ЭТАПЫ ВНЕШНЕЙ ПОЛИТИКИ РОССИИ В ЦЕНТРАЛЬНОЙ АЗИИ

Введение
Есть все основания утверждать, что переходный период в российской истории, который начался с момента распада СССР, впоследствии назовут cмутным временем по аналогии с периодом начала XVII века, когда обрушилась вся система государственной власти России, а международные позиции Москвы резко ослабли. Поэтому, как и несколько веков назад постсоветский период в целом можно охарактеризовать как болезненный поиск новой Россией своего места и своей роли в стремительно меняющемся мире.

На протяжении всего постсоветского периода политика России в отношении Центральной Азии[i] постоянно менялась: от фактически полного игнорирования стран региона (что наблюдалось в начале 90-ых годов XX века) до развития с ними сотрудничества, главным образом, в институциональной и нефтегазовой сферах (что наблюдается сегодня). Однако складывается впечатление, что до сих пор так и не сформировалась некая единая стратегия Москвы в Центральной Азии, где были бы четко видны место и роль региона в системе национальных интересов России.

При рассмотрении центральноазиатского вектора российской внешней политики в постсоветский период условно выделяются три основных этапа:

первый этап охватывает период начала-середины 90-ых годов и связан с фактическим исключением Центральной Азии из сферы приоритетов России на фоне иллюзорного стремления стать "составной частью" Запада;
второй этап пришелся на конец 90-ых годов и связан с критическим переосмыслением Россией результатов всей своей внешней политики, в том числе и на центральноазиатском направлении;
третий этап, начавшийся с приходом в 2000 году к власти в Кремле Владимира Путина и его команды, можно охарактеризовать как целенаправленное стремление вовлечь регион в сферу влияния Москвы для кардинального усиления международных позиций России.
Первый этап (период 1992-1995 годов)
После распада Советского Союза (декабрь 1991 года) пришедшая к власти во главе с Борисом Ельциным новая элита стала решительно избавляться от политического и экономического наследия СССР, разрушая тем самым фундаментальные основы бывшей советской государственной системы. Вплоть до середины 90-ых годов у ельцинской России не было какой-либо внятной политики в отношении центральноазиатского региона и всего постсоветского пространства. Возникшее на месте СССР Содружество независимых государств (СНГ) не рассматривалось руководством России в качестве интеграционного института и создавалось скорее как механизм бесконфликтной дезинтеграции (т.н. цивилизованного развода).

Новая российская элита с ультралиберальной идеологической ориентацией рассматривала Запад в качестве единственного эталона ценностей и воспринимала интересы западных стран (прежде всего США) как тождественные долгосрочным национальным интересам России. Поэтому главной (а по сути единственной) целью внешней политики Москвы начала 90-ых годов была интеграция страны в евро-атлантическое сообщество.

Непосредственное претворение в жизнь данного курса и соответствующего алгоритма действий (который, кстати, до сих пор "работает"в умах многих российских политиков) было связано с деятельностью главы правительства Егора Гайдара (период 1992-1993 годов) и министра иностранных дел России Андрея Козырева (период 1992-1996 годов). Хотя в 1993 году Е.Гайдара на посту премьер-министра сменил Виктор Черномырдин (бывший глава российского энергетического холдинга "Газпром"), это не оказало существенного влияния на концептуальные аспекты внешней политики России. Сильный хозяйственник В.Черномырдин занимался в основном внутриэкономическими вопросами[ii] и почти не принимал участия в выработке стратегии внешнеполитического курса страны (за исключением, конечно, тех случаев, когда это напрямую не касалось интересов "Газпрома").

Политика России в Центральной Азии

В начале 90-ых годов Москва рассматривала Центральную Азию как некий аппендикс, без которого реформирование российской экономики и встраивание страны в экономическую и военно-политическую систему Запада пойдет и легче, и быстрее. В соответствии с этим по отношению к региону проводилась политика по освобождению от "груза национальных республик".

Безопасность и военное сотрудничество

Наиболее ярко это проявилось в сфере региональной безопасности, когда страны Центральной Азии были по большому счету оставлены ельцинской Россией наедине с угрозами, исходящими из охваченного гражданской войной Афганистана.

Известно, что в 1992 году Россия объявила себя правопреемницей СССР и соответственно должна была выполнять договорные обязательства Советского Союза с Афганистаном, в первую очередь Договор "О дружбе, добрососедстве и сотрудничестве", подписанный в 1978 году в г.Москве между СССР и Афганистаном. Более того, и с самими странами региона Россия связала себя договорными обязательствами, в первую очередь Договором "О коллективной безопасности", подписанным в 1992 году в столице Узбекистана г.Ташкенте.[iii] Несмотря на эти и многие другие обязательства, Россия прекратила оказание вообще какой-либо помощи официальному Кабулу. В результате ельцинская администрация по сути предала Афганистан, отвернувшись от "афганской проблемы", как известно имеющей не только региональный, но и глобальный характер, так как она явилась прямым результатом советско-американского противостояния времен холодной войны.

Очевидно, что в этих условиях, не имея практически никакой международной поддержки, законное афганское правительство во главе с Мухаммедом Наджибуллой[iv] не могло долго обеспечивать контроль над процессами в Афганистане, хотя и продержалось после вывода советских войск длительное для той ситуации время, с 1989 года по 1992 год. После падения правительства М.Наджибуллы в 1992 году Афганистан вступил в очередной, причем несопоставимо более интенсивный и разрушительный чем до этого, этап гражданской войны. Тем самым были созданы дополнительные условия для последующего превращения Афганистана в мировую "героиновую фабрику" и опорную базу международных террористических организаций. Возможно, что не будь игнорирования этих проблем со стороны администрации Б.Ельцина, ситуация в Афганистане развивалась бы по гораздо более благоприятному сценарию.

Одновременно с этим в начале 90-ых годов Россия значительно снизила уровень военного сотрудничества со странами Центральной Азии. Декларируемые планы формирования системы коллективной безопасности в Центральной Азии (и в СНГ в целом) практически не реализовывались. Аналогичная ситуация в сфере безопасности складывалась и в двустороннем формате отношений России со странами региона.

Важным исключением, выбивающимся из общего контекста российской политики того времени, стала деятельность 201-ой мотострелковой дивизии в Таджикистане и российских пограничников в ряде стран региона. Во многом именно усилиями российских военных в начале 90-ых годов была предотвращена угроза дестабилизации Центральной Азии вследствие гражданской войны в Таджикистане (период 1992-1996 годов).

Однако, в целом ельцинское руководство пыталось дистанцироваться от событий в Центральной Азии. В отсутствии политической воли и поддержки со стороны Кремля российские военные фактически были оставлены на произвол судьбы, а само военное присутствие России в регионе стало постепенно приобретать все более формальный характер. Москва не смогла воспрепятствовать ни эскалации внутритаджикского конфликта, ни потоку наркотиков из Афганистана, ни усилению военного присутствия в регионе со стороны других стран. Например, когда НАТО с конца 1994 года начала осуществлять в Центральной Азии программу "Партнерство во имя мира", Россия не предприняла даже сколько-нибудь серьезных попыток по согласованию с государствами региона единого подхода к данной программе.

