>В настоящее время ключевым вопросом для страны является разработка приемлемой для всех редакции Конституции Кыргызской Республики. Действительно, этот документ важен, поскольку определяет основные параметры правового поля для граждан страны. Безусловно, гражданам Кыргызстана небезразлично, в условиях какого режима жить: тоталитарного, авторитарного или демократического.

Налоговый кодекс является документом, сравнимым по важности с Конституцией, так как определяет основные параметры правового поля для предпринимателей. Подтверждением важности Налогового кодекса являются исторические примеры становления европейских демократий, которые образовались именно в рамках борьбы за ограничение полномочий монархии в области установления и сбора налогов. В этой связи уместен разговор о форме налогового режима в Кыргызстане.

Так, налоговый режим, основанный на принципах партнерства предпринимателей и государства, можно назвать демократическим налоговым режимом. А налоговый режим, в котором у налогоплательщиков отсутствуют права, при этом точка зрения государства является единственно верной, и существует специальный орган для контроля и подавления налогоплательщиков, можно назвать тоталитарным налоговым режимом.

Действующая редакция Налогового кодекса в оговоренной нами классификации налоговых режимов представляет собой авторитарную налоговую систему. Подтверждением данному утверждению служат следующие нормы:

Разделение властей

Отсутствует разделение властей, которое является признаком правового государства. Исполнительная власть активно вмешивается в работу законодательной власти.

Так, часть 1 статьи 5 действующего Налогового кодекса устанавливает прямое ограничение на законодательную деятельность Жогорку Кенеша:

Статья 5 Налогового кодекса Кыргызской Республики:

"Статья 5. Порядок внесения поправок в Налоговый кодекс

1. Все проекты внесения поправок в Налоговый кодекс подлежат предварительной экспертной оценке Министерства финансов Кыргызской Республики до их рассмотрения правительством и Жогорку Кенешем Кыргызской Республики.

Проекты законов о введении или отмене налогов, об освобождении от их уплаты принимаются только с согласия правительства Кыргызской Республики".

Здесь возникает множество вопросов. Почему для законодательной работы в области налогообложения требуется согласие правительства? Чем продиктовано данное требование?

Здесь интересны доводы чиновников - они утверждают, что если принимать изменения в налогообложении, то в конечном счете это повлияет на бюджет страны. В этом случае правительство не сможет исполнить бюджет. Других аргументов нет. Все упирается в исполнение бюджета.

Их опасения необоснованны, так как в части налогов действует норма, в соответствии с которой все изменения в налоговом законодательстве должны вступать в силу только со следующего года. Это обеспечивает неизменность бюджетного задания для правительства и, следовательно, доводы правительства о сложностях исполнения бюджета в случае вмешательства законодателей в налоговое законодательство являются искусственными, надуманными и несостоятельными.

Вообще, как следует из теории государства, правовым называется только то государство, которое осуществляет свои полномочия при четком разделении ветвей власти - законодательной, исполнительной и судебной. Любое ограничение любой ветви власти означает, что государство не является правовым. Выводы делайте сами.

Презумпция невиновности

В действующей редакции Налогового кодекса отсутствует понятие презумпции невиновности или добросовестности налогоплательщика. В принципе, эти понятия нетождественны. Но нас сейчас не интересуют детали. Речь идет об элементарных механизмах защиты гражданских прав налогоплательщика.

Поскольку налоговое законодательство содержит механизмы принуждения в отношении налогоплательщика, такие, как обязательные налоговые проверки и обязательная отчетность, необходимо ввести в налоговое законодательство презумпцию невиновности. В настоящее время налоговые инспекторы прямо злоупотребляют своим положением в процессе налоговых проверок, производят произвольные доначисления, не подкрепленные расчетами и доказательной базой. Налогоплательщик заранее ставится в положение виновного и впоследствии вынужден доказывать свою невиновность.

Мало того, в отношении налогоплательщиков, которым доначислены, часто неправомерно, налоговые обязательства на сумму, превышающую 500 тыс. сом, возбуждаются уголовные дела. Причем уголовные дела возбуждаются до вынесения решения по налоговым спорам в экономических коллегиях в соответствии гражданским процессом. Это беззаконие при наличии только видимости законности!

Презумпция невиновности налогоплательщика должна содержать норму, в соответствии с которой запрещено возбуждать уголовное дело до вынесения решения экономической коллегией в соответствии с гражданским процессом.

