Состоявшийся на прошлой неделе очередной саммит глав государств СНГ, если верить красивым заявлениям дипломатов, стал новой вехой в развитии данной организации. Ведь на нем лидеры СНГ утвердили Концепцию дальнейшего развития Содружества и план основных мероприятий по ее реализации. Основной задачей данных документов - концепции и плана - является "последовательное реформирование Содружества на долгосрочную перспективу". Однако радоваться этому, как представляется, все же преждевременно.

Хотя бы по той простой причине, что вышеупомянутые документы отнюдь не были подписаны всеми участниками Содружества. Один только этот факт уже свидетельствует о неблагополучии в сфере межгосударственных отношений внутри СНГ. Ладно бы число "уклонистов" ограничивалось только Грузией. Руководство этой республики давно не скрывает своего пренебрежительного отношения к работе в составе СНГ.

В Тбилиси даже официальные брифинги для журналистов стали проводить на фоне флага НАТО, что должно, надо полагать, всем продемонстрировать истинные внешнеполитические приоритеты Грузии.

В этом смысле президент Саакашвили лишь продолжил курс своих предшественников. Ведь грузинская политическая элита взяла курс на полный разрыв отношений, сложившихся на евразийском пространстве в течение нескольких столетий, еще в период правления первого президента Грузии Звиада Гамсахурдиа.

Политики Грузии еще в начале 1990-х прошлого столетия внесли немалый вклад в процесс дезинтеграции прежде единого государства. В настоящее время, спустя полтора десятка лет после распада СССР, появилось множество мифов, связанных с обстоятельствами этого события. Многие из этих мифов сознательно культивируются отдельными политиками и политическими партиями. Так, распространен миф о том, что, де, именно путч ГКЧП в августе 1991 года стал решающей причиной того, что союзные республики встали на путь независимости, приняв после путча соответствующие декларации. Между тем, эта трактовка явно расходится с историческими фактами. Грузия была одной из республик СССР, политики которой выступили в первых рядах тех, кто стремился к исчезновению Советского Союза. Это произошло вне какой-либо связи с событиями августа 1991 года.

Уже в начале 1990 года грузинские законодатели последовательно стали принимать акт за актом в интересах разрушения связей республики с СССР. В основном эти акты имели форму постановлений и касались оценок прошлого. Через отрицание правовой ценности нормативных актов 1920 годов грузинский законодатель постепенно и неизбежно переходил к отрицанию юридической значимости действующего союзного законодательства.

Общая логика подхода к проблеме была следующей: установление советской власти в Грузии в феврале 1921 года объявлялось оккупацией и насильственным свержением существовавшего политического строя Грузинской Демократической Республики. Само собой разумеется, что при этом искажалась история, - о предшествующем пребывании Грузии в составе России предпочитали не вспоминать. Все государственные структуры, существовавшие в Грузии с февраля 1921 года, объявлялись нелегитимными и незаконными. Недействительным был объявлен ряд договоров – Договор между ССР Грузией и РСФСР (21 мая 1921 года); Договор о создании ЗСФСР (12 марта 1922 года); Договор об образовании Союза ССР от 30 декабря 1922 года.

9 марта 1990 года (то есть за полтора года до событий, связанных с ГКЧП) было принято Постановление Верховного Совета Грузинской ССР "О гарантиях защиты государственного суверенитета Грузии" - первый документ, который юридически обосновывал необходимость демонтажа Союза ССР. В этом документе Договор об образовании Союза ССР от 30 декабря 1922 года объявлялся для Грузии незаконным. Юридически подобный шаг явно расходился с буквой закона и понимания сущности федераций, но политики в союзных республиках, и в Грузии в особенности, мало считались с этим. Это был расчетливый и целенаправленный удар. Дело в том, что Договор об образовании Союза ССР был юридическим фундаментом федерации. Все последующее развитие Союза ССР после объединения РСФСР, БССР, УССР и ЗСФСР происходило путем присоединения республик на основе положений Договора 1922 года об открытом характере советской федерации или путем преобразования некоторых автономных республик в союзные.