Экономика

Одновременно с разрушением единого военного и оборонного пространства с Центральной Азией (де-факто сохранившегося после распада СССР) ельцинская Россия сделала все возможное и для разрушения единого экономического пространства. В этом плане особо выделяется политика правительства Е.Гайдара по выдавливанию республик региона из рублевой зоны. Известно, что после распада СССР в период 1992-1993 годов в Центральной Азии еще пользовались единым с Россией платежным средством – российским рублем. Причем в самих центральноазиатских республиках оставалось огромное желание сохранить с Россией единую систему товарно-денежного обращения. Однако в 1993 году Россия отсекла государства региона от рублевой зоны, оставив страны Центральной Азии без платежных средств.[v]

В целом же гайдаровская экономическая политика привела к практически полной ликвидации существовавшей до 1993 года системы товарно-денежного обращения между постсоветскими странами. Это, в свою очередь, дало импульс разрушению тесных экономических связей между Россией и странами Центральной Азии. Так в период 1992-1993 годов объемы торговли России с государствами региона упали в среднем почти в 10 раз по сравнению с 1991 годом (приблизительно с 60 млрд. долларов до порядка 6,3 – 6,7 млрд. долларов), а в период 1994-1995 годов оставались примерно на таком же низком уровне (таблица № 1).

Таблица № 1. Торговля России со странами Центральной Азии (период 1991-1995 годов)[vi]

Год
Товарооборот,

млн. долларов США
Экспорт России

в Центральную Азию, млн. долларов США
Импорт России из Центральной Азии, млн. долларов США
Торговое сальдо России, млн. долларов США

1991
59226
33785
25441
8344

1992
6360
5767
593
5174

1993
6750
4703
2047
2656

1994
6143
3771
2372
1399

1995
7679
4230
3449
781

Институциональное сотрудничество

Учитывая фактическое свертывание сотрудничества по вопросам региональной безопасности и в сфере экономики, стремление Москвы дистанцироваться от государств Центральной Азии (как и других постсоветских стран) особо проявилось в отсутствии заинтересованности развивать институциональное взаимодействие. В силу того, что евро-атлантическое направление стало не только основным, но и практически единственным в российской внешней политике, СНГ с самого начала своего существования превратилось по сути в формальную организацию.

Причем и инициативы по новым форматам сотрудничества между постсоветскими государствами также не приветствовались Кремлем. В частности, в 1994 году Москва проигнорировала инициативу президента Казахстана Нурсултана Назарбаева о создании Евразийского союза, хотя данная инициатива еще тогда могла бы дать некий импульс ре-интеграционным процессам между Россией и странами региона, а также на постсоветском пространстве в целом.

Результаты политики России

Демонстрация "ненужности"Центральной Азии на фоне ярко выраженной прозападной ориентации стала одной из главных причин начала процесса формирования в государствах региона недоверия к Москве и ее политике, а также все более очевидных попыток центральноазиатских стран к переориентации своих международных связей. Дело было не столько в антироссийских настроениях правящих элит республик Центральной Азии (хотя, очевидно, что и это имело место в ряде государств), сколько в сомнениях относительно того, а можно ли вообще надеяться на Россию?

Подобные настроения в условиях реальной угрозы дестабилизации региона значительно усиливались крайней сложностью и болезненностью процессов экономической, политической и социальной трансформации в самих государствах Центральной Азии, которые в гораздо большей степени, чем Россия, пострадали от разрыва экономических связей на постсоветском пространстве.[vii]

Так после дезинтеграции СССР с особой силой проявились относительно малый размер экономик и слабость национальных производителей стран региона. Во многом это было связано с закрепившейся за Центральной Азией[viii] нишей в экономической системе СССР. В советские времена экономическая деятельность в регионе была ориентирована в основном на удовлетворение потребностей других советских республик (преимущественно России) в сырьевых ресурсах и в меньшей степени – на выпуск готовой продукции. Значительная часть (по различным оценкам, свыше 75%) потребительских и промышленных товаров поставлялась в регион из других стран бывшего СССР, в первую очередь, из России. Из-за того, что стоимость внутрисоюзного импорта центральноазиатских государств значительно превышала стоимость экспорта (так как цена готовой продукции выше цены на сырьевые ресурсы), республики региона регулярно получали дотации из центра, которые играли ключевую роль в развитии их социальной сферы.

Помимо этого, практически все промышленные предприятия государств Центральной Азии в результате сложившегося в советское время разделения труда (и соответственно территориального размещения производительных сил) были в сильной взаимозависимости (структурной и технологической) с экономическими субъектами России и других постсоветских стран.

С распадом СССР, ликвидацией системы управления советской экономикой и отсечением стран региона от российской системы товарно-денежного обращения разрушились существовавшие до этого чрезвычайно тесные межгосударственные экономические связи. Тогда же со всей силой проявилась и т.н. географическая замкнутость центральноазиатских государств. География стала диктовать свои "правила игры". По отдельным экспертным оценкам, "стоимость транспортировки товаров из географически замкнутых стран более чем на 50% выше стоимости транспортировки товаров из приморских государств".[ix]

В этих сложных условиях целые отрасли промышленности оказались нежизнеспособны, экономическая ситуация катастрофически ухудшилась, а социальная сфера подверглась деградации. Особенно в первые годы независимости все это вызвало резкое падение уровня жизни населения, рост социальной напряженности и массовый отток квалифицированных специалистов.

Учитывая же перманентную нестабильность в Афганистане, не будет большим преувеличением сказать, что в начале 90-ых годов государства региона фактически оказались на грани дестабилизации, а одному из них – Таджикистану не удалось сохранить гражданский мир. Возможно, что если бы не было распада единого экономического, оборонного и институционального пространства, то можно было бы избежать гражданской войны в Таджикистане, а также многих других негативных моментов.

Политика стран Центральной Азии

В странах Центральной Азии в целом крайне болезненно отреагировали на новую внешнюю политику Кремля, сочтя ее своего рода предательством. Это представляется естественной реакцией на действия братской в прямом смысле этого слова страны, с которой регион более 100 лет развивался в рамках единых государственных образований: Российской империи и затем СССР. Тем более, что после поспешного исхода (можно сказать даже "бегства") России из региона страны Центральной Азии были вынуждены форсировать процесс формирования новых межгосударственных связей (экономических, политических, военных и других) взамен старых, которые в советское время замыкались в основном на Россию (РСФСР).

Экономика

В отличие от других постсоветских государств у стран Центральной Азии наблюдалось ярко выраженное стремление сохранить с Россией единую систему товарно-денежного обращения, общую валюту и в целом тесные экономические связи. Так Узбекистан настойчивее многих других государств СНГ вел переговоры с Россией о сохранении на своей территории обращения российского рубля.

Однако, в итоге все страны региона были вынуждены вводить собственные валюты и формировать фактически заново национальные экономические системы. Наиболее важным в первые годы независимости для государств Центральной Азии (за исключением охваченного гражданской войной Таджикистана) был вопрос выбора экономической политики и внешнеэкономических партнеров в целом.

