Больше трех не собираться
ОПЕК вне американского закона?

В конце мая Палата представителей Конгресса США одобрила проект закона против картелей по производству и экспорту нефти (The No Oil Producing and Exporting Cartels Act – NOPEC). Этот документ предлагает наделить правительство США беспрецедентным правом выдвигать судебные иски против иностранных государств, предпринимающих шаги для организации картелей или любых других ассоциаций в сфере добычи или торговли нефтью и газом на основании внутреннего американского антимонопольного законодательства. Ранее, в апреле, юридический комитет Сената США также утвердил аналогичный законопроект против нефтегазовых картелей. Основной целью таких инициатив стали попытки найти противодействие возможному созданию "газовой ОПЕК" – картеля газодобывающих стран, контролирующего цены на природный газ без их прежней жесткой привязки к ценам на нефть и нефтепродукты.

Америка превыше всего?

Судя по текущей американской газовой статистике, особых проблем с газоснабжением в США пока не наблюдается. По своим разведанным и рентабельным для освоения запасам природного газа – 204,4 трлн куб. футов – США занимают шестое место в мире.

Является ли неожиданностью появление законопроекта "Нет – ОПЕК"? Или оно закономерно? К сожалению, подобные действия США, представляющие собой сознательные попытки неправомерно расширить зону использования внутренней юрисдикции для ограничения в своих интересах суверенной деятельности других государств и грубо нарушающие при этом основные общепризнанные принципы современного международного права, далеко не случайны. Они представляют собой последовательное продолжение уже давно проявившегося американского курса на получение и закрепления для себя односторонних преимуществ в международной экономике и политике за счет явного или завуалированного нарушения суверенитета и свободы экономической деятельности других государств.

С 1979 г. в США действует федеральное судебное постановление относительно того, что картельные ценовые решения стран ОПЕК являются результатом не коммерческих, а правительственных действий и поэтому, в соответствии с международным правом, они были защищены "Законом о зарубежном суверенитете", не позволяющим привлекать к судебной ответственности правительства иностранных государств. Новые законопроекты предполагают снятие такой защиты. И опять это вызывает вопросы: каковы объективные причины появления данного законопроекта? В какой сфере они лежат – в политической или в первую очередь экономической?

Представляется, что эти сферы причинных факторов нельзя разделять. США уже вступили в период необратимо ужесточающегося энергетического дефицита, для постепенного преодоления которого необходимы отказ от энергетической расточительности и глубокая дорогостоящая структурная перестройка экономики, грозящая подорвать основы нынешнего относительного благополучия, установившегося в условиях значительно более низких прошлых цен на топливное сырье. Неуклонно теряя в современных геополитических условиях прежние прямые и косвенные рычаги давления на нефте- и газодобывающие страны и столкнувшись с угрозой военно-политического поражения в Ираке, США стремятся сформировать еще один механизм, позволяющий оправдывать и осуществлять свое вмешательство в дела любой другой страны.

Законопроект "Нет – ОПЕК" является естественным продолжением ранее внесенного на рассмотрение в Сенате так называемого Акта об энергетической дипломатии и безопасности, составленного по инициативе сенаторов Дж. Байдена и Р. Лугара. Этот программный документ выводит вопросы энергетической безопасности США в разряд основных приоритетов американской дипломатии на международной арене и предусматривает реализацию ряда глобальных инициатив, включая выработку международных механизмов быстрого реагирования на энергетические кризисы. В рамках далеко идущих замыслов американских законодателей лежит стремление объявить любые нежелательные для них действия суверенных стран-энергоэкспортеров воображаемым "нападением на США и их союзников с использованием энергетики в качестве оружия" и приравнять его к традиционной военной угрозе, отражаемой с привлечением любых сил и средств, включая международный военный блок НАТО.

На данном этапе
>новые американские законодательные инициативы, скорее всего, пока имеют декларативно-политический характер. Их первоочередная задача – попытаться превентивно деморализовать наметившуюся консолидацию энергоэкспортирующих стран и одновременно набрать дополнительные внутренние очки для противоборствующих политических партий в предстоящих президентских выборах 2008 г.

Не суди, да не судим будешь

Каковы же могут быть последствия принятия этого закона? Неужели действительно в ближайшее время может состояться уголовный процесс "Народ США против президента Ирана" или "...против президента Венесуэлы"?