Разъяснение спорных вопросов

Правом на разъяснение норм Налогового кодекса наделена исполнительная власть, что противоречит основному Закону Кыргызской Республики, устанавливающему в том числе и порядок толкования (разъяснения). В соответствии с Законом "О нормативных правовых актах" правом на толкование или разъяснение нормы закона обладает тот же орган, который принял данный закон.

Статья 50 Закона "О нормативных правовых актах":

"VII. Толкование (разъяснение) нормативных правовых актов

Статья 50. В случае обнаружения неясностей нормативных правовых актов, неправильной или противоречивой практики их применения правотворческий орган, принявший соответствующий акт, дает необходимые разъяснения его норм, оформляемые в специальном акте.

...."

Статья 51 Закона Кыргызской Республики "О нормативных правовых актах Кыргызской Республики":

"В соответствии со статьей 58 Конституции Кыргызской Республики Жогорку Кенеш Кыргызской Республики дает официальное толкование принятых им нормативных актов".

Статья 58 Конституции Кыргызской Республики:

"Статья 58.

1. К ведению Жогорку Кенеша относятся:

1) принятие Конституции, внесение изменений и дополнений в настоящую Конституцию, а также принятие новой редакции Конституции в установленном настоящей Конституцией порядке;

2) принятие законов;

3) официальное толкование Конституции и принятых им законов;

..."

Вроде бы написано четко и недвусмысленно - Жогорку Кенеш дает официальное толкование принятых им законов. При этом само название главы VII приравнивает по смыслу значения терминов "толкование" и "разъяснение".

Тем не менее, в соответствии со статьей 18-1 Налогового кодекса право предоставления разъяснений дано Министерству финансов, то есть исполнительному органу, что противоречит Закону "О нормативных правовых актах".

"Статья 18-1. Разъяснение положений Налогового кодекса Кыргызской

Республики

Разъяснение положений Налогового кодекса Кыргызской Республики дается Министерством финансов Кыргызской Республики..."

Налоговые проверки

Налоговой службе предоставлены полномочия проводить налоговые проверки. При этом документальная налоговая проверка может проводиться один раз в год, а встречная - без ограничений по частоте проведения.

В настоящее время налоговые проверки не являются инструментом, с помощью которого может быть пополнен бюджет. Дело в том, что в результате налоговых проверок в бюджет поступает только 3% от всех налоговых поступлений. При этом содержание штата сотрудников инспекторов внешних проверок составляет большую часть поступившей суммы.

По мнению предпринимателей Кыргызстана, а также иностранных экспертов, в том числе и экспертов Всемирного Банка, механизм налоговых проверок предназначен исключительно для получения права на вымогательство и поборы со стороны сотрудников Налоговой службы.

В среднем налоговая проверка обходится предпринимателю в пределах 400 долларов США - в данном случае имеется в виду взятка налоговому инспектору.

Как показали экспертные исследования, в цивилизованных странах налоговые проверки применяются в том случае, если существуют основания для того, чтобы подозревать налогоплательщика в недобросовестной уплате налогов.

В отношении всех остальных налогоплательщиков работу ведет небольшой, но очень профессиональный штат сотрудников Налоговой службы, которые выполняют в основном работу аналитического характера. Данная система, безусловно, должна предусматривать очень жесткие санкции в отношении лиц, уклоняющихся от уплаты налогов, вплоть до применения уголовной ответственности.

Ставки налогов

В Кыргызстане действуют чрезмерно высокие ставки налогов. В настоящее время ставка НДС, в том числе и в отношении НДС на импорт, установлена в Кыргызстане в размере 20%. В Казахстане при этом ставка НДС составляет 14%. В таком соотношении отсутствуют здравый смысл и экономическая логика. Любой предприниматель при принятии решения о стране ввоза продукции выберет Казахстан, так как его потери на НДС на импорт будут существенно меньше.

Поэтому, даже если рынки сбыта продукции находятся в Кыргызстане, выгоднее ввезти продукцию в Казахстан, а затем, возможно, нелегально (контрабандно) ввезти ее в Кыргызстан.

Если не считать чиновников, благодаря которым установлены такие дикие соотношения по налогам с соседями, то следует признать, что в построении такой системы должен быть смысл.

