2007 год оказался поразительно богат на события. Казалось бы, после предыдущих весьма бурных лет 16-й год независимости пройдет спокойно. Но – нет…

В январе сменились премьер и спикер Сената. Весной–летом грянула конституционная реформа, на фоне которой расцвел т. н. "рахатгейт". Под конец лета прошли внеочередные парламентские выборы, результат которых оказался удивительно неоднозначным. "Наши" победили, но в такой форме, что все усилия по "демократизации–либерализации" предстали перед мировым сообществом в несколько невыгодных тонах. Осенью начался кризис, точнее, как сейчас говорят в астанинских кабинетах, "корректировка" строительного и финансового рынков. Несмотря на то что само понятие "кризис" было категорически отменено, антикризисные меры (пусть несколько неуклюже и, как обычно, с опозданием), все же были приняты правительством. Параллельно оно "наехало" на итальянскую компанию "Eni" – оператора программы освоения Кашаганского месторождения. Хотя, по большому счету, наращивание производства и экспорта нефти именно сейчас, в условиях перманентного неисполнения бюджетных программ и, откровенно говоря, "голландской болезни", восторгов не вызывает. Завершился год на триумфальной ноте – избранием Казахстана на пост председателя ОБСЕ в 2010 году, что одни связывают с признанием Европой наших демократических стандартов, а другие – с активным участием страны в процессе обеспечения "европейской энергетической безопасности".

Немало других, не менее ярких информационных поводов преподнесла и прошедшая в 2007 году правительственная реформа. Ее растянутость по времени только способствовала относительно безболезненной имплантации института ответственных секретарей. Выступление в апреле в парламенте вице-премьера Аслана Мусина, когда он обрисовал депутатам основные очертания правительственной инициативы, было воспринято скорее негативно. Озвучив первым планируемые изменения, Мусин тем самым принял на себя основной удар критики. В мае новацию уже в более спокойной обстановке продублировал премьер. В июне были приняты соответствующие поправки в закон о правительстве. В начале августа президент своим указом учредил должность ответственного секретаря. В конце октября прошли назначения соответствующих ответсеков. В середине ноября начался процесс принятия новых положений о министерствах и агентствах, окончательно закрепляющих их юридический статус в структуре государственных органов. Столь затянутая процедура привела к тому, что в итоге всплеск общественного интереса вызвали только персоналии назначенцев, значительная часть которых широкой публике оказалась неизвестной. На этом, собственно, тема правительственной реформы была закрыта. Прижилось и само понятие "ответственный секретарь", тем более что первоначальный вариант с "генеральным директором" был, по общему мнению, еще хуже.

Между тем проведенная реформа сама по себе имеет достаточно позитивное значение. Ведь разделение государственных служащих на политических и административных, введение конкурсной системы, постоянное совершенствование законодательной и нормативно-правовой базы так и не привели к решению одной из самых важных задач, которая ставилась авторами закона "О государственной службе".

Речь идет о "привычке" первых руководителей министерств и ведомств путешествовать из региона в регион, из министерства в министерство со всей своей "свитой". Широко известны "исходы" элиты из Алматы в Талдыкорган, из Актобе в Атырау, из Костаная в Астану, из Астаны в Шымкент, из Алматы в Усть-Каменогорск или просто из одного в другое правительственное здание. И все они способствовали только одному: первый руководитель чувствовал себя предельно комфортно на любом новом месте, где его окружали привычные лица, исполняющие привычные для себя и шефа функции.

Как бы то ни было, существует определенный мировой опыт, который без излишней адаптации и апробации был внедрен и в Казахстане. По идее, новая должность ответственного секретаря должна взять на себя руководство аппаратами министерств и ведомств, а также обеспечить преемственность в их работе без оглядки на смену правительства или отдельных министров.

Правда, сразу же потребовались разъяснения. Во-первых: как будет осуществляться разделение ответственности между министрами и ответсеками, а во-вторых: каков уровень подчиненности последних.

Еще в самом начале Мусин, отвечая на эти, вполне закономерные, вопросы депутатов, несколько витиевато пояснил, что "единоначалие остается", однако "появляется коллегиальный орган, на котором совместно принимается решение, и оно обязательно к исполнению". Каким образом единоначалие сочетается с "коллегиальностью", вице-премьер уточнять особо не стал. А премьер в мае лишь сообщил, что новация "позволит сосредоточить работу политического руководства государственных органов на решении стратегических вопросов в каждой сфере".