Казахстан и Кыргызстан, в какой-то степени копируя опыт России, сделали основную ставку на максимальную либерализацию своих экономик, привлечение иностранных (прежде всего западных) инвестиций и ускоренную приватизацию промышленных предприятий, главным образом иностранными (прежде всего западными) компаниями. Наиболее активно действовал Казахстан, продавая стратегические объекты (а по сути дела целые сегменты) своей экономики: горно-металлургические комбинаты и месторождения углеводородов. В частности Япония выкупила в Казахстане крупное и единственное в СНГ месторождение хромовых руд,[x] а ряд западных компаний приобрел значительную часть залежей углеводородов на казахстанской части шельфа Каспийского моря.[xi] Кыргызстан, в свою очередь, продал канадской компании "Камеко" крупнейшее в стране золотоносное месторождение "Кумтор", которое стало единственным стабильно функционирующим промышленным предприятием страны, формирующем свыше 40% экспорта Кыргызстана.

На этом фоне Узбекистан и Туркменистан, хотя тоже поощряли иностранные инвестиции, но воздержались от поспешной либерализации своих экономик, а тем более – приватизации стратегических объектов. Данные страны в значительной степени сохранили государственный контроль над экономикой и проводили социально-ориентированную внутреннюю политику, уделяя большое внимание защите социально-уязвимых слоев населения. В частности, сохранялись значительные государственные дотации на ряд товаров первой необходимости. Причем, в Туркменистане даже пошли на бесплатное обеспечение населения природным газом, водой и электроэнергией.

Институциональное сотрудничество

Одновременно с развитием новых внешнеэкономических связей страны региона стали демонстрировать стремление к региональному институциональному сотрудничеству, причем уже без участия России. Так в 1993 году Узбекистан и Казахстан подписали Соглашение "Об углублении экономической интеграции на период 1994-2000 годов", а в 1994 году Казахстан, Узбекистан и Кыргызстан подписали Соглашение "О создании единого экономического пространства".[xii] Позднее (в 1998 году) к данному соглашению присоединился и Таджикистан.

Безопасность и военное сотрудничество

Ввиду того, что Россия была внутренне ослаблена и не проявляла особого желания развивать сотрудничество в военной сфере и по вопросам безопасности, государства региона (за исключением Таджикистана) сделали основной акцент на поиске альтернативных России партнеров. Необходимость этого во многом была связана с тем, что после краха СССР центральноазиатские страны были крайне слабы в военном и экономическом отношениях, остро нуждались во внешнем гаранте региональной безопасности, а также в содействии извне в плане строительства национальных вооруженных сил.

Учитывая то, что кроме России такими партнерами могли оказаться лишь страны-члены НАТО, государства региона стали активно развивать сотрудничество именно с Северо-атлантическим альянсом. В конце 1994 года республики Центральной Азии присоединились к программе НАТО "Партнерство во имя мира", подписав соответствующие соглашения с Брюсселем.[xiii] Вскоре после этого в 1995 году Казахстан, Узбекистан и Кыргызстан сформировали совместный Совет министров обороны, основной задачей которого стала координация взаимодействий с НАТО. В том же 1995 году на трехсторонней основе был создан Центральноазиатский батальон (Центразбат), который прошел подготовку в рамках программы "Партнерство во имя мира".

* * *

В целом, не будет преувеличением сказать, что в начале-середине 90-ых годов последствия внешнеполитического курса России, в том числе в Центральной Азии, были катастрофическими. Прямым результатом данного провала стал по устоявшемуся выражению т.н. геополитический вакуум не только в Центральной Азии, но и на постсоветском пространстве.

"Катастрофа" – вот, пожалуй, квинтэссенция тех чувств и настроений, с которыми Россия подошла к рубежу середины 90-ых годов. Причем осознание катастрофы усугублялось еще и тем, что стратегический союзник и партнер, единственный эталон ценностей – Запад совершенно не оценил тех огромных (возможно, беспрецедентных в более чем 1000-летней российской истории!) уступок, на которые пошла Россия.

Во-первых, Россия так и не стала "составной частью" евро-атлантического сообщества, а внутренние реформы не увенчались успехом и не привели к "российскому экономическому чуду". Более того, выступая в роли фактически бессловесного вассала Запада, Москва лишилась возможности оказывать сколько-нибудь серьезное влияние на политику самих западных стран. Одновременно с этим Россия в значительной степени утратила международный авторитет и региональные позиции. В результате, по мнению самих же российских экспертов, Россия "в середине 90-ых годов стала гораздо более одинокой и уязвимой, чем СССР".[xiv]

Во-вторых, к середине 90-ых годов Москва фактически "потеряла" Центральную Азию, причем не только в политическом, но и в военном и экономическом планах. Для России значительно сократился доступ к важнейшим сырьевым ресурсам региона,[xv] которые в советское время во многом были основой промышленной мощи РСФСР, а к середине 90-ых годов – стали объектом пристального внимания со стороны других государств, в первую очередь западных.

В-третьих, в самой Центральной Азии возник некий "барьер отчуждения" по отношению к России. Политика ельцинской администрации по "избавлению от груза национальных республик" провоцировала вспышки антироссийских настроений в странах региона, подталкивая их к более решительным действиям по избавлению от комплекса "младшего брата".

В итоге, в результате осознания к середине 90-ых годов полного краха совей внешнеполитической стратегии, в России стали наблюдаться существенные изменения в умонастроениях правящей элиты и общества в целом. С одной стороны, в политикоформирующих, аналитических и научных кругах России нарастало раздражение и недовольство политикой Запада, который не оказал сколько-нибудь существенного содействия в стремлении Москвы к интеграции в евро-атлантическое сообщество. С другой стороны, ельцинская администрация уже была вынуждена считаться с резкой внутренней критикой своего курса.

Как представляется, под мощным давлением оппозиции и общественного мнения Россия была вынуждена внести существенные коррективы не только в свою внутреннюю, но и во внешнюю политику. Так 8 сентября 1995 года Б.Ельцин, выступая на пресс-конференции для российских СМИ, в резкой форме заявил, что он недоволен работой МИДа, в том числе и его руководства. Это во многом предопределило отставку в январе 1996 года главы российского МИДаА.Козырева и назначение на эту должность Евгения Примакова.

Второй этап (период 1996-1999 годов)
Начиная с середины 90-ых годов, стали появляться все более отчетливые признаки того, что Россия пытается выработать принципиально новые внешнеполитические подходы вообще и в отношении постсоветского пространства (включая Центральную Азию) в частности. Значение региона в системе национальных приоритетов России существенно выросло, когда концептуальной основой российской внешней политики стал курс "на многополярность".Он был озвучен в 1996 году новым главой российского МИДа Евгением Примаковым.

В отличие от первой половины 90-ых годов, основной целью внешней политики России было официальноназвано становление в качестве самостоятельного центра силы, а задача по интеграции в евро-атлантическое сообщество отошла на второй план (хотя и не была снята с внешнеполитической повестки дня ельцинской России).