Какой смысл в увеличении контрабанды? Смысл действительно есть - для таможенника-взяточника. Чем больше контрабанды, тем лучше такому таможеннику.

То же самое можно сказать и о налогах. Чем выше ставки налогов, тем сложнее их платить, и, следовательно, тем большее количество предпринимателей вынуждены уходить в тень.

По официальным данным, налоговая нагрузка в настоящее время составляет 20% к ВВП страны. Однако любой предприниматель скажет, что это фикция, и если платить все предусмотренные налоговым законодательством налоги, то реальная налоговая нагрузка по некоторым видам деятельности достигает 50% от выручки налогоплательщика.

Из этого следует простой вывод: на уровне статистики видно, что налоги уплачивают далеко не все налогоплательщики. Если бы все налогоплательщики уплачивали бы налоги, то налоговые поступления составили бы 50% от ВВП, а не 20, как сейчас.

Отсюда вывод: ставки налогов в Кыргызстане искусственно завышены. Сделано это не случайно и не по глупости. Это сделано для выдавливания предпринимателей за рамки правового поля. Предприниматель, выдавленный за рамки правового поля, вынужден решать свои проблемы с помощью коррупции. Таким образом, налоговая система Кыргызстана разработана и поддерживается в таком виде чиновниками-коррупционерами для получения помимо бюджета серьезных теневых финансовых потоков.

Следует добавить, что вопрос о ставках налогов следует рассматривать как минимум с учетом как самой ставки налога, так и с учетом других элементов, применяемых для расчета суммы налоговых обязательств, в том числе суммы необлагаемого налогом дохода.

Так, например, в США максимальная ставка подоходного налога составляет 35%, а в Кыргызстане - 10%. Это обстоятельство используется недобросовестными чиновниками для доказательства приемлемости налоговых ставок в Кыргызстане. Однако если принять во внимание сумму необлагаемого дохода, то картина радикально меняется. Так, необлагаемая налогом сумма дохода налога в Кыргызстане составляет $200 в год, а в США - $7000. Впечатляет? Это значит, что, получая доход в размере $7000, гражданин США вообще не платит налог, в то время как гражданин Кыргызстана обязан уплатить с данной суммы подоходный налог в размере порядка $620.

Совокупность признаков в виде отсутствия четко сформулированных и защищаемых прав налогоплательщиков, отсутствие реального разделения властей, правовой беспредел в виде налоговых проверок и высокие ставки налогов означает, что в Кыргызстане действует авторитарная налоговая система.

Мы не "тянем" на тоталитарную налоговую систему по одной причине. Аппарат подавления в виде Налоговой службы достаточно лоялен к неплательщикам, что позволяет налогоплательщику "решить проблему" практически в любой ситуации, даже при злостном уклонении от налогов.

Налоговая реформа: мифы и реальность

В начале 2004 года была начата работа над новой редакцией Налогового кодекса. Были созданы государственная комиссия и экспертная группа по разработке новой редакции. При этом предполагалось, что государственная комиссия вооружит экспертную группу концепцией или хотя бы видением общих контуров нового Налогового кодекса, а экспертная группа реализует это видение в статьях Налогового кодекса.

Однако такое взаимодействие с самого начала не заладилось. Сопредседатели государственной комиссии говорили хорошие слова о новых подходах к налогообложению, о том, что Кыргызстан - это государство с сервисной экономикой, о необходимости учитывать реалии налоговых систем соседей, о партнерстве государства и общества в налоговой сфере и т.д.

Однако эти слова никак не отразились на усилиях экспертной группы. Составленная из бывших и действующих чиновников Министерства финансов и ГНИ, экспертная группа принялась за работу. Через некоторое время обескураженная общественность увидела контуры будущего документа, в котором предусматривалось:

а) изъятие имущества без суда (что противоречит Конституции!);

б) повальная регистрация в Налоговой службе всех подряд, в том числе всех иностранных граждан, имеющих счета в банках;

в) дополнительные виды налоговых проверок, такие как рейдовые, хронометраж, камеральные проверки и мониторинг;

г) все спорные моменты в налоговом законодательстве разрешает Министерство финансов;

д) введен несуществующий в действующей редакции "налоговый пост" - это когда налоговый инспектор поселяется у налогоплательщика на неопределенно длительное время. Со всеми вытекающими последствиями;

е) уничтожена уплата налога на добровольной основе - это означает, что все предприниматели на рынках Кыргызстана должны отныне представлять отчет в Налоговую службу;

ж) в текст проекта введены пресловутые антирыночные налоги: "налог на дороги" и "отчисления для предупреждения чрезвычайных ситуаций", отмена которых была обещана предпринимателям еще с конца 20 века.

