Казахстанское правительство инициирует крупные проекты по схеме государственно-частного партнерства (ГЧП). Помешать их реализации могут несовершенство правовой базы и дефицит инструментов инвестирования

В Казахстане завершается строительство 150−километровой железнодорожной линии Шар – Усть-Каменогорск. Это первый концессионный инфраструктурный проект в РК, и скоро он будет готов к запуску – ожидается, что полномасштабная эксплуатация дороги начнется ближайшим летом. Рельсы уже уложены, строители перевозят по ним свои грузы, идет монтаж сопутствующей инфраструктуры. Но есть и другие инфраструктурные проекты, которые предполагается реализовать по схеме ГЧП. Их судьба пока неясна – они могут столкнуться с рядом препятствий. Это и несовершенство законодательной базы, и отсутствие единого государственного органа, отвечающего за ГЧП, а также поспешность казахстанского правительства, стремящегося получить все и сразу, а не частями и поэтапно.

Планов громадье

Режим ГЧП должен сводить воедино интересы общества и бизнеса. Государство, получая финансирование для капиталоемких, долго окупаемых проектов, не утрачивает над ними контроль, а бизнес приобретает доступ к ранее закрытым сферам экономики, например транспортной инфраструктуре и жилищно-коммунальному хозяйству (ЖКХ), и гарантии возврата инвестиций со стороны государства. Оно, в свою очередь, получает дополнительный бонус – частный капитал достается ему в комплекте с эффективными управленцами и передовыми технологиями. Именно поэтому во всем мире механизмы ГЧП используются в основном для развития инфраструктуры. По данным Всемирного банка, с 1990 по 2003 год в развивающихся странах и странах с переходной экономикой появилось 2700 проектов, из них около 80% – проекты в транспортной сфере.

Казахстан заинтересовался ГЧП лишь три года назад, осознав очевидное: критический износ дорожной инфраструктуры, отсутствие новых дорог и почти полный развал систем ЖКХ может бумерангом ударить по темпам роста экономики. Тот же проект Шар – Усть-Каменогорск позволил расширить сразу несколько узких мест в инфраструктуре РК. Линия соединяет крупный железнодорожный узел Рудного Алтая (Усть-Каменогорск, Риддер, Зыряновск) кратчайшим путем с транзитной магистралью "Турксиб" в районе станции Шар и обеспечивает выход Восточного Казахстана в другие регионы республики. Дальность перевозок по сравнению с существующим маршрутом через станцию Локоть сокращается на 311 км, отпадает необходимость прохождения двойного таможенного контроля и проезда по территории России 82 км. Доставка пассажиров и грузов ускоряется на 12–14 часов. Дорога имеет большое социальное значение, так как позволит увеличить объемы пассажирских перевозок и благоприятно скажется на конкурентоспособности продукции ВКО на рынках Узбекистана, Кыргызстана, Туркменистана, Ирана, Афганистана и других стран.

Источниками финансирования проекта стали акционерный капитал оператора проекта – "Досжан темир жолы" и облигационный заем. Акционерный капитал по проекту составил 1,3 млрд тенге, а первый выпуск облигаций – 30 млрд. Стоимость всего проекта определена в 31,3 млрд тенге. По окончании срока концессии в 2028 году объект будет передан в собственность государства.

Первый опыт

Строительство линии Шар – Усть-Каменогорск позволило на практике отработать механизмы ГЧП. При этом, как выяснилось, ни государство, ни бизнес не были вполне готовы к работе на принципах партнерства. Как указывает заместитель председателя правления АО "Фонд устойчивого развития "Казына"" Кайрат Айтекенов, основной проблемой стало отсутствие законодательной базы. Реализация проекта началась еще летом 2005 года, а закон РК "О концессиях" был принят лишь в 2006 году.

Еще одной проблемой стала специфика финансирования проекта Шар – Усть-Каменогорск. Так как львиная доля инвестиций (30 млрд тенге) привлекалась путем размещения на Казахстанской фондовой бирже инфраструктурных облигаций, на первый план вышел вопрос защиты интересов держателей долговых бумаг и предоставление им определенных гарантий. Вплоть до лета 2007 года государственное поручительство по облигациям "Досжан темир жолы" предоставлялось только на период строительства объекта. В результате, как заметил г-н Айтикенов, "держатели облигаций не были защищены от риска дефолта концессионера в период эксплуатации объекта, что существенно снижало привлекательность облигаций, выпущенных в рамках проекта".

В августе прошлого года мировые рынки столкнулись с кризисом ликвидности, и сразу существенно сузились кредитные линии западных банков казахстанским эмитентам. "Мы вынуждены были размещать свои облигации с более высокой ставкой доходности, – признается председатель правления АО "Досжан темир жолы" Нуржан Маханов. – Потрясения на фондовых рынках усложняют и удорожают привлечение инвестиционных средств, в частности для инфраструктурных проектов". Г-н Маханов, правда, не уточнил, насколько пришлось повысить доходность бумаг.

Также в августе 2007 года казахстанское правительство изменило условия по облигационным займам концессионера, продлив его на весь период обращения долговых бумаг, вплоть до 2028 года. Как отметил г-н Маханов, "внесенные изменения увеличили инвестиционную привлекательность проекта и гарантийные условия, направленные на защиту интересов инвесторов". Реакция накопительных пенсионных фондов оказалась предсказуемой: в условиях дефицита ликвидных бумаг на Казахстанской фондовой бирже они за короткий срок скупили долговые бумаги концессионера. Последний в довольно оптимистичном духе трактует меры правительства, считая, что такая форма защиты интересов инвесторов будет "способствовать успешной реализации не только проекта Шар – Усть-Каменогорск, но и всех будущих концессионных проектов".

Бумага для обоев?

Экспертное сообщество не вполне разделяет подобный оптимизм. Субъекты отечественного бизнеса считают законодательную базу под проекты ГЧП неоптимальной. В первую очередь это касается ликвидности долговых бумаг.

"Наш фонд как инвестиционный институт не готов покупать бумаги, если по ним нет полной ясности, – говорит заместитель председателя правления НПФ "Народного банка" Нуржан Алимухамбетов. – Помните, что произошло с "голубыми фишками" казахстанской экономики? В свое время мы просили вывести их на фондовый рынок, но когда их бумаги на бирже появились, брать не стали. Основная причина – отсутствие четких и понятных механизмов, гарантирующих возврат средств. В частности, мы ощутили слабую защищенность миноритарных владельцев".

Акцент на гарантии со стороны государства – характерная черта неразвитых рынков, коим и является Казахстан. Бизнес старается максимально загрузить гарантиями государство, не доверяя его институтам и методам управления. "Со стороны государства важно не перегрузить рисками и обязательствами частника, – утверждает старший банкир ЕБРР Ульф Хиндстром, – это может оттолкнуть серьезных инвесторов. Не менее важно, чтобы государство не слишком щедро предоставляло гарантии и платежные обязательства, так как это может привести к неуправляемым финансовым рискам и незапланированным выплатам из бюджета". Достаточно вспомнить неудавшийся опыт ГЧП в проекте тоннеля под Ла-Маншем, когда, по мнению специалистов, государство переложило все бремя финансирования на частный сектор.

По словам руководителя сектора инфраструктуры в Центральной Азии представительства Всемирного банка Кристофа Боша, в большинстве стран с развитыми рынками инфраструктурные облигации выпускаются частными компаниями без каких-либо государственных гарантий, потому что они используются для финансирования надежных, тщательно структурированных сделок при надлежащей поддержке проекта государством. Иначе говоря, правительствам, считают представители международных финансовых организаций, не следует осуществлять прямую поддержку инструментов финансирования (к примеру облигаций). Поэтому лучше сосредоточить внимание на самих проектах и их перспективах с точки зрения стабильности генерирования доходов. Такую точку зрения проддерживает г-н Бош. Он уверен, что инфраструктурные облигации зачастую оказываются полезными инструментами для привлечения финансовых ресурсов в рамках ГЧП, но только в той мере, в какой хорош сам проект. Жесткая увязка вопроса с качеством проекта – вполне допустимый фактор, если исходить из сложной схемы ГЧП. "В мире имеется множество примеров неудачных концессий, – считает г-н Хиндстром, – которые были плохо и наспех подготовлены за нереально короткие сроки. Неудачи надолго портят репутацию страны-инициатора концессии, а во второй раз произвести хорошее первое впечатление невозможно".

Зачем огород городить

Перед казахстанскими властями стоит задача соблюсти паритет интересов и рисков, выбирать для ГЧП такие объекты, которые не только соответствуют государственным планам, но и могут принести коммерческую отдачу. Еще более важным обстоятельством в партнерстве бизнеса и государства является стабильность заключенных контрактов.

Следует отметить, что в Казахстане государство не склонно доверять бизнесу. Депутат мажилиса парламента РК Егор Каппель заявляет, что перед запуском проектов ГЧП необходимо "обозначить отношение нашего бизнеса к механизмам ГЧП", задаваясь вопросом, "будет ли это спекулятивный бизнес для отмывания денег или это бизнес на партнерских, объективных отношениях?".

Со своей стороны бизнес не испытывает большого доверия к государству в целом и его структурам, отвечающим за ГЧП, в частности. В соответствии с положениями бюджетного кодекса РК концессионер при получении поручительства со стороны государства обязан, во-первых, оплатить 2% от стоимости проекта и застраховать всю сумму поручительства или гарантии. Исходя из цены вопроса (в случае с Шар – Усть-Каменогорск это 30 млрд тенге), на казахстанском рынке довольно проблематично найти страховую компанию, способную пойти на такие существенные риски. Во-вторых, сам факт страхования госгарантий не очень вяжется с необходимостью соблюсти баланс интересов сторон. Государство фактически самоустраняется от рисков по проекту, и ответственность по бумагам ложится на плечи концессионера.

Что делать

Бизнес-сообщество считает, что количество уже озвученных правительством проектов (см. "ГЧП, которые нас ждут") должно плавно перейти в качество и ясные правила игры. Необходимо четко прописать критерии отбора проектов и концессионеров. По мнению г-на Алимухамбетова, данные критерии нужны для того, чтобы казахстанский бизнес мог осуществлять стратегическое планирование. Без понимания, какие сектора экономики будут подниматься, на каких условиях и какими темпами, подобное планирование практически невозможно. Бизнес предлагает проводить тендеры и конкурсы по проектам ГЧП максимально прозрачно, чтобы отсечь даже намек на сговор или недобросовестную конкуренцию. И точно определить, по словам г-на Алимухамбетова, какие механизмы финансирования будут использованы: госгарантии, налоговые льготы, просто деньги из бюджета или натурный грант. Потенциальные отечественные концессионеры также предлагают государству создать реестр проектов, где можно в перспективе увидеть все задумки казахстанских властей. В частности почерпнуть информацию об объеме инвестиций, источниках и механизмах финансирования, периоде окупаемости проектов.

Международные финансисты рекомендуют казахстанскому правительству избавиться от хронической болезни "левизны" в экономике. Они полагают, что сегодня казахстанские власти относятся к схеме ГЧП как к волшебной пилюле, которая подходит ко всем проектам и во всех ситуациях.

По сути, проекты, предлагаемые к реализации, не предназначены для привлечения крупных иностранных инвесторов. Они подготовлены с учетом местных условий и для привлечения казахстанских субъектов. Но не всегда деньги можно найти в Казахстане, поэтому проекты должны быть понятны и для иностранных инвесторов. При этом для повышения привлекательности концессий на международных рынках необходимо наличие нескольких факторов. Во-первых, выработать четкую и понятную для инвесторов концепцию ГЧП. Во-вторых, создать единый государственный орган, отвечающий за ГЧП, не распыляя полномочия в нескольких госорганах. В-третьих, усовершенствовать закон РК "О концессиях", устранив пункты об одностороннем прекращении договора концессии со стороны государства, нереальных сроках концессий и другие.

Сегодня сложилась ситуация, когда казахстанское правительство очень нуждается в оптимизации расходов бюджета и привлечении частного бизнеса в проекты, требующие долгосрочных и значительных по объемам инвестиций. Отечественный бизнес, потеряв возможность осуществлять "короткие" инвестиции в рынок недвижимости и ощутив жесткую конкуренцию на потребительском рынке, проявляет интерес к большим инфраструктурным проектам. Третьим, причем немаловажным звеном в проектах ГЧП являются международные финансовые институты. Доверие с их стороны означает не только привлечение к инициированным в Казахстане проектам крупных иностранных инвесторов, но и богатый опыт концессий, высокий уровень менеджмента, доступ к дешевым деньгам и внешним рынкам.

Только в условиях сложения вышеуказанных трех факторов проекты ГЧП станут реально возможны. При любом другом раскладе планы останутся на бумаге, которая, как принято считать, все стерпит.

Тулкин Ташимов