При этом очевидно, что именно деятельность Е.Примакова на посту министра иностранных дел (период 1996-1998 годов), а затем – в должности премьер-министра (период 1998-1999 годов) во многом задала тон и направленность процессу концептуального поиска Россией своего нового места и своей новой роли в формирующейся системе международных отношений, а в этой связи – переосмыслению значения Центральной Азии и всего постсоветского пространства. До своего прихода в большую политику Е.Примаков получил уникальный опыт государственной работы, возглавлял Службу внешней разведки (период 1991-1996 годы) и весьма скептически оценивал перспективы интеграции России в западном направлении. Более того, по мнению Е.Примакова, некоторые западные государства стремились использовать в своих интересах факт ослабления влияния Москвы в мире в целом и на постсоветском пространстве в частности. Так в одной из работ Е.Примаков отметил: "руководители ряда стран Запада действуют с целью не допустить особой роли России в стабилизации обстановки в бывших республиках СССР, сорвать развитие тенденций на их сближение с Россией".[xvi]

Политика России в Центральной Азии

Реализация "доктрины Примакова" потребовала от Москвы усиления своего "регионального влияния" (что было выделено Е.Примаковым в качестве приоритетной задачи в ходе одной из его пресс-конференций после назначения на должность главы МИДа).[xvii] И во многом именно через эту призму стала рассматриваться Центральная Азия, где и за счет которой Россия пыталась усилить свои позиции как региональной евразийской державы. Достижение данной цели предполагалось осуществить главным образом путем интенсификации сотрудничества со странами региона в военной сфере и по вопросам безопасности, а также использования транспортной монополии, в первую очередь на транзит центральноазиатских энергоресурсов на внешние рынки. У ослабленной и униженной России де-факто и не было других рычагов влияния. В условиях тяжелой экономической и политической ситуации в самой России ставка именно на эти направления сотрудничества стала наиболее приемлемой для Москвы как менее дорогостоящий (например, по сравнению с развитием полноценных экономических связей), но достаточно эффективный подход.

Безопасность и военное сотрудничество

Во второй половине 90-ых годов Россия уже стала придавать большее значение стабильности и безопасности в Центральной Азии. Главным образом это было связано с возросшим пониманием в России угрозы ее собственной безопасности со стороны радикального ислама. В конце 90-ых годов исламские радикалы практически полностью контролировали Афганистан (после поражения сил Северного альянса в 1998 году) и Чеченскую республику (после вывода из нее в 1996 году российских войск). Учитывая рост террористической активности внутри самой России и параллельную эскалацию военного конфликта на северном Кавказе, в Москве появилось осознание тесной взаимосвязи между деструктивными силами, действующими на территории России, в Афганистане и ряде стран Центральной Азии.

Крупным успехом Москвы во второй половине 90-ых годов стало урегулирование дипломатическими средствами и при содействии других заинтересованных стран (в первую очередь Ирана и Узбекистана) внутритаджикского конфликта.

Экономика

Во второй половине 90-ых годов Россия также как и ранее не придавала сколько-нибудь важного значения развитию экономического сотрудничества со странами Центральной Азии. Наиболее ярким свидетельством этому является то, что объемы российско-центральноазиатской торговли снизились даже по сравнению с первой половиной 90-ых годов. Так в период 1996-1999 годов объемы товарооборота уменьшились примерно в 2 раза – с 7,2 до 3,7 млрд. долларов (таблица № 2). При этом в силу дефицита в России и государствах региона валютных средств, торговля между ними в ряде случаев осуществлялась по бартеру.

Таблица № 2. Торговля России со странами Центральной Азии (период 1996-1999 годов)

Год
Товарооборот,

млн. долларов США
Экспорт России

в Центральную Азию, млн. долларов США
Импорт России из Центральной Азии, млн. долларов США
Торговое сальдо России, млн. долларов США

1996
7244
3920
3324
596

1997
6833
3402
3431
-29

1998
5411
3165
2246
919

1999
3695
1903
1792
111

Не будет преувеличением сказать, что во второй половине 90-ых годов продолжился процесс фрагментации постсоветского экономического пространства, запущенный еще в 1992 году гайдаровским правительством. Единственное отличие состояло в том, что стало наблюдаться некоторое оживление взаимодействия в нефтегазовой сфере. Данное взаимодействие коснулось Казахстана (вопросы транспортировки казахстанской нефти на внешние рынки) и Туркменистана (вопросы транспортировки туркменского газа в Россию / российском направлении). Однако все это лишь с большой долей условности можно отнести к сфере экономических отношений.

Более того, данное взаимодействие было несистемным и зачастую использовалось Москвой в политических целях, в качестве некоего рычага воздействия на вышеуказанные страны, учитывая то, что тогда Россия держала абсолютную монополию на транзит казахстанской нефти и туркменского газа. Именно по этой причине даже нефтегазовое взаимодействие с Казахстаном и Туркменистаном во второй половине 90-ых годов было во многом противоречивым.

С одной стороны, Москва демонстрировала заинтересованность в том, чтобы замкнуть поставки и транзит центральноазиатских углеводородов исключительно на свою территорию, воспрепятствовать строительству трубопроводов в обход России и за счет этого усилить позиции в регионе.[xviii]

С другой стороны, положение России в качестве монополиста по транзиту углеводородов из Центральной Азии зачастую являлось для Москвы крайне соблазнительным. Наиболее ярко это проявлялось по отношению к Туркменистану, когда "Газпром" блокировал транзит туркменского "голубого топлива", либо сам Ашгабат прекращал экспорт природного газа. Кроме того, имели место случаи квотирования Россией объемов экспорта казахстанской нефти через российскую территорию.

Институциональное сотрудничество

В плане институционального сотрудничества со странами региона ельцинская администрация как и в начале 90-ых годов не предпринимала каких-либо действий, ограничиваясь форматом взаимодействия в рамках СНГ. Тем временем само Содружество в конце 90-ых годов превратилось в недееспособную организацию, а отношения между Россией и странами Центральной Азии поддерживались лишь на уровне двусторонних связей.

Результаты политики России

Ярко декларативное и не подкрепленное практическим содержанием стремление России усилить свои позиции в Центральной Азии столкнулось с достаточно прохладной реакцией самих центральноазиатских государств. С одной стороны, непоследовательность и противоречивость российской политики в регионе только укрепляли в республиках региона недоверие по отношению к Москве. Тем более, что у власти в России находилась все та же администрация, которая еще совсем недавно подчеркнуто демонстрировала "ненужность" региона. Все это усугублялось осознанием в государствах Центральной Азии не только экономической, но и военной слабости России, что особенно ярко проявилось в результате фактического провала первой чеченской кампании (период 1995-1996 годов).

С другой стороны, государства Центральной Азии в это время сами были вынуждены сконцентрироваться на решении многочисленных и достаточно острых внутренних проблем: кризис промышленности (в результате ослабления традиционных связей) и сложная ситуация в социальной сфере, подрывная деятельность религиозно-экстремистских организаций[xix] и многое другое. Учитывая вышеизложенное, страны Центральной Азии достаточно скептически оценивали перспективы сотрудничества с Россией. На фоне противоречивости и непоследовательности поведения Москвы это во многом предопределило в целом нулевые результаты российской политики в Центральной Азии во второй половине 90-ых годов.