Не был обстоятельно освещен данный вопрос и в июньском законе. Было лишь оговорено, что ответственные секретари возглавляют и утверждают структуру аппарата ведомства ("совокупность департаментов и управлений министерства"), назначаются президентом (в тех ведомствах, где он сочтет их необходимыми) по согласованию с премьером, не меняются при отставке правительства или министра. Особо было отмечено, что "статус и полномочия ответственных секретарей министерства и центрального исполнительного органа, не входящего в состав правительства, устанавливаются президентом". При этом "ответственный секретарь при осуществлении своей деятельности подотчетен Президенту республики, премьер-министру и министру (руководителю центрального исполнительного органа, не входящего в состав правительства)".

В обмен на "утерю" контроля над аппаратом закон дал министрам важное право – назначения председателей комитетов при министерстве, хотя утверждение структуры последних тоже досталось ответственным секретарям.

27 июля указом главы государства полномочия ответсека и его статус были, насколько возможно, конкретизированы. Выяснилось, что он, во-первых, является политическим госслужащим, "обладающим особым статусом"; во-вторых, приравнивается к первому замминистра; в-третьих, подотчетен президенту, премьеру и министру; в-четвертых, подконтролен главе государства "либо по его уполномочию Администрации Президента республики", а также премьеру и министру.

В число полномочий ответственного секретаря, помимо организационно-контрольных, кадровых и бюджетных функций, было внесено обеспечение "в соответствующих отраслях (сферах) государственного управления реализации политики, формируемой руководителем центрального исполнительного органа". Сюда же вошло информационно-аналитическое обеспечение деятельности и разработка стратегических и программных документов центрального исполнительного органа, утверждаемых президентом, правительством и руководителем центрального исполнительного органа.

Затянувшаяся процедура введения реформы в жизнь и оставшийся не слишком проясненным порядок подбора кандидатов на новые должности (Мусин в свое время в качестве одного из вариантов назвал "поиск ответственного секретаря на рынке труда в результате конкурентного отбора") лишний раз показали, что творцы реформы и сами эти вопросы не до конца осмыслили. При том, что раздувавшиеся полномочия ответсеков явно спровоцировали конфликт между ближними боярами категории "А". (В частности, вопреки ожиданиям, в новом указе о статусе и полномочиях госсекретаря про его роль в этом вопросе так ничего и не было сказано).

Судя по кадровым решениям от 28 октября компромисс, не зафиксированный документально, все же состоялся. Причем с разгромным счетом победили министры – большинство назначенцев являются выходцами из аппаратов самих министерств и лишь единицы были направлены из администрации президента и правительственного аппарата.

Такое решение оказалось достаточно позитивным для более или менее удачного начала административной реформы. Во-первых, ответсеки не стали "чужаками" на "вражеской территории". Во-вторых, будучи ранее прямыми подчиненными своих новых "политических и стратегических" руководителей, они оказались в психологически подчиненном положении, что снимает угрозу конфликта на ранних стадиях. В-третьих, сами министры получили, по крайней мере на первых порах, "удобных комиссаров". Учитывая, что в положении о том же Минсельхозе функции министра состоят лишь из 9 пунктов, а ответсека – из более чем двух десятков, делиться полномочиями со своими, как минимум, проще.

Кадровый состав новых назначенцев также оказался вполне сбалансированным. Рапиль Жошыбаев, назначенный ответсеком МИД, был завотделом администрации президента и замминистра иностранных дел. Тобылбек Омаров, ответсек Минсельхоза, работал замакима Костанайской области и руководителем аппарата этого министерства. Аскар Кенжеханов, ответсек Минюста, возглавлял его аппарат. Серик Пралиев, ответсек Министерства образования и науки, работал в этой же системе, возглавляя женский пединститут и казахско-турецкий университет в Туркестане. Акмарал Асатова (Минздрав) руководила профильным сектором в канцелярии премьер-министра и буквально за два месяца до нового назначения стала главой Восточно-Казахстанского департамента здравоохранения. Гульшара Абдыкаликова, ответсек Министерства труда и социальной защиты населения, дважды была там же вице-министром, а в перерыве руководила Государственной аннуитетной компанией. Вячеслав Советский, ответсек Министерства индустрии и торговли, возглавлял департамент развития предпринимательства МИИТ, затем работал государственным инспектором администрации президента. Абельгази Кусаинов (Минтранском) в прошлом второй секретарь обкома партии, вице-спикер Сената, четырежды вице-министр и дважды председатель комитетов. Ануарбек Султангазин (Минфин) работал и на региональном и на центральном уровнях, был зампредом АРЕМ, членом Счетного комитета, председателем Комитета финконтроля и госзакупок. Рустем Хамзин (Министерство охраны окружающей среды) руководил аппаратом Минэкономики, а в последнее время работал заместителем заведующего отделом социально-экономического анализа администрации президента. Ержан Бабакумаров (Министерство культуры и информации) проработал 10 лет в президентском аппарате, дойдя до поста руководителя информационно-аналитического центра; последний год являлся заместителем Ермухамеда Ертысбаева. Хобланды Мусин (Министерство туризма и спорта) в 1996 году был замминистра по делам молодежи, туризма и спорта, затем, сменив ряд постов (работал в сфере туризма и авиации, возглавлял столичный департамент финансов, был заместителем управляющего делами президента), последний год занимал должность вице-министра туризма и спорта. Дина Шаженова (МЭБП) длительное время работала в Минфине и Минэкономики, а в последнее время возглавляла Комитет казначейства. Аскар Баталов (Министерство энергетики и минеральных ресурсов) руководил "Казинвестом", был вице-министром индустрии и торговли.