Такие демонстративные и сомнительные по своей легитимности судебные процессы маловероятны и невыгодны для США. В настоящее время быстрое утверждение и введение в действие указанных законопроектов невозможно, так как они содержат множество положений, явно противоречащих международному праву и могут вызвать труднопреодолимые разногласия в рамках таких международных структур, как НАТО, ВТО и ООН, даже среди явных союзников США.

Более того, весьма авторитетная Торговая палата США, представляющая интересы более 3 млн американских компаний, призвала Конгресс не утверждать эти законопроекты. В официальном заявлении палаты отмечалось, что данное законодательство способно создать опасный прецедент отмены доктрины суверенного иммунитета. Белый дом также выразил негативное отношение к данному документу и дал понять, что президент США Джордж Буш наложит на него вето. По мнению представителей президентской администрации, подобные действия со стороны США в отношении других государств могут привести к равнозначным ответным мерам, которые неизбежно вызовут перебои с импортными поставками нефти, а также неприемлемый рост внутренних цен на бензин и природный газ.

Но допустим, что подобный процесс состоялся. Какие же меры могут предпринять США в отношении стран–членов ОПЕК? Теоретически в таком случае возможны штрафные санкции, запреты и ограничения на коммерческую деятельность компаний признанных "виновными" государств на американской территории, разнообразные виды торговых эмбарго, аресты ценных объектов иностранной недвижимости. Не исключены также блокировка частных и государственных иностранных счетов в американских банках, длительные ограничения грузовых и пассажирских перевозок, прочие целевые санкции в отношении американских фирм, действующих в пределах обвиняемых стран.

Заместитель председателя комитета по иностранным делам Палаты представителей США Илеана Роз-Летинен, в частности, опрометчиво считает, что на Россию можно воздействовать путем отказа в поддержке ее программы расширенного выхода на мировой рынок ядерных технологий.

В истории крайне редки примеры, когда одна страна подвергала другую уголовному преследованию и при этом руководствовалась не нормами международного права, а собственным законодательством. Такие ситуации случались, как правило, в результате военных действий, позволявших навязывать побежденным странам свои законы и административные нормы. В качестве примера можно привести судебные действия немецких оккупационных властей на захваченных в ходе Второй мировой войны территориях европейских государств.

ОПЕК и Россия против

Принятие законопроекта "Нет – ОПЕК" приведет к тому, что иностранные государства лишатся действующего иммунитета в американских судах. Как было подчеркнуто в заявлении департамента информации и печати МИД РФ, это будет являться нарушением со стороны США общепризнанного принципа суверенного равенства государств, зафиксированного в Уставе ООН. Из этой основополагающей международно-правовой нормы прежде всего вытекает, что "равный над равным власти не имеет" и соответственно никак не может распространять юрисдикцию своих судов на иностранные государства.

В заявлении МИД РФ также отмечалось, что в России считают непреложным суверенным правом тех или иных государств принимать независимые решения о создании союзов в нефтегазовой области. В Совете Федерации американский законопроект был расценен как прямое вмешательство во внутренние дела нефтегазодобывающих государств. В Государственной думе было подчеркнуто, что любые инициативы зарубежных партнеров, включая США, Россия будет учитывать только в той степени, которая не противоречит ее собственным интересам.

Американские инициативы встретили осуждение всех стран–членов ОПЕК. Наиболее резкой критике их подверг президент Венесуэлы Уго Чавес, ранее объявивший о планах создания региональной организации стран–экспортеров газа в Южной Америке ("Южно-Американская организация газа"). Их основой стал проект создания нового транснационального газопровода, который должен объединить системы газоснабжения Бразилии, Венесуэлы, Боливии и Аргентины.

"Газовая ОПЕК": за и против

Уго Чавесу США не указ

Многие ожидали, что весной нынешнего года на конференции стран–экспортеров газа в Дохе будет создана "газовая ОПЕК". Но этого не произошло. Однако нельзя сказать, что эта идея похоронена.

Общая концепция создания "газовой ОПЕК" была впервые выдвинута Ираном и, начиная с 1998 г., неоднократно обсуждалась на разных уровнях. В последней, 6-й конференции Форума стран–экспортеров газа (GECF) на уровне министров в Дохе в апреле 2007 г., приняли участие 14 его членов.