Политика стран Центральной Азии

Государства региона, уже не рассчитывая на сколько-нибудь существенную помощь в своем развитии со стороны России, стали уповать в основном на собственные силы и содействие различных международных организаций и внешних доноров.

Экономика

В силу того, что Россия не демонстрировала заинтересованности и реально не имела возможности развивать с Центральной Азией полноценные экономические связи, то государства региона стали стремиться к налаживанию экономического сотрудничества с иными партнерами, прежде всего вне постсоветского пространства. При этом во многом именно непоследовательность России, выразившаяся в периодических попытках диктовать условия экспорта углеводородов, слабо учитывая при этом интересы самих центральноазиатских стран, подтолкнула Туркменистан и Казахстан к решительным действиям по диверсификации маршрутов экспорта своих ресурсов. Во второй половине 90-ых годов в Казахстане и Туркменистане окончательно сформировалась стратегия, направленная на максимально возможную диверсификацию международных связей в нефтегазовой сфере.

Особенно активно в данном плане действовал Туркменистан. Так в 1997 году был пущен в эксплуатацию газопровод "Корпедже – Курт-Куи",[xx] по которому туркменский природный газ начал экспортироваться в соседний Иран. Параллельно с этим Ашгабат стал активно лоббировать проекты строительства трансафганского (через территорию Афганистана в Пакистан и Индию), а также транскаспийского (по дну Каспийского моря через кавказские страны в Турцию) газопроводов. В свою очередь, в 1998 году Казахстан приступил к разработке технико-экономического обоснования нефтепровода в соседний Китай. Началась проработка вопросов поставок углеводородов в западном направлении.

Институциональное сотрудничество

К середине 90-ых годов СНГ уже выполнило свою первоначальную функцию по обеспечению т.н. цивилизованного развода между бывшими советскими республиками. Однако новых функций у СНГ так и не появилось. Поэтому государства Центральной Азии, окончательно убедившись в нежелании России "вдохнуть новую жизнь" в Содружество, в свою очередь, сами стали форсировать институциональное сотрудничество на международном уровне.

Так уже в 1996 году все страны региона (за исключением Туркменистана) вступили в Организацию по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ). Вскоре после этого в 1998 году Кыргызстан вступил во Всемирную торговую организацию (ВТО). Хотя Москва и не придала особого значения этому факту, данное событие представляется принципиально важным: в частности, у Бишкека, теперь связанного условиями членства в ВТО, значительно ограничилась свобода в плане защиты национальных отраслей экономики от внешней конкуренции и соответственно участия в региональных интеграционных инициативах.

Вслед за этим, в 1999 году Узбекистан вступил в ГУАМ (союз Грузии, Украины, Азербайджана и Молдовы), который после вхождения Узбекистана стал называться ГУУАМ.[xxi] Данная Организация, пользующаяся политической поддержкой США, выступала в качестве некоего конкурирующего по отношению к СНГ межгосударственного альянса (как бы "анти-СНГ"). Видимо, не случайно многие западные эксперты считали, что страны-члены ГУУАМ "искали пути приумножить свои политические, экономические и военные возможности, что позволило бы им в определенной степени нейтрализовать влияние России в СНГ".[xxii]

Безопасность и военное сотрудничество

Реакция стран Центральной Азии на политику России в сфере безопасности и военного сотрудничества была в целом противоречивой. Например, Таджикистан пошел навстречу России и согласился предоставить российской 201-ой мотострелковой дивизии статус военной базы. В то же время юридического закрепления данной договоренности в конце 90-ых годов так и не было достигнуто. Одновременно с этим ельцинская администрация заметно испортила отношения с Узбекистаном, где жестко отреагировали на фактический саботаж предоставления срочной военной помощи летом 1998 года (в связи с выходом армии талибов к узбекско-афганской границе). В 1999 году Узбекистан (вместе с Азербайджаном и Грузией) отказался пролонгировать Договор о коллективной безопасности. Очевидно, что этот шаг был обусловлен не только реакцией на действие/бездействие Москвы, но и в целом стремлением подстраховаться на случай неспособности России гарантировать предоставление срочной военной помощи в критической ситуации.

* * *

В целом, во второй половине 90-ых годов Россия так и не смогла усилить свои позиции в регионе и заполнить сформированный во многом ею же самой т.н. геополитический вакуум.Как представляется, неуспех российской внешней политики на центральноазиатском направлении был обусловлен комплексом причин объективного и субъективного характера.

Во-первых, у правящей российской элиты не было единого мнения по ключевым элементам долгосрочной концепции развития России, в том числе внешнеполитической стратегии. При этом, складывалось впечатление, что, пытаясь укрепиться в Центральной Азии, Россия стремилась лишь к усилению своих международных позиций в плане восстановления былого имиджа "великой державы". В Москве тогда не сложилось понимания огромного значения центральноазиатского региона именно для долгосрочных и жизненно важных интересов России, прежде всего в экономической сфере.

Во-вторых, даже в конце 90-ых годов возможности России по реализации эффективной внешней политики были значительно ограничены рядом объективных факторов: дефицитом финансовых ресурсов (из-за низких цен на нефть в этот период) и острым экономическим кризисом,[xxiii] отсутствием и слабостью соответствующих институтов, резким обострением внутренних проблем (социальные проблемы, чеченская война и др.)

В-третьих, к тому же все это отягощалось непростой внутриполитической ситуацией в самой России, о чем свидетельствует череда отставок и назначений глав правительств. Так за период 1996–2000 годов сменилось пять премьер-министров: Черномырдин (ушел с поста в 1998 году), Кириенко (1998 год), Примаков (период 1998-1999 годов), Степашин (1999 год) и, наконец, Путин (период 1999-2000 годов). Поэтому, несмотря на появившееся понимание важности (пусть и не до конца осмысленной) постсоветского пространства и Центральной Азии, желания укрепить здесь свои позиции, вплоть до конца 90-ых годов российская политика характеризовалось непоследовательностью и противоречивостью.

Во многом из-за всего этого России так и не удалось преодолеть тот самый "барьер отчуждения" в отношениях с государствами Центральной Азии (и остальными странами СНГ), возникший в первой половине 90-ых годов. В итоге, к 2000 году на момент ухода с президентского поста Б.Ельцина результаты российской внешней политики в Центральной Азии ограничились политическим закреплением военного присутствия в Таджикистане, взаимодействием с Казахстаном и Туркменистаном по вопросам экспорта углеводородов, а также декларациями о необходимости развивать более тесное сотрудничество.

Тем не менее, вторая половина 90-ых годов стала знаковой в новейшей российской истории, так как именно в это время началось критическое переосмысление Россией своей внутренней и внешней политики, в том числе в Центральной Азии, в целом своего места и роли в мире. Именно в конце 90-ых годов в кремлевской администрации стали гораздо меньше питать иллюзий относительно перспектив становления страны в качестве "составной части" Запада.[xxiv] Одновременно у российской элиты стало созревать некое понимание значимости Центральной Азии как и постсоветского пространства в целом для интересов России.