Батыр Маханбетажиев (Агентство по информатизации и связи) занимался вопросами информатизации в "Казахстан Темир Жолы", Минфине, Минэкономике, руководил АО "Национальные информационные технологии". Абай Икранбеков (Агентство по управлению земельными ресурсами) четыре года был зампредом Госкомзема, а последние десять лет работал главным инспектором канцелярии премьер-министра. Юрий Шокаманов (Агентство по статистике) доктор наук, 13 лет проработал зампредом статистического ведомства при всех его руководителях и реорганизациях. Александр Конопляный (Агентство по регулированию естественных монополий) работал в АРЕМ, аппаратах правительства и президента, с начала года возглавлял секретариат премьера. Ергазы Нургалиев (Национальное космическое агентство) был заместителем главы администрации Ленинска (Байконур), затем почти десять лет – представителем президента на космодроме, а в последнее время – в НК "КазКосмос".

Таким образом, видно, что кадровый состав ответственных секретарей вполне адекватен стоящим перед ним задачам. Все это люди, имеющие опыт работы как по профилю министерства, так и в административном аппарате.

Остается открытым лишь вопрос практического функционирования правительственного аппарата в целом. Сам кабинет министров также стал коллегиальным органом, а его руководитель не успевает подчеркивать свои либеральные взгляды и принцип "невмешательства государства". Созданные госхолдинги взяли на себя практически все реальные функции по управлению экономикой, попутно навязывая правительству свои взгляды на тарифную и инвестиционную политику, не говоря уже о полном одобрении его принципов невмешательства. Социально-предпринимательские корпорации делают то же, но на уровне регионов. Органы государственного контроля за функционированием изрядно разросшегося госаппарата и бизнеса практически не работоспособны. О политическом контроле в текущий момент, вероятно, также придется забыть. При этом именно административные госслужащие, не имеющие особых перспектив кадрового роста и реального контроля за бюджетными потоками, являются основной "жертвой" антикоррупционных кампаний и постоянных реорганизаций.

Способно ли создание новой системы управления изменить ситуацию в таких условиях? Вряд ли. Вертикаль по-прежнему является "ненаправленной". Обещанной пилотной апробации так и не последовало. Реформа запущена, но ее реальные практические последствия не просчитаны.

Вместе с тем существуют уже сложившиеся политические и административные традиции, возникшие как реакция "организма" на бурные перемены последних десятилетий, особенно в вопросах обеспечения "преемственности курса". Во-первых, неизменным в этом курсе остается лишь его форма. Содержание неуловимо меняется: в зависимости от ситуации в мире, стране, на сырьевых и валютных рынках, а также (и это, пожалуй, главное) от текущей расстановки кресел в Ак Орде. И только в последнюю очередь – от очередной государственной программы. А это заметно облегчает саму процедуру обеспечения "преемственности курса".

Во-вторых, ситуация с постоянными ротациями-реорганизациями, сменами команд, направленными в первую очередь на контроль за финансовыми потоками, сама сформировала защитную реакцию госаппарата. С одной стороны, практически во всех регионах, ведомствах и отраслях в "околоруководящем" составе осталась небольшая горстка "старых специалистов" (или, как их еще называют, "случайно уцелевших кадров"), которые и обеспечивают подлинную преемственность. С другой, ее обеспечивает "старая гвардия" президента, которая еще помнит "старые порядки" (что и как должно функционировать) и "первоначальный замысел" (то есть зачем все это изначально создавалось).

Смогут ли правительственные новации обеспечить управляемость государства – вот в чем вопрос! Наш исторический опыт подсказывает, что устойчивость и эффективность системы от усилий правительства зависит мало. Намного большее значение имеют фигура и кондиции первого руководителя, не говоря уж о традициях и менталитете. По крайней мере, большинство этих факторов пока сглаживает все последствия административных реформ.

Данияр Ашимбаев, главный редактор Казахстанской биографической энциклопедии

январь 2008