Следует учитывать, что современное предварительное обсуждение перспектив "газовой ОПЕК" – это прежде всего дополнительный способ психологического давления на потребителей и инвестиционных партнеров. Пока его основные участники больше заинтересованы в оптимизации цен по проектам производства сжиженного природного газа на переговорах с инвесторами. Свободного мирового рынка СПГ, в рамках которого можно было бы осуществлять ценовую конкуренцию, сейчас пока еще нет, и, скорее всего, он будет сформирован только в следующем десятилетии. Формирование картеля для регулирования цен не имеет смысла до тех пор, пока потенциальные участники "газовой ОПЕК" не откажутся от действующей системы долгосрочных контрактов на поставки газа в изолированных трубопроводных системах.

В качестве одного из первых шагов по созданию будущей организации, защищающей интересы экспортеров газа, на конференции в Дохе по инициативе России было решено сформировать рабочую группу высокого уровня для обсуждения различных аспектов и механизмов процесса формирования цен на газ. Следующую конференцию экспортеров газа намечено провести в Москве в 2008 г.

Впрочем, надо учитывать, что, помимо сохраняющихся противоречий политических интересов потенциальных участников газового картеля, главным препятствием его быстрого появления служит современное устройство газового рынка, который по своим особенностям принципиально отличается от нефтяного. Нефть уже достаточно давно является биржевым товаром, торгуется на открытых площадках по стандартным условиям, для нее устанавливаются текущие биржевые и усредненные мировые цены. Газовый рынок на самом деле не является глобальным. Пока он достаточно строго региональный и сегментированный. Конкретно он может быть привязан к нескольким элементам инфраструктуры, таким, как отдельные не связанные между собой месторождения либо крупные перегрузочные порты и зоны хранения сжатого газа. Цена кубометра газа в каждом конкретном случае разная и зависит от местных транспортных и эксплуатационных издержек.

Единственная форма, в рамках которой "газовая ОПЕК" могла бы оптимально функционировать, – это будущие биржевые операции со сжиженным природным газом. Пока доля СПГ в структуре мирового газового потребления еще невелика и составляет около 7%. Картельные соглашения смогут в полную силу заработать в будущем, когда доля СПГ превысит 20–25% от общего объема мировых газовых поставок.

Поскольку США крайне заинтересованы в быстром развитии международного рынка СПГ, рассматриваемые законопроекты на деле противоречат их собственным долгосрочным интересам.

Нужна ли "газовая ОПЕК" России?

"Газовая ОПЕК" может быть полезной для России, если будет действовать в таком же режиме, как уже существующая нефтяная ОПЕК, с предоставлением России права независимого дружественного наблюдателя. Оптимальным вариантом для России было бы не прямое участие в подобных новых международных структурах, а лишь достаточно жестко ограниченное собственными прагматическими интересами частичное сотрудничество с ними.

Россия может координировать с помощью "газовой ОПЕК" свою деятельность на мировом рынке газа с другими экспортерами, не заключая дополнительных соглашений картельного типа. Если "газовая ОПЕК" обретет реальную форму, то это, в частности, поможет "Газпрому" получить прямой равноправный доступ к розничным газораспределительным сетям в европейских странах. Кроме того, это поможет противодействовать стратегии США по изоляции и "сдерживанию" России в Европе и на постсоветском пространстве.

Насколько вообще необходимо создание "газовой ОПЕК"? Могут ли страны–экспортеры газа координировать свои действия и согласовывать ценовую политику без ее формального создания? Отвечая на эти вопросы, можно сказать, что успешная политика ценового регулирования мирового нефтяного рынка была бы невозможной без постоянной работы формальных и устойчивых экспертных и административных структур. Именно эти структуры обеспечивали успешное поддержание странами ОПЕК оптимального ценового коридора для биржевых операций с сырой нефтью в общих интересах производителей и потребителей. Долгосрочное и взаимовыгодное согласование ценовой политики стран–экспортеров газа в действительности требует не угроз проведения уголовных процессов, а равноправного сотрудничества суверенных государств в рамках эффективных международных организаций.