Третий этап (2000 год – настоящее время)
Приход к власти в 2000 году Владимира Путина и его команды стал во многом знаковым и поворотным событием в развитии России. Российская внешнеполитическая стратегия стала приобретать все более отчетливо выраженную направленность на становление страны в качестве одного из центров современных международных отношений и глобальной экономики.

По сути, в основе этого продолжала лежать концепция "многополярного мира", выдвинутая еще академиком Е.Примаковым. Однако, очевидно и то, что В.Путин и его команда внесли значительный вклад в процесс не только доктринального оформления, но и не менее важно – практической отработки конкретных элементов новой внешней стратегии России.[xxv]

Как представляется, столь принципиальный переход Москвы "от слов к делу" стал возможен лишь в условиях, когда у Кремля появились финансовые, административные и иные ресурсы. С одной стороны, благодаря выстроенной В.Путиным вертикали власти и проводимой новой кадровой политике, в целом наведения элементарного порядка в системе государственного управления и российских регионах, уменьшилась хаотичность и непоследовательность внешнеполитического курса России.

С другой стороны, наблюдаемая крайне благоприятная конъюнктура мировых цен на основные виды российского экспорта (сырье, в первую очередь нефть и газ) действительно явилась для путинской России подарком судьбы. Это сделало реальным не только решение многочисленных внутренних проблем (на чем, кстати, и было сфокусировано внимание Кремля в первые годы пребывания В.Путина у власти), но и позволило использовать часть финансовых ресурсов на новые цели нового внешнеполитического курса.

Многие из данных целей стали очевидны, когда у Москвы сформировалось и окрепло представление о том, что восстановление утраченных региональных позиций, в первую очередь на постсоветском пространстве,[xxvi] является неизбежным шагом к усилению международной роли России. Центральная Азия в этом плане стала рассматриваться в качестве одного из направлений, где и за счет которого можно было бы приступить к практической отработке элементов новой внешней политики, таких как прагматизм, гибкость, конкретность. Это существенно облегчилось тем, что в течение всего времени после распада СССР центральноазиатские страны в целом всегда отличались дружественным отношением к России.

Политика России в Центральной Азии

По сравнению с 90-ми годами внешнеполитическая активность Москвы в Центральной Азии резко возросла, а многочисленные декларации о "необходимости развития тесного сотрудничества" стали наполняться реальным содержанием.

Институциональное сотрудничество

Принципиально новым и важным моментом во внешней политике России на центральноазиатском направлении стал решительный переход к конкретным действиям и инициативам по развитию институционального сотрудничества. При этом основная ставка Москвы была сделана на поиске новых интеграционных схем и форматов, нежели на реанимации старых (как, например, СНГ, которое все же сохранило функцию некоего политического клуба). Проявилась и высокая гибкость российской политики: Москва стала практически одновременно развивать сразу несколько интеграционных схем/институтов – ЕврАзЭС, ЕЭП, ОЦАС, ОДКБ.

Евразийское экономическое сообщество (ЕврАзЭС) оказалось наиболее эффективным по сравнению с другими институтами. В 2000 году в г.Астане (Казахстан) Россия, Белоруссия, Казахстан, Кыргызстан и Таджикистан подписали Договор "О создании Евразийского экономического сообщества". Создание ЕврАзЭС дало существенный импульс к расширению взаимодействия между вошедшими в Сообщество странами.

В 2002 году был создан Совет по транспортной политике при Интеграционном комитете ЕврАзЭС. Его основной задачей стала координация деятельности национальных транспортных структур, а также обеспечение беспрепятственного транзита грузовых и пассажирских транспортных средств по территориям государств-членов Сообщества. В 2003 году ЕврАзЭС получило статус наблюдателя при Генеральной Ассамблеи ООН. Другим показателем успешности многих начинаний в рамках Организации стало то, что в 2006 году в ЕврАзЭС вступил Узбекистан.

В период 2006-2007 годов достигнуты определенные успехи и в плане продвижения стран-членов к созданию Таможенного союза. Так, в октябре 2007 года в г.Душанбе (Таджикистан)президенты России, Белоруссии и Казахстана подписали пакет документов, касающийся формирования правовой базы.[xxvii] Причем, предварительная договоренность о подписании вышеуказанных документов Россией, Казахстаном и Беларусью была достигнута в августе 2006 года в г.Сочи (Россия) на внеочередном заседании межгосударственного совета ЕврАзЭС.

Единое экономическое пространство (ЕЭП) практически не функционирует. В 2003 году в г.Ялте (Украина) Россия, Казахстан, Украина и Белоруссия подписали Договор "О создании Единого экономического пространства". Однако после т.н. оранжевой революции на Украине (2004 год) и последовавшего острого политического кризиса в стране (который до сих пор во многом не преодолен) ЕЭП сегодня является по сути "мертворожденным" институтом.

Организация центральноазиатского сотрудничества (ОЦАС) слилась с ЕврАзЭС. ОЦАС была образована в 2002 году путем преобразования созданного еще в 1998 году Центральноазиатского экономического сообщества, в состав которого входили Казахстан, Узбекистан, Кыргызстан и Таджикистан. В 2003 году Россия вступила в ОЦАС, а в 2005 году Узбекистан вступил в ЕврАзЭС. Все это и предопределило де-факто интеграцию ОЦАС в ЕврАзЭС.

Организация Договора о коллективной безопасности (ОДКБ),хотя и сформировалась на основе Договора о коллективной безопасности (ДКБ),[xxviii] но стала на порядок более действенным институтом. По инициативе России ДКБ был преобразован в ОДКБ (2002 год, г.Москва). В том же 2002 году в г.Кишиневе (Молдавия) Россия, Казахстан, Кыргызстан, Таджикистан, Белоруссия и Армения приняли Устав Организации. В 2004 году ОДКБ получила статус наблюдателя при Генеральной ассамблеи ООН. В 2006 году в ОДКБ вступил Узбекистан.

Не менее важным событием для ОДКБ стал саммит глав государств, состоявшийся осенью 2007 года в г.Душанбе (Таджикистан). Наиболее значимым результатом саммита явилось достижение договоренностей о взаимодействии ОДКБ и ШОС, которое закладывает основы крупного военно-политического блока на постсоветском пространстве с центром в Москве и с привлечением потенциала Китая.

Безопасность и военное сотрудничество

Развитие сотрудничества со странами региона в военной сфере и по вопросам безопасности, пожалуй, рассматривается Москвой как основной механизм проецирования и усиления своего влияния в регионе, что в целом идет в контексте современного внешнеполитического курса Кремля на укрепление глобальных позиций. Началом воплощения усилий Москвы по налаживанию практического взаимодействия стало создание в августе 2001 года в г.Бишкеке (Кыргызстан) отделения Антитеррористического центра (АТЦ СНГ) по Центральной Азии, которое было укомплектовано сотрудниками спецслужб России, Казахстана, Кыргызстана и Таджикистана.