Стало ясно, что с принятием такого Налогового кодекса легальный бизнес, скорее всего, исчезнет с карты Кыргызстана. А работать при этом будут только те предприниматели, которым позволит Налоговая служба. Ничего не скажешь - сказочные полномочия получает Налоговая служба!

Именно с этого момента профессионалы, разбирающиеся в налоговом законодательстве, осознали величие замысла Министерства финансов по созданию тоталитарной налоговой системы в Кыргызстане. Стало вдруг понятно, что это последний рубеж. И если проиграть этот "бой", то возможности реванша больше не будет.

Так возник план разработки бизнес-сообществом альтернативной версии Налогового кодекса. Эта версия была разработана и даже внесена в Жогорку Кенеш одним из депутатов.

Состав налогов, предлагаемых бизнес-сообществом:

1. Налог на прибыль

2. НДС

3. Акцизный налог

4. Подоходный налог

5. Социальный налог

6. Земельный налог

7. Налог на имущество

8. Налог с розничных продаж

9. Налоги с недропользователей

Предлагаемая бизнес-сообществом система не претендует на особую оригинальность. Здесь представлены практически те же налоги, что и в правительственной версии Налогового кодекса, за исключением налога на дороги и отчислений для предупреждения чрезвычайных ситуаций (эти два налога отсутствуют в редакции Налогового кодекса, предлагаемой бизнес-сообществом). При этом существенными являются различия в части НДС и Социального налога. Так, ставка НДС установлена для сферы услуг в размере 10%, а для всех других видов деятельности в размере 15%.

В отношении Социального налога, который предложен бизнес-сообществом вместо отчислений на государственное социальное страхование, то источники этого налога те же, что и ранее были в отчислениях, а именно - заработная плата работника и затраты работодателя. При этом существенно изменена ставка налога, которая составляет 15% по формуле 15% = 8% + 7%. С заработной платы работника удерживается 8%, то есть ставка осталась на существующем уровне, в то время как работодатель уплачивает 7% с фонда оплаты труда, вместо 21% в настоящее время.

Ставки НДС (10 и 15%) и Социального налога (15%) установлены на достаточно высоком уровне. Этот уровень рассчитан на многочисленных встречах с представителями бизнеса. Данные ставки являются тем высшим порогом, при котором предприниматели еще могут и будут уплачивать налоги. При более высоких ставках предприниматели без всяких сомнений предпочтут уйти в тень, то есть под защиту коррумпированных чиновников Налоговой службы.

Здесь следует указать на одно очень важное обстоятельство. Уплата налога - это всегда процесс болезненный. И опора исключительно на репрессивный аппарат в виде Налоговой службы и Финансовой полиции нигде в мире не принесла требуемых результатов. Необходим консенсус с обществом, своего рода общественный договор, в котором государство берет на себя установление РАЗУМНОГО налогового бремени, а общество СОГЛАШАЕТСЯ платить налоги. При отсутствии согласия общества платить налоги никакие репрессии не помогут. Предприниматели будут работать или в тени, или за рубежом.

С другой стороны, разумность налогов определяется общественно необходимыми расходами государства, такими как расходы на оборону, общественную безопасность, правопорядок, медицину, образование и другие расходы. И это правильно. Следовательно, общественный договор (то есть Налоговый кодекс) между обществом и государством должен содержать такой состав налогов и такие налоговые ставки, которые настолько малы, чтобы была возможность развиваться и уплачивать налоги, и, одновременно, настолько высоки, чтобы бюджет государства при этом формировался в достаточном объеме.

Сейчас политикам не до Налогового кодекса. Действительно, весна 2007 года продемонстрировала ежегодное, ставшее всем привычным обострение политического здоровья Кыргызстана. Тем не менее, затянувшаяся налоговая реформа должна быть закончена. Очень хотелось бы надеяться, что законодатели не отнесутся к принятию новой редакции Налогового кодекса, как к вещи второстепенной.

Сергей Сабко, генеральный директор Компании "Консультант"
2.05.2007