Сменивший Гамсахурдиа Эдуард Шеварднадзе фактически продолжал в этом отношении курс своего предшественника. Грузия самой последней из всех республик вошла в СНГ – это произошло в конце 1993 года. Но и после этого постоянно из Тбилиси звучали угрозы выхода из состава Содружества. Звучат они и по сей день. В этом смысле отказ руководства Грузии подписать новые акты СНГ вполне укладывается в такую позицию.

Свою подпись не поставил под ними и новый президент Туркменистана. Но причины поступка Бердымухамедова были иными, чем у Саакашвили.

Если Саакашвили рассчитывает тем самым в очередной раз проявить свою лояльность новым покровителям из Вашингтона, то президент Туркменистана демонстрирует особую независимость внешнеполитического курса его страны.

Такой курс избрал еще предшественник Бердымухамедова – Сапармурат Ниязов. Последний добился того, что 12 декабря 1995 года была принята Резолюция Генеральной Ассамблеи Организации Объединенных Наций № 50/80А "Постоянный нейтралитет Туркменистана". В тексте резолюции Туркменистан был провозглашен нейтральным государством, то есть ООН признала и поддержала провозглашение Туркменистаном статуса постоянного нейтралитета. День 12 декабря стал с тех пор государственным праздником в Туркменистане – Днем нейтралитета.

>Нейтралитет понадобился руководству Туркменистана по двум причинам. Во-первых, опираясь на огромные богатства недр республики (добыча природного газа здесь в последние годы существования СССР в шесть раз превышала показатели РСФСР в расчете на душу населения), туркменские власти полагали, что они самостоятельно смогут решить все проблемы развития. Во-вторых, создав в Туркменистане самый одиозный в СНГ вариант жесткой президентской власти, руководители этой страны, естественно, не желали видеть любое вмешательство в их "епархию" извне. Поэтому Туркменистан традиционно подписывал лишь малую часть документов, которые принимались в рамках Содружества. А осенью 2005 года на саммите в Казани представитель ресублики официально заявил, что будет настаивать на изменении формата участия в СНГ: со статуса постоянного члена на ассоциированного.

Кроме руководителей Грузии и Туркменистана в отношении новых документов СНГ в Душанбе особую позицию проявил и президент Азербайджана. Ильхам Алиев поставил свою подпись с оговорками, смысл которых состоит в том, что Баку будет выполнять обязательства поддерживать реформирование Содружества избирательно, то есть только тогда, когда это будет сочтено необходимым. И эта позиция не нова для практики работы СНГ. Она присутствовала фактически с самого возникновения этой организации. Как известно, первым актом СНГ стало подписанное 8 декабря 1991 года в Беловежской Пуще "Соглашение о создании Содружества Независимых Государств". Тогда под этим документом стояли подписи представителей трех союзных республик СССР: от РСФСР – Ельцина и Бурбулиса, от Украины – Кравчука и Фокина, от Белоруссии – Шушкевича и Кебича. Этот акт предполагал его ратификацию парламентами государств-подписантов. Так вот, в парламенте (Верховном Совете) Украины ратификация Соглашения была проведена с рядом принципиальных оговорок, что, хотя и допускалось нормами международного права, но не было оформлено надлежащим образом сторонами в тексте самого Соглашения (в нем говорилось только о том, что изменения и дополнения могут быть сделаны только по взаимному согласию договаривающихся сторон). Всего таких оговорок было 12. В результате позиция Украины оказалась размытой и необязательной. Например, если в Соглашении предусматривалась координация внешнеполитической деятельности государств–участниц СНГ, то в поправках Украины говорилось только о консультациях в области внешней политики.

На самом деле, как показала последующая практика, не только оговорки под принятыми соглашениями делали работу СНГ малоэффективной. 22 января 1993 года в Минске на заседании Совета глав государств был принят Устав Содружества. Но и под этим актом тогда поставили подпись представители только 7 государств: Армении, Белоруссии, Казахстана, Киргизии, России, Таджикистана, Узбекистана. То есть под ним в тот период не поставили подписи Украина, Молдова и Туркменистан. Такое вольное отношение к СНГ стало преобладающим. Подавляющее большинство даже подписанных соглашений не выполнялось. Не было и механизма принуждения со стороны СНГ к выполнению согласованных решений. Принцип, положенный в основу принятия решений органами СНГ, был обозначен как консенсус. То есть в механизм принятия решений главных органов СНГ был положен принцип, который обеспечивал бы, прежде всего, суверенность государств-членов, но в то же время такой механизм препятствовал на практике принятию конструктивных решений по многим острым проблемам сотрудничества. Другим негативным моментом стало отсутствие признание статуса наднациональности для органов СНГ, что также существенно повлияло на характер и эффективность их работы.

