятилетия?

Федерализация России, состоявшаяся после ухода коммунистов, была направлена исключительно на децентрализацию страны. Главное ее предназначение заключалось в том, чтобы обеспечить демонтаж традиционной для авторитарного государства пирамидальной структуры управления и тем самым раскрепостить низовую инициативу. В 1990-е гг. федерализм и демократия считались едва ли не синонимами: согласно господствовавшим тогда воззрениям, укрепление одного из этих элементов автоматически влекло за собой подъем другого.

Реализация федералистской программы сокращала властные ресурсы центра и пропорционально укрепляла периферию. Региональные лидеры, добивавшиеся расширения своих прав, нуждались в низовой легитимации и в силу этого поддерживали широкое применение выборных процедур. Именно федералистские практики, поощрявшие регулярное проведение более или менее свободных выборов, внесли основной вклад в формирование в новой России того феномена, который называется минимальной демократией.

Более того, по мере ослабления диктата Москвы региональная политика становилась все более притягательной и, следовательно, конкурентной, что радикально повышало значимость любого народного волеизъявления. Внедрение элементов состязательности заставляло политических лидеров бороться за голоса, делая каждый из них ценным: во многих регионах кандидаты в губернаторы или мэры подходили к финишу с минимальным отрывом друг от друга.

С этой картиной резко контрастирует диспозиция, сложившаяся после отмены губернаторских выборов. Сегодня региональную исполнительную власть избиратели больше не интересуют. Именно это обстоятельство, а не присущая федерализму, как утверждают его критики, защита прав меньшинства и покровительственная политика в отношении малых территорий, наносит непоправимый урон демократическому процессу. Ведь наличие политической конкуренции является первейшим условием демократии, и только при его соблюдении обретают смысл градации и разделительные линии внутри самого этого предмета.

Впрочем, рассуждая о том, демократичен ли федерализм, важно определиться, о каком понимании демократии мы говорим. Если речь идет о демократии в классическом, то есть мажоритарном, смысле, при котором за большинством автоматически резервируется монополия на истину, то такой ее трактовке "федерализм децентрализации", ориентированный на укрепление регионов и ослабление центра (а именно эта версия воплощалась в России в 1990-е гг.), неминуемо будет противоречить. Как раз за эту свою сложность федеративная идея и подвергается сегодня последовательному поношению. В то время как отечественная демократия при Путине заметно деградировала, сделавшись беспредельно управляемой и предельно примитивной, российский федерализм оставался прежним, то есть продолжал выступать в роли оружия, предназначенного защищать периферию (в первую очередь этническую) в ее противоборстве с центром.

Режим, не решающийся стать открытой диктатурой и вынужденно сохраняющий декоративные и второстепенные элементы демократии, неизбежно должен был "разобраться" с таким федерализмом. Традиционная для России, то есть нацеленная на децентрализацию, версия федерализма мешала власти, представляясь диковинным пережитком политической разболтанности 1990-х гг.

Пока центральная власть оставалась слабой, ей приходилось безропотно принимать то видение федеративных отношений, которое навязывали ей регионы под предводительством этнических республик. Но по мере того как приходившая в себя после потрясений ельцинской эпохи Москва все тверже обозначала собственную политическую повестку, потребность в компромиссе с ее стороны угасала, а "старое" понимание федерализма подвергалось все более ощутимым атакам.

Обвинительное заключение, предъявляемое "федерализму децентрализации", естественным образом строилось на том, что он "недостаточно" демократичен. И это вполне справедливо: принципы того федерализма, главными защитниками и потребителями которого выступают этнические меньшинства и, следовательно, населяемые ими территории, неизбежно будут противостоять той версии демократии, в основе которой арифметическое большинство.

Однако правила, по которым живет федерация, не вмещаются в рамки элементарной математики. Это влечет за собой множество проблем, хорошо знакомых не только России, но и другим странам, федеративная государственность которых строится на национально-территориальном фундаменте. Реализуя федералистскую программу, все они сталкиваются с двумя принципиальными затруднениями: во-первых, с необходимостью примирить идею социальной справедливости с дисбалансами регионального представительства и, во-вторых, с предоставлением особых политических прав тем или иным этническим группам.