Наиболее активно сотрудничество в военной сфере и по вопросам безопасности сегодня развивается с Казахстаном и Кыргызстаном, а также Таджикистаном. Москва, извлекая уроки из ошибок 90-ых годов (из-за которых в 1999 году практически перестал работать ДКБ, подписанный в 1992 году в г.Ташкенте) начала придавать на порядок большое значение стимулированию заинтересованности государств региона в сотрудничестве именно с Россией.

Так уже в 2002 году Москва предоставила странам-участницам ОДКБ льготные условия для подготовки военных кадров в российских военных учебных заведениях, а также право приобретать российское оружие и технику для подразделений Организации по ценам внутреннего российского рынка. Вскоре после этого, в 2003 году, Россия открыла военную авиабазу в Кыргызстане (г.Кант), которая стала одной из составляющих Коллективных сил быстрого реагирования, сформированных в рамках ОДКБ. В том же 2003 году Россия инициировала подписание в рамках ЕврАзЭС многостороннего Договора "О сотрудничестве в охране внешних границ государств-членов ЕврАзЭС". Начиная с 2004 года, Москва еще более интенсифицировала сотрудничество в рамках ОДКБ, поставив его на системную основу. Так с 2004 года вошло в практику проведение в регионе ежегодных учений "Рубеж", ориентированных на противодействие угрозам региональной безопасности. Первые совместные учения "Рубеж – 2004" прошли на территории Казахстана и Кыргызстана. Следующие учения "Рубеж – 2005" состоялись в Таджикистане, "Рубеж – 2006" – в Казахстане, "Рубеж – 2007" – в Таджикистане.

Сегодня прослеживается и все более четкий акцент России на развитии не только двусторонних, но и многосторонних форм сотрудничества, где Москва берет на себя функцию координатора процесса формирования региональной системы безопасности. Так в 2007 году на саммите глав государств ОДКБ в г.Душанбе по инициативе России подписано два пакета документов, регламентирующих создание в рамках ОДКБ механизма миротворческой деятельности и расширение военно-технического сотрудничества.

Экономика

По сравнению с 90-ми годами стала наблюдаться заметная активизация российского бизнеса и экономической политики России в Центральной Азии. В то же время стратегические интересы Москвы коснулись в основном нефтегазовой сферы, где представлена подавляющая часть российских инвестиций. Наиболее высокая проектно-инвестиционная активность заметна именно в тех странах региона, которые обладают промышленными запасами углеводородов (Казахстан, Туркменистан и Узбекистан). Здесь усилия Москвы направлены на поиск, освоение месторождений и транспортировку нефти и газа. Кроме того, российские компании (в основном "Газпром") все более активно занимается освоением рынка нефтепродуктов (особенно Кыргызстана и Таджикистана).

Развитие сотрудничества в нефтегазовой сфере рассматривается Москвой не только как механизм усиления влияния в регионе, но и как средство повышения собственной энергетической безопасности. Потребности России в импорте углеводородов из Центральной Азии увеличиваются с учетом необходимости модернизации российской энергетики, обеспечения наметившегося общеэкономического роста, а также выполнения обязательств по экспортным поставкам. Хотя Россия и располагает собственными запасами нефти и природного газа, ее углеводородный потенциал ограничен, так как значительная часть российских нефтегазовых ресурсов (расположенных в арктической климатической зоне на малоосвоенных территориях Сибири и Дальнего Востока) относится к категории труднодоступных и/или малорентабельных.

В то же время за рамками нефтегазовой сферы в экономическом плане в целом активность России по сравнению с 90-ми годами существенно не изменилась. За исключением нефтегазовых отраслей, Москва по-прежнему не придает большого значения развитию полноценных экономических связей. Одним из важных индикаторов крайне низкой экономической активности России является состояние торгово-экономических отношений, которые на протяжении последних восьми лет хотя и развиваются, но по-прежнему остаются на крайне низком (даже по сравнению с советским периодом) уровне. Так в период 2000-2007 годов доля государств региона не превышала 4% от внешнеторгового оборота России, что немногим больше уровня 90-ых годов. Причем в период 2000-2002 годов российско-центральноазиатский товарооборот оставался в пределах 5,4-6,4 млрд. долларов, что примерно соответствовало среднегодовому уровню второй половины 90-ых годов.

Заметная интенсификация торговли стала наблюдаться лишь с 2003 года. В период 2003-2007 годов среднегодовой уровень товарооборота достиг 10,7 млрд. долларов, что на 83% выше среднегодового уровня периода 1996-1999 годов и на 57% выше уровня периода 1992-1995 годов (таблица № 3). Однако все это вряд ли может служить показателем успешного развития экономических связей, так как увеличение объемов торговли в значительной степени связано с удорожанием стоимости экспорта и импорта из-за ослабления доллара США.

Более того, доля стран Центральной Азии во внешнеторговом обороте России так и осталась несущественной. Так в период 2003-2007 годов (период наиболее интенсивного и поступательного роста объемов торговли) росийско-центральноазиатский товарооборот возрос почти в 3 раза – с 7 до 21 млрд. долларов, но доля региона в российском внешнеторговом обороте снизилась с 3,96 до 3,76%. К тому же другим важным качественным показателем является то, что около 36% росийско-центральноазиатского товарооборота – это торговля углеводородами.

Таблица № 3. Торговля России со странами Центральной Азии (период 2000-2007 годов)

Годы
Товарооборот,

млн. долларов США
Экспорт России

в Центральную Азию, млн. долларов США
Импорт России из Центральной Азии, млн. долларов США
Торговое сальдо России, млн. долларов США

2000
6469
2730
3739
-1009

2001
5924
3517
2407
1110

2002
5464
3492
1972
1520

2003
7088
4520
2568
1952

2004
10463
6103
4360
1743

2005
13227
7525
5702
1823

2006
14869
7982
6887
1095

2007
21787
13489
8298
5191

Результаты политики России

После ухода Б.Ельцина и его команды с политической сцены и постепенного обновления органов власти в Центральной Азии стали уже иначе, чем во второй половине 90-ых годов, воспринимать сигналы из Москвы о готовности перейти к решительным действиям в плане политического, экономического и военного сближения. Последовавшее вслед за этим более четкое определение Россией места региона в системе своих внешнеполитических приоритетов, целый ряд конкретных инициатив и шагов, особенно в области институционального сотрудничества, привели к кардинальному повышению значимости Москвы во внешней политике центральноазиатских государств.

Политика стран Центральной Азии

В начале века российское направление постепенно становилось все более приоритетным во внешней политике всех без исключения стран Центральной Азии. В случае Узбекистана это стало очевидным после т.н. андижанских событий мая 2005 года, а в случае Туркменистана – после смерти С.Ниязова (январь 2007 года) и прихода к власти нового лидера Г.Бердымухамедова. Центральноазиатские государства сами испытывали и до сих пор испытывают объективную потребность в сотрудничестве с Россией для того, чтобы "сдвинуть с мертвой точки" процесс экономической интеграции и формирования устойчивой системы региональной безопасности.