Вместе с тем многие страны–импортеры газа неоднозначно относятся к планам создания "газовой ОПЕК". Можно сказать, что эти планы в определенной степени повлияли на появление законопроекта "Нет – ОПЕК". Так, например, руководитель концерна Gaz de France Жан-Франсуа Сирели подчеркнул, что создание картеля крупных газодобывающих стран по примеру ОПЕК невыгодно для европейских потребителей, поскольку в условиях роста потребления газа и сокращения его добычи в Европе это усилит опасную зависимость европейских рынков от ограниченного числа поставщиков. По мнению большинства руководителей Евросоюза, европейские страны срочно должны заняться диверсификацией поставок топливного сырья и укреплением позиций собственных газодобывающих компаний.

Законопроект "Нет – ОПЕК" сознательно нацелен на пресечение "незаконных и нарушающих требования настоящего акта" коллективных или иных совместных действий в форме картеля или иной ассоциации по ограничению добычи, распределения и продажи нефти, природного газа или различных нефтепродуктов.

При этом в американском документе оговаривается, что "незаконными" будут считаться такие совместные действия зарубежных государств, которые "окажут прямое, значительное и предсказуемое воздействие на рынок, поставки, цены или распределение топливных продуктов в США".

Чего боятся США?

Причины американской нервозности заключаются в том, что истинной целью экономической политики США и их союзников является сохранение разнообразных скрытых форм неэквивалентного обмена в ходе международной торговли энергоносителями. Правила таких торговых операций обычно навязываются производителям и контролируются лишь со стороны более развитых в экономическом плане стран-потребителей. Создание международных ассоциаций производителей и экспортеров топливного сырья в конечном итоге снижает норму прибыли крупных транснациональных энергетических корпораций и сокращает для них возможности оказания в своих коммерческих интересах давления на правительства развивающихся стран.

Реальная энергетическая безопасность США и других стран–импортеров газа достижима только в случае солидарной взаимной ответственности всех участников цепи энергоснабжения и потребления. Принципы единых подходов к взаимодействию в области энергетики были выработаны в ходе саммита "Большой восьмерки" в Санкт-Петербурге. Особенно важны меры по переводу отношений в энергетической сфере на более "прозрачную" рыночную основу, лишенную какой бы то ни было политической конъюнктуры. Энергетический эгоизм постиндустриальных государств, по образному выражению российского президента Владимира Путина, – "это дорога, ведущая в никуда". Энергетическая проблема стоит не только перед "золотым миллиардом" населения развитых стран, но и перед всем человечеством. Разумные меры коллективного ценового регулирования в газовой сфере способны помочь быстрее создать глобальную систему энергетической безопасности.

Нынешнее давление США и их сторонников на страны–члены ОПЕК вряд ли может привести к разрушению или роспуску этого картеля. Разрушение ОПЕК нереально; эта организация уже доказала свою устойчивость и эффективность в условиях гораздо более мощного давления со стороны США в прошлом веке и будет продолжать расширять свой состав. В связи с подготовкой американского закона "Нет – ОПЕК" прежде всего важно достижение единства действий всех стран–экспортеров топливного сырья в защиту суверенных прав на самостоятельную и свободную энергетическую политику с полным учетом их собственных интересов.

Решающее значение при этом приобретают восстановление энергетического суверенитета развивающихся государств, укрепление национального контроля над нефтегазовым сырьем, вытеснение со своей территории иностранных топливных операторов, усиление роли государственного регулирования в энергетике, расширение и взятие под государственный контроль национальных сетей топливных нефтепроводов. В этот перечень можно также включить создание региональных ассоциаций стран, относящихся к группе топливных экспортеров, отказ от кабальных займов и субсидий со стороны международных финансовых институтов, контролируемых США, отстаивание странами своих суверенных прав в рамках ВТО.

Вполне вероятно, что найдутся страны, которые будут рассматривать возможности отказа от доллара как основной свободно конвертируемой валюты при расчетах по торговым операциям с энергоносителями. По примеру введения евро имеются варианты перехода на специальную региональную валюту в государственных взаиморасчетах и в других районах мира. Следующим шагом может стать отказ от доллара как единой международной валюты во всей современной системе торгово-экономических отношений.

Андрей КОРНЕЕВ, зав. сектором энергетических исследований Института США и Канады РАН
№ 19-20 (162-163) / 09 июля 2007