Много лет назад Прудон писал о том, что главная задача федеративного проекта состоит в том, чтобы гармонично сочетать право быть другим с правом оставаться при этом полноценным гражданином. Для многонациональных федераций эта задача в высшей степени актуальна и сегодня.

Демократия вчерашнего дня

Всякое разнородное общество неизбежно сталкивается с проблемой меньшинства (или меньшинств), и эту проблему так или иначе приходится решать. Широта и богатство имеющегося разнообразия предопределяют использование различных социально-политических инструментов, регулирующих взаимоотношения большинства и меньшинства и учет интересов последнего.

Мажоритарные варианты демократии, в свое время сопровождавшие становление в Европе этнически гомогенного национального государства, первоначально игнорировали эту проблему. Но по мере краха европейских империй и значительного расширения пространства, на котором применялись демократические принципы, пересмотр традиционных представлений о демократии как о "деспотии тех, кого больше" становился все более актуальным. Обзор этнической палитры Европы между двумя мировыми войнами показывает, что государства, возникавшие в ходе реализации права наций на самоопределение, оказывались столь же многонациональными, как и предшествовавшие им имперские конструкции. Как правило, запросы и устремления меньшинств в новых границах почти не учитывались. Причем для этого не приходилось даже нарушать демократические приличия – многие из таких стран широко пользовались хрестоматийным правилом "один человек – один голос".

Итог подобных практик был вполне закономерным. Обобщая статистику, касающуюся стран "версальской системы" – в частности, Польши, Румынии и Югославии, можно сделать вывод о позитивной корреляции между наличием крупных этнических меньшинств и неудачей демократического правления. Это срез исторический, но аналогичное заключение вытекает и из более свежих данных. Согласно выкладкам Freedom House, на рубеже XX – XXI вв. страны, в которых отсутствовало доминирующее этническое большинство, были менее успешны в строительстве демократии, чем этнически однородные страны. Из 114 стран, где есть преобладающая этническая группа, к "свободным", по методологии этой исследовательской организации, относились 66 – более половины. А из 77 многонациональных государств "свободными" были лишь 22, то есть менее трети. Наконец, занимаясь осмыслением распада Советского Союза, один из наиболее известных и проницательных британских публицистов Тимоти Гартон Эш вообще предположил, что "любое европейское государство, где нет этнического большинства в 80%, внутренне нестабильно".

Но что все вышесказанное может означать для нашей страны? Вопреки обыденным представлениям, русские в империи Романовых с конца XVIII в. никогда не были доминирующим этническим большинством: пространственная экспансия привела к тому, что Россия превратилась в многонациональный конгломерат, в котором титульная нация оказалась в меньшинстве. К 1917 г. на долю русских приходилось лишь около 45% всех подданных империи. То есть в соответствии с упомянутой гипотезой, вероятность подлинной демократизации огромной страны, только что свергнувшей монарха и этнически крайне неоднородной, изначально была очень невысокой.

Более того, демократия в традиционном, то есть в мажоритарном, смысле слова в дореволюционный период и в самом русском ядре никак не могла пустить жизнеспособные ростки. Ее одинаково пылко критиковали как правые, так и левые. Они были единодушны в том, что конструированием нового общественного устройства, призванного усовершенствовать (или сменить) феодально-монархический порядок, должно заниматься специально призванное к этому меньшинство. "Неограниченная власть всех страшнее тиранической власти одного, – убеждал, например, Николай Бердяев в своей "Философии неравенства". – Самодержавие народа – самое страшное самодержавие, ибо в нем человек зависит от непросветленного количества, от темных инстинктов масс".