Все эти недостатки невозможно было скрывать. Поэтому нынешняя попытка реформировать СНГ – не первая в этом ряду. Так, в 1999 году в Устав Содружества был внесен ряд изменений, в частности была реорганизована первоначальная организационная структура СНГ. Это было сделано на основании решения Совета глав государств от 2 апреля 1999 года "О совершенствовании и реформировании структуры органов СНГ". В октябре 1999 года Советом глав правительств был утвержден "Механизм реализации решений Совета глав государств и Совета глав правительств".

Тем не менее, эта реформа ничего не дала. По-прежнему органы СНГ представляли собой большое число разных структур, деятельность которых была непродуктивна. На заседании Совета глав государств в Кишиневе 7 октября 2002 года было принято очередное решение по оптимизации структуры и численности органов СНГ, финансируемых за счет бюджетных средств государств - участников Содружества. В соответствии с ним с 1 января 2003 года численность их персонала была установлена в количестве 555 человек, то есть произошло сокращение в целом на 23,3 %.

На саммите глав государств-членов СНГ в Казани (конец августа 2005 года) было принято решение ликвидировать Экономический суд СНГ, Статистический комитет, Штаб по координации военного сотрудничества как самостоятельные структуры.

Теперь в Душанбе был дан старт новой реформе. Не справившись с теми задачами, которые были поставлены перед СНГ в период ее образования, бюрократия Содружества решила закамуфлировать это идеей каждый год сосредоточиваться только на одной проблеме.

Разве одно это не является убедительным доказательством фиаско СНГ? Нынешний 2007 год был объявлен годом согласования миграционной политики. Декларация (то есть малообязывающий и неконкретный документ) об этом и была подписана в Душанбе. В будущем 2008 году намечено заняться транзитно-транспортными проблемами. Из заместителей министров транспорта государств-членов СНГ (заметьте, какой низкий уровень!) будет создана рабочая группа, которая должна будет подготовить документы к следующему саммиту глав государств, который состоится в сентябре 2008 года в столице Киргизии.

Новая концепция развития СНГ ничего не меняет кардинально, она лишь совершенствует отдельные аспекты работы бюрократических органов Содружества. Так меняется система ротации. При переходе председательства в СНГ от одного государства к другому будет сохраняться преемственность. Председательство в течение одного года отныне будет осуществляться очередным государством одновременно в Совете Глав Государств и в других органах: Советах глав правительств, министров иностранных дел, Экономическом совете СНГ и других органах сотрудничества. Хотя эту новацию и можно расценить как положительную, она существенно не повлияет на продуктивность работы СНГ, поскольку проблемы этой организации лежат в иной плоскости – нежелании целого ряда стран сотрудничать в рамках СНГ, жертвуя при этом своими амбициями.

Вместо введения наднациональных органов, как это имеет место, например, в том же Европейском Союзе, в СНГ опять пошли по пути создания имитационных бюрократических органов. Концепция предусматривает создание "в государствах-участниках СНГ национальных координаторов на уровне высоких должностных лиц для организации мониторинга выполнение решений высших органов СНГ". Не надо быть пророком, чтобы понять то, что вряд ли эти координаторы смогут переломить негативную практику неисполнения решений СНГ. Ведь если обязательства не исполняют национальные правительства, то что смогут сделать декоративные чиновники.

"Основной целью СНГ является формирование в долгосрочной перспективе интегрированного экономического и политического объединения заинтересованных государств, обеспечивающего эффективное развитие каждого его участника", - так обозначает Концепция цели СНГ. Абсолютно размытая и неконкретная дипломатическая сентенция. Причем обратите внимание, что речь идет о долгосрочной перспективе.

Чего-чего, а обещать светлое будущее наша бюрократия научилась. В отличие от умения выполнять ранее обещанное.

Аждар Куртов
Специально для Столетия
08 октября 2007