Институциональное сотрудничество

Поэтому не удивительно, что именно в сфере институционального сотрудничества Россия добилась наиболее значительных, причем практически мгновенных успехов. Традиционно институциональное сотрудничество с Россией наиболее активно развивали Казахстан, Кыргызстан и Таджикистан. Особо ярко это проявилось в таких важных секторах как транспорт и энергетика. Так уже с 2002 года Казахстан, Кыргызстан и Таджикистан совместно с Россией в рамках Совета по транспортной политике при Интеграционном комитете ЕврАзЭС занимаются вопросами формирования единых тарифов, увеличения грузопотока, упрощения таможенных процедур и создания транснациональных транспортно-экспедиционных корпораций. В 2003 году на межгосударственном совете ЕврАзЭС подписан многосторонний документ "Основы энергетической политики государств-членов Евразийского экономического сообщества". В данном документе страны-члены ЕврАзЭС выразили стремление к совместной деятельности по рациональному использованию энергоресурсов и формированию общего топливно-энергетического комплекса стран ЕврАзЭС. В 2005 году страны-члены ЕврАзЭС достигли договоренности о формировании Таможенного союза. К настоящему времени в рамках Сообщества уже подписан целый ряд соглашений в области транспорта и коммуникаций.[xxix]

Однако действительно крупным политическим прорывом для России явился Узбекистан, у которого были наиболее прохладные отношения с ельцинским руководством и который с середины-конца 90-ых годов проводил курс на стратегическое сближение с США. Однако, уже в 2002 году Узбекистан объявил о приостановлении членства в ГУУАМ. Вскоре после этого, в 2004 году, Узбекистан подписал с Россией Договор "О стратегическом партнерстве", а в 2005 году – Договор "О союзнических отношениях". В январе 2006 года Узбекистан объявил о своем выходе из ГУУАМ и вступил в ЕврАзЭС.

Важное значение имеет и некоторый политический успех России в туркменском направлении, который стал возможен благодаря проводимой новым руководством Туркменистана политике, направленной на выход из международной изоляции. В частности, впервые президент Туркменистана принял участие в работе саммита глав государств Шанхайской организации сотрудничества (август 2007 года), а затем принял в г.Ашгабате саммит глав правительств стран СНГ (ноябрь 2007 года).

Безопасность и военное сотрудничество

Казахстан, Кыргызстан и Таджикистан традиционно стремились к развитию с Россией сотрудничества в военной сфере и по вопросам безопасности. В результате центральноазиатские страны в 2004 году фактически вышли на уровень создания единого оборонного пространства с Россией. Так в 2004 году Казахстан, Кыргызстан и Таджикистан дали принципиальное согласие на модернизацию своей системы противовоздушной обороны (ПВО) силами России, а также предоставили Москве право долгосрочного использования стратегических военных объектов, расположенных на их территориях. Наиболее важные среди них – космодром "Байконур" (Казахстан), противоракетный полигон "Сары-Шаган" (Казахстан), комплекс космической связи "Окно" (Таджикистан), испытательный полигон морских вооружений на озере Иссык-Куль (Кыргызстан).

В 2006 году Бишкек подписал с Москвой соглашение об оказании Кыргызстану в период 2006-2008 годов безвозмездной военно-технической помощи на сумму более 27 млн. долларов. В октябре 2007 года достигнута договоренность о безвозмездной передаче в 2008 году Россией Таджикистану части военной техники и боеприпасов 4-й российской военной базы, что позволяет говорить о достаточно масштабном усилении боевого потенциала таджикской армии.

Начиная с 2005 года Узбекистан также сместил вектор сотрудничества в военной сфере и по вопросам безопасности в сторону России. Еще в 2005 году Узбекистан принял решение о выводе с территории республики американской авиабазы (с 2001 года располагалась недалеко от г.Карши), а в июне 2006 года вступил в ОДКБ.

Экономика

В то же время в сфере экономического сотрудничества ожидания стран Центральной Азии пока мало оправдываются. Как уже отмечалось выше, если не учитывать нефтегазовую сферу, то экономическая активность России невысока. Причем, тот факт, что Москва пока не проявляет стремления к развитию масштабных и полноценных экономических отношений, рассматривая регион в качестве поставщика углеводородов, не только снижает результативность всей российской центральноазиатской политики, но и подталкивает страны региона к поиску других экономических партнеров.

Страны Центральной Азии, так же как и в 90-ые годы, не ослабляют своих усилий по диверсификации внешнеэкономических связей, а по отношению к России проводят все более сбалансированную экономическую политику. Это ярко проявляется даже в сфере нефтегазового сотрудничества – магистральном на сегодняшний день направлении экономического взаимодействия.

С одной стороны, государства региона выстраивают тесные отношения с Россией в нефтегазовой сфере. На сегодняшний день здесь уже существует достаточно хорошо развитая нормативно-правовая база, причем как на двустороннем, так и на многостороннем уровнях, а также расширяются масштабы работы российских компаний.

С другой стороны, Казахстан и Туркменистан – государства, обладающие значительным экспортным потенциалом по углеводородам, не снижаютактивности по диверсификации своих внешних связей в нефтегазовой сфере, стремясь уменьшить свою зависимость от России. Так Казахстан к 2015 году предполагает направлять в соседний Китай не менее 20% нефтяного экспорта по недавно введенному в эксплуатацию трубопроводу "Атасу – Алашанькоу".[xxx] Параллельно с этим не менее 25% нефтяного экспорта предполагается направлять в Европу по трубопроводу "Баку – Тбилиси – Джейхан".[xxxi] В настоящее время Казахстан уже взял обязательства поставлять в Европу ежегодно 7,5 млн. тонн нефти по вышеуказанному трубопроводу.[xxxii]

В свою очередь, Туркменистан к 2010 году планирует направлять, минуя территорию России, не менее 40% своего газового экспорта, включая 10% в Иран по уже действующему маршруту "Корпедже – Курт-Куи", рассматривая при этом возможность продления экспортного маршрута до Турции и далее, а около 30% – в Китай через территорию Узбекистана и Казахстана по трубопроводу, пуск которого запланирован в 2009 году.[xxxiii] Одновременно с этим, в Ашгабате изучается возможность участия и в транскаспийском и в трансафганском трубопроводных проектах.

* * *

Несмотря на кардинальные и в целом позитивные изменения в России во время президентства В.Путина (период 2000-2008 годов), результаты российской внешней политики в самой Центральной Азии пока представляются крайне неоднозначными.

С одной стороны, России удалось замедлить развитие центробежных тенденций, существенно укрепить свои позиции, в целом преодолеть недоверие к себе, сформированное в 90-ые годы. Очевидно, что Москва при этом внесла в свою центральноазиатскую политику элементы большей гибкости, прагматизма, устойчивости и последовательности. В значительной степени все это стало возможным благодаря возросшему пониманию стратегической важности региона и одновременно наличием больших ресурсов для проведения внешней политики.

С другой стороны, Россия так и не смогла заполнить ни геополитический, ни тем более геоэкономический вакуум в регионе. При этом в Москве не сложилось понимания острой необходимости развития полноценных экономических отношений с Центральной Азией. