"Инструменты неформальной политики, как и она в целом, сохраняют особую привлекательность в глазах большинства высокопоставленных политиков Кыргызстана."

Кыргызскому, да и вообще постсоветскому читателю практически неизвестен так называемый "синдром Франко", приобретающий особый интерес для исследования стран бывшего СССР, находящихся в состоянии перехода от одной политической системы к другой. Безусловно, в первую очередь это относится к Кыргызстану.

Что же это такое, "синдром Франко"? Как известно, в горячей Испании и водители были не менее горячими. По этой причине из года в год росло количество автокатастроф, человеческих трагедий и смертей, из-за чего диктатор Испании Франко в последние годы своего правления был вынужден издать специальный указ об ограничении скорости. Однако из-за того, что дорожные полицейские были такими же испанцами, как и нарушители правил, не менее их обожавшими "танец безумия" на дорогах, закон остался законом лишь на бумаге. Граждане и полицейские фактически игнорировали указ главы государства, будучи связанными друг с другом тысячами ментальных нитей. Из-за этого наличие формально действующего закона, не выполняемого на практике, и получило название "синдрома Франко".

На сегодня столкновение формальных и неформальных правил поведения на "большой политической дороге" в Кыргызстане вольно или невольно подпадает под вышеприведенное определение. Конфликт интересов Закона и неформализованных (иначе говоря, неформальных) институтов политики, активно вторгающихся во власть, неизбежно рождает принципиальное расхождение национальных и узкочастных интересов, трактуемых зачастую, к сожалению, в пользу последних.

Наиболее простым и очевидным определением неформальной политики является оценка ее как практики принятия значимых политических и экономических решений вне формальных институтов власти и гражданского общества. Здесь следует отметить, что неформальная политика получила широкое распространение не только в Кыргызстане, но и во всем мире. Учитывая живучесть данной традиции ведения политики, говорить о том, что возможно ее полное искоренение и перевод всех политических коммуникаций в русло формальных институтов, вряд ли приходится. Это положение тем более характерно для современного Кыргызстана, учитывая его социокультурные и создаваемые сегодня политические традиции. Отчасти соглашаясь с тем, что неформальная политика в отдельных случаях оказывается "полезным инструментом", все же надо отметить, что успех этот скорее тактического, кратковременного свойства.

В то же время для повышения прогнозируемости и эффективности политических процессов и демократических институтов, призванных реализовывать их, необходимо решение двух взаимосвязанных задач.

Первая из них заключается в том, чтобы найти разумный компромисс в отношениях формальной и неформальной политики, позволяющий ограничить негативное воздействие последней на процесс принятия общественно значимых решений. Как показывает накопленный опыт, неформальные институты характеризуются высокой сопротивляемостью к переменам и наличием "колоссальной способности к выживанию и модификациям". Именно поэтому не вызывает сомнений, что данная проблема не может быть решена механическим путем или посредством деклараций.

Для этого необходимо решить другую задачу, а именно - наполнить действующие институты власти и гражданского общества реальным содержанием, что позволит добиться большей прозрачности в принятии, реализации и контроле за исполнением решений. До тех пор, пока они не смогут составить действенную и эффективную конкуренцию неформальной политике, именно она будет являться определяющим фактором внутриполитического развития нашей страны.

Оценивая феномен неформальной политики в Кыргызстане, можно отметить несколько основных причин, способствующих не только его сохранению, но и разрастанию. Здесь необходимо исходить из того, что неформальная политика не является изобретением суверенного Кыргызстана, появившись в нем задолго до обретения независимости.

Первая и наиболее очевидная причина обусловлена слабостью и низкой эффективностью формальных институтов власти в стране. За последние шестнадцать лет был почти полностью сконструирован новый политический дизайн, внешне отвечающий основным демократическим стандартам. В то же время подавляющее большинство институтов лишены реального содержания, имея сугубо формальный характер. Данное обстоятельство, характерное не только для Кыргызстана, но и для постсоветского пространства, признается большинством аналитиков и экспертов.

Причиной тому является сочетание нескольких факторов. Первый из них заключается в неприятии консервативно-трайбалистской средой Кыргызстана большинства либеральных инноваций, привнесенных международными донорами реформ в начале 1990-х годов. Отсутствие у них глубоких корней в сочетании с традиционно низкой правовой культурой населения и нового правящего слоя привело к фактически второстепенному положению данных принципов по отношению к "неформальным институтам власти" в процессе принятия общенациональных политических решений на протяжении последующих лет.

Ярким примером тому является ситуация, складывающаяся вокруг политических партий Кыргызстана. Несмотря на то, что практически всеми политиками признается их высокая значимость для демократического реформирования государства, на деле они почти не справляются с данной функцией. Размытость программных установок и отсутствие (или слабость) обратной связи с потенциальным электоратом в виде конкретных социальных групп населения приводят к их слабости и ограниченному влиянию на общество. В результате принятие политических решений вместо общенациональных, публичных дискуссий переходит в "серую" зону, фактически неподконтрольную населению. Это же касается механизма политического торга, который, будучи распространенным в мировой практике, в кыргызских условиях приобретает явно деформированный характер. В частности, если в развитых демократиях действует процесс политических консультаций по национальным проблемам, приводящий к появлению больших партийных коалиций, берущихся за их решение, то у нас, как правило, этот процесс запускается в моменты обострения ситуации для ослабления вероятных политических противников. Достаточно показательны в этом отношении март 2005-го и март 2007-го годов. В частности, в первом случае власть просто-напросто игнорировала своих конкурентов, что закономерно привело к ее падению. Во втором случае посредством закулисных соглашений действующей власти удалось добиться решения выгодных ей тактических задач, в частности - ослабления оппозиции.

Другой значимой проблемой Кыргызстана является сохраняющийся принцип рекрутирования политических "прото-элит" по региональному признаку. Его основой, вплоть до настоящего времени, остаются родовые и клановые структуры, всеми возможными способами, порой незаконными, продвигающие своих представителей в высшие органы государственного управления. Очевидна и цель этого - закрепление за "победителями" преимущественного положения в т.н. "вертикали власти", обеспечивающего им беспрепятственный доступ к использованию общенациональных ресурсов в узкочастных интересах. Наиболее очевидным примером тому стали события 24 марта 2005 года.

Необходимо отметить определенную эволюцию неформальной политики в Кыргызстане, происходившую на протяжении последних столетий. В данном процессе, наверное, можно отметить несколько этапов. На начальном этапе то, что сегодня принято называть "неформальной политикой", в момент зарождения и активного функционирования фактически подпадало под категорию формальной политики. Решения, принимавшиеся в рамках рода, безусловно, являлись легитимными в том отношении, что механизм их принятия соответствовал функционировавшим в тот период времени социокультурным традициям и установкам местного населения. Характерное для современного Кыргызстана расхождение принципов формальной и неформальной политики фактически обозначилось лишь с началом советского периода его истории, когда были созданы институты власти, не совпадавшие с исторической традицией народа. В частности, очевидным моментом диссонанса являлся централизованный характер управления, явно противоречивший сохранявшей свою значимость родовой структуре общества и общинной идеологии, которой в той или иной степени подчинялись разные руководители республики. Таким образом, неформальная политика фактически приобретает иной, "незаконный" статус, оставаясь, впрочем, вполне легитимной с точки зрения конкретных носителей власти.

Сегодня в значительной степени непрозрачности кыргызской политики способствуют сложившиеся механизмы и принципы реализации политической и исполнительной власти в Кыргызстане. Единоличное преимущество президента в политическом пространстве, несмотря на мифологизацию роли народа в выборе власти, закономерно приводит к нескольким взаимосвязанным следствиям. Первое из них выражается в его неподотчетности другим ветвям власти и гражданскому обществу, призванному выражать интересы населения. Процесс децентрализации полномочий главы государства, обозначившийся в 2005-2006 годах, был сознательно остановлен к середине-концу 2007 года. Закономерным итогом восстановления прежнего status-quo становится эксплуатирование высшего лица государства не только близкими к нему политическими группами, но и главным образом родственниками (т.н. семьей), имеющими на него значительное влияние.

Достаточно характерным в связи с этим выглядит выражение, приписываемое бывшему высшему чиновнику Кыргызстана: "Больше всего я страдаю от тирании своей семьи и ближайшего окружения".

Данная проблема, характерная для всех стран Центральной Азии, уже привела к появлению такого емкого определения для них как "семейно-клановые цивилизации".

Интересен в связи с этим характерный для понимания неформальной политики в Кыргызстане конфликт интересов рода и семьи за влияние на главу государства. Здесь можно отметить эволюцию данных отношений, произошедших за последние десятилетия. В частности, сегодня род, несмотря на свою значимость, во многом уступил прежние позиции семье, ставшей доминирующим символом кровнородственных связей. Эта тенденция стала достаточно общей для страны, подтверждаясь результатами последних социологических исследований. Согласно им, только 2,6% опрошенных идентифицирует себя со своим родом, в то время как аналогичный показатель для семьи равен примерно 40%. Здесь можно добавить, что родовая солидарность, как правило, усиливается в случае наличия общих проблем, требующих совместного решения.

Вследствие того закономерным выглядит вывод о том, что именно "семья", а не абстрактно трактуемый народ Кыргызстана на протяжении последних шестнадцати лет оказывала определяющее влияние на процесс принятия важнейших политических и экономических решений в стране.

В то же время практика постсоветского Кыргызстана показывает неоднородность "семьи" как института неформальной политики. В частности, несмотря на совпадение большинства позиций и установок в стратегических вопросах, налицо значимые расхождения в тактике их реализации. В соответствии с этим определялся и определяется круг вероятных союзников или конкурентов, призванных способствовать/препятствовать победе конкретной "внутрисемейной" группировки. Достаточно характерным в этом отношении стало включение в понятие "семьи" не только кровных родственников, но и политических групп, оказавшихся близкими к ним, с последующим распределением функциональных ролей ("кошелек", "спичрайтер" и т.д.). В данном смысле достаточно характерным для "предмартовского" Кыргызстана был конфликт, развернувшийся между "зятем всего кыргызского народа" Адилем Тойгонбаевым и сыном президента Айдаром Акаевым, наложивший неизбежный отпечаток на все прочие взаимоотношения внутри "семьи". Сегодня "внутрисемейный" конфликт сохраняется, но развивается в рамках иной конфигурации.

Инструменты неформальной политики активно используются и на другом полюсе общества - противниками правящего режима. В качестве примера можно привести разного рода неофициальные соглашения, заключавшиеся лидерами оппозиции в ходе многочисленных акций протестов 2002-2007 годов. Порой они оказывались достаточно эффективными, как это показали события марта 2005 года.

Именно данный критерий (кажущаяся сверхэффективность и отказ от длительных процедур согласования с их не всегда очевидно положительным итогом) приводит к тому, что инструменты неформальной политики, как и она в целом, сохраняют особую привлекательность в глазах большинства высокопоставленных политиков Кыргызстана. Как показывает практика, многие из них, отрицательно относясь к этому явлению на публике, в то же время активно используют ее в различных ситуациях.

Особый интерес для нашего анализа представляют продолжающиеся попытки "вмонтировать" инструменты и механизмы неформальной политики в легальное политическое пространство Кыргызстана. Начало данного процесса, по всей видимости, следует отнести к 1990-м годам. В частности, одной из форм реализации этого призвана была стать подчиненная роль парламента исполнительной власти во главе с президентом, что позволило бы легитимизировать решения узкого круга лиц.

Иными словами, закрепление за парламентом подчиненной роли было направлено на создание формальных каналов реализации политических решений, принимаемых неформальным образом. Несмотря на определенную успешность подобных начинаний, парламент все эти годы пытался сохранить самостоятельность, стараясь тем самым сохранить положение независимого субъекта политики.

Логическое завершение эти попытки получили в последнем составе парламента Кыргызстана, превратившегося в "законодательного декоратора" решений, принимаемых в Доме правительства. Это легко объясняется тем, что сам новый состав парламента по факту стал продуктом неформальной политики. Известно, каким образом принималось решение об именно таком составе "партийного" парламента, прямым подтверждением чему является нежелание властей до сих пор оглашать официальные итоги досрочных парламентских выборов 16 декабря 2007 года. Сегодня ситуация в некотором смысле шагнула еще дальше. В частности, это обусловлено принятием "народными избранниками" решения о том, что исполнительная власть в лице правительства (а фактически - президента) вправе самостоятельно распоряжаться стратегическими объектами государства, без традиционной процедуры согласования с законодателями. Таким образом, в Кыргызстане фактически узаконено господство неформальной политики над формальной, а кулуарный способ принятия решений открыто возведен в ранг государственной политики.

Как мы видим, активное сосуществование и конкуренция формальной и неформальной политики вследствие общих деформаций политического пространства в Кыргызстане неизбежно приводят к торжеству последней. Наиболее заинтересованными в этом выступают представители власти, получающие тем самым, "яко тать в нощи", возможность бесконтрольного использования ресурсов в своих интересах. Ситуация первой половины 1990-х годов, когда в узком кругу было принято решение об условиях соглашения по разработке золота на Кумторе (в результате чего государство оказалось в проигрыше), повторяется сегодня в связи с вероятной приватизацией ведущих отраслей энергосектора Кыргызстана, а также с началом очередного передела собственности.

Характерны в этом смысле попытки экспертов, близких к правящему режиму, оправдать неформальную политику и даже заявить о необходимости ее сохранения и закрепления в ущерб формальной политике. Это видно из результатов интервью с известными политиками и общественными деятелями, опубликованных в местных СМИ. Несмотря на внешнюю правдоподобность тезисов, прозвучавших в защиту неформальной политики, без сомнений это тупиковый путь в развитии государства. Прямым негативным следствием этого является растущее отчуждение власти от общества, неприятие гражданами стиля и форм руководства страной из-за элементарного непонимания механизмов принятия общегосударственных решений.

Вследствие этого сегодня крайне актуален поиск методов и механизмов, которые позволят ведущим политическим силам страны сократить пространство неформальной политики в Кыргызстане. Несмотря на то, что на сегодня многие рекомендации по ряду причин выглядят малореализуемыми или практически невыполнимыми, необходим постепенный переход к их исполнению и реализации.

Вкратце, с учетом собственного практического опыта страны, они могут быть изложены следующим образом.

1. Децентрализация политического пространства Кыргызстана посредством планомерного и целенаправленного перераспределения полномочий между легальными акторами в лице президента, правительства, парламента, судебной власти и институтами гражданского общества. Это позволит повысить подотчетность и подконтрольность действий всех ветвей власти, включая главу государства, друг другу и гражданскому обществу. Помимо того, это позволит снизить давление на главу государства со стороны неформальных структур, пытающихся использовать его полномочия в своих интересах.

2. Усиление гражданского контроля над действующими органами власти. Фактическая неподконтрольность большинства органов власти в центре и на местах приводит к тому, что они существуют во многом как "вещь в себе" и "вещь для себя". Это приводит к многочисленным соблазнам должностных злоупотреблений и кулуарных сговоров по незаконному использованию разного рода ресурсов, закономерно приводящих к разрастанию "серой зоны" кыргызской политики.

3. Повышение эффективности политических институтов и государственных органов власти. Низкая действенность созданных в начале 1990-х годов демократических институтов приводит к массовому недоверию к ним со стороны населения и росту этнополитического клиентализма, при котором, чем больше "своих" в органах управления, тем более защищенными чувствуют себя представители конкретных субэтнических групп. Сохранение этого явления приводит к неизбежным конфликтам различных группировок, прямо отражающимся на характере и динамике политического процесса в Кыргызстане. Несмотря на то, что отдельные эксперты склонны высоко оценивать нормы и регламентации неформальной политики, рассматривая ее чуть ли не как образец для подражания, периодические сбои в ней и невыполнение соглашений приводят к трудноразрешимым и трудно объясняемым конфликтам.

4. Изменение принципов политического рекрутирования и кадровой политики. Как показывает практика суверенного Кыргызстана, питательной средой для расцвета неформальной политики стало бесстыдное игнорирование большинства демократических принципов, включая принципы рекрутирования политических элит на основе равной состязательности, открытости и профессиональных качеств. Сохраняющийся разрыв между декларируемыми целями и повседневной политической практикой выглядит одним из основных препятствий на пути вхождения Кыргызстана в сообщество рационально устроенных государств, действующих на основе безусловного господства реальных демократических норм и установлений.

5. Повышение роли и значимости легально действующих политических партий и движений. Слабость большинства политических партий и движений закономерно приводит к деградации общенациональной политики и усилению в ней сегмента неформальной политики. Помимо этого, непрекращающиеся попытки вытеснить ряд оппозиционных партий за пределы правового пространства приводят к снижению прозрачности в действиях исполнительной власти, что так же не способствует улучшению ситуации.

Но, безусловно, важнейшим и определяющим условием в сокращении поля действия неформальной политики в Кыргызстане должно стать наличие четко выраженной политической воли основных политических субъектов, направленной на преодоление данного негативного явления. До тех пор, пока этого не произойдет, вряд ли удастся решить данную проблему, имеющую принципиальное значение для политического будущего Кыргызстана.

Нур Омаров, доктор исторических наук, профессор, специально для Института Общественной политики (IPP)
13/05/2008,