Революции, как известно, вообще не слишком благоприятствуют демократическим экспериментам. Большевики, захватив власть, пользовались лозунгами народовластия – с присущим ему пафосом решения всех вопросов большинством голосов – сугубо инструментально и декоративно. Манипуляции "непросветленным количеством" в республике рабочих и крестьян стали общим местом. Разумеется, к настоящей демократии, пусть даже в убогой трактовке "один человек – один голос", это не имело никакого отношения.

Но в государственном бытии России имелась все же одна сфера, где обойтись без элементов подлинного, а не фасадного демократизма, не подвергая новый режим существенному риску, было нельзя. Речь идет о межнациональных отношениях. Иными словами, в то время как мажоритарная версия демократии в России оставалась невостребованной и в лучшем случае применялась декоративно, на демократию меньшинства, защищающую малые этнические группы, напротив, оформлялся устойчивый спрос. Национальная политика коммунистов была демократичной в том смысле, что она последовательно покровительствовала многочисленным меньшинствам в их отношениях с великороссами. Используя известную формулировку американского исследователя Терри Мартина, Советский Союз выстраивался и развивался как "империя аффирмативного действия".

Конечно, не все здесь было гладко, но даже факты коллективного "наказания" советским руководством тех или иных этнических групп не перечеркивают этот базовый вывод. Любопытно, что в становлении подобного отношения к меньшинствам марксистская Россия парадоксальным образом опередила европейские страны, где аналогичные подходы официально начали утверждаться только после Второй мировой войны, с созданием Совета Европы и прочих общеевропейских демократических институтов. Благодаря именно этому обстоятельству к началу посткоммунистического транзита отечественный федерализм выглядел вполне по-европейски, а закрепленное в советской Конституции право свободного выхода республик из состава Союза неизменно поражало исследователей-иностранцев: ни в одной федерации мира – за единственным исключением, имевшим место в Африке, – забота о нацменьшинствах не заходила столь далеко.

В целом, несмотря на длинный и не раз обсуждавшийся список серьезных проблем, обусловленных сопряжением этноса и территории, наличие этнических меньшинств облагораживало отечественную политику и стимулировало вызревание в ее недрах даже в советское время элементов минимальной демократии. Причем речь шла о демократических моделях, ориентированных не столько на торжество нерушимой правоты большинства, сколько на защиту меньшинства. Разумеется, то были лишь зернышки, отдельные элементы, порой совершенно теряющиеся в глухой толще авторитарных порядков, но позже им все-таки удалось пустить корни. Национальная политика коммунистов содействовала подъему национального самосознания народностей и этнических групп, населявших бывшую империю. Это, в свою очередь, заставило Россию стать федерацией, а федерализм, по крайней мере на первых этапах посткоммунистического транзита, оставался важнейшим ограничителем, препятствующим концентрации власти в одних руках.

Демократия завтрашнего дня

Все сказанное позволяет предположить, что первопричиной наблюдаемых ныне в России интеллектуальных гонений на федерализм выступает кризис в интерпретации демократической идеи. Его сущность – в своеобразной "демодернизации" принципов представительства и участия, выражающейся в возвращении к представлениям, институтам и практикам, которые присущи, скорее, не постсовременной, а досовременной эпохе. В силу вполне определенных и не раз выявленных политических причин российскому обществу навязывается довольно примитивное, отжившее, механистическое представление о демократическом порядке. Оно было бы вполне уместно во времена Французской революции, но довольно причудливо выглядит в начале XXI в. Именно под этим углом зрения стоит рассматривать низведение демократии к элементарному уравниванию граждан и избирательных бюллетеней, характерное для нынешней апологетической литературы.

Между тем, по справедливому замечанию классика федералистской мысли англичанина Кеннета Уэйра, "федеральное правление исходит из того, что отправлять власть, опираясь на "голое" большинство, – не единственный способ качественного властвования; более того, иногда подобный подход равнозначен дурному правлению". Всесторонний учет прав и интересов меньшинства уже давно стал таким же признанным принципом демократической системы, как и пресловутая формула "один человек – один голос". Но основной тенденцией преобразований политического организма России, реализуемых в последние годы, оказывается его максимальное упрощение, якобы способствующее повышению управленческой эффективности. Федерализм же, в особенности в этнической его вариации, есть довольно сложная и беспрестанно развивающаяся система. Именно поэтому его сегодня целенаправленно низводят до уровня примитива.

Стоит обратить внимание и на тот факт, что ожесточенная критика действующей в России федеративной модели не подкрепляется естественным, казалось бы, в подобной ситуации отказом от федерализма как конституционного принципа. И это, конечно же, объяснимо. Война идет не с федерализмом как таковым. В рамки нашей Realpolitik не вписывается конкретная, то есть ориентированная на защиту меньшинств, трактовка федеративной идеи.

Иначе говоря, идущая сегодня полемика отнюдь не подразумевает полной непригодности федерализма для действующего режима. Дефектной, то есть противоречащей демократии, объявляется его этнически ориентированная, децентрализованная версия. Неслучайно атакующие постоянно упоминают о грядущем пришествии так называемого нового, сугубо инструментального и технологичного федерализма, призванного снять все недостатки предшествующей и, по их утверждению, обанкротившейся модели.

В основе его, как нам обещают, будет лежать экономическая эффективность – и ничего более. Соответственно, из федералистской парадигмы выпадает ряд принципиальнейших элементов. "Новый федерализм" не интересуется проблемой рассредоточения власти и предотвращением ее чрезмерной концентрации. Он перестает быть договором, в рамках которого центр и регионы берут на себя определенные обязательства и устанавливают правила, не подлежащие изменению по желанию только одной стороны. Он равнодушен к проблеме меньшинств в отсутствие прямых денежных выгод.

Из всего множества типичных признаков федеративной политики "федерализм централизации" признает только один. "По сути, чтобы сказать – федеративное государство или нет, достаточно уточнить факт наличия в нем одной или двух систем государственной власти. И все. Остальное надуманно: зачастую всего лишь в целях практической политики", – так утверждает, например, правовед Виталий Иванов. Вот так. Более откровенно и прямо и не скажешь. Разумеется, при таком раскладе вопрос о взаимосвязи федерализма и демократии лишается всякого смысла. Или, если говорить точнее, "федерализм централизации" признает только одну модель демократии – демократию большинства.

Так враг или друг?

Итог всего вышеизложенного очевиден. У федерализма с демократией никаких проблем нет и быть не может, поскольку эти политические феномены, рассматриваемые в качестве идеальных типов, взаимно стимулируют и усиливают друг друга. Но проблемы с демократией есть у политического режима, сложившегося на сегодняшний момент в нашей стране. Модифицировав принципы народовластия, этот режим испытывает нужду в новой версии федерализма, искусственным выведением которой в настоящее время заняты обслуживающие его интеллектуальные группы.

Первым этапом решения данной задачи выступает дискредитация предшествующей, то есть ориентированной на децентрализацию и защиту меньшинства, концепции федерализма. Именно это происходит у нас на глазах. На следующей стадии будет, по-видимому, выработана новая, официозная, мажоритарно-плебисцитарная – и вполне вписывающаяся в логику авторитаризма – версия федерализма. Важный вопрос, однако, заключается в том, насколько "федерализм централизации" вообще можно будет считать разновидностью федералистской идеологии.

Понятно, что тут возникает дополнительный ряд вопросов. Прежде всего: есть ли у нас основания говорить о наличии идеального типа федерализма, очищенного от повседневных реалий той или иной страны? Далее, соотнося федерализм и демократию, следует опираться на их идеальные типы или же на действующие модели? Наконец, каким должно быть отношение к неказистому российскому федерализму – как к максимально возможному для нашей страны в силу исторических и прочих условий приближению к образцу или же, напротив, как к злонамеренному уходу от него? Иными словами, в будущем нам предстоит дальнейшее прояснение сложной взаимосвязи федерализма и демократии.

Андрей ЗАХАРОВ, политолог
№ 11-12 (154-155) / 02 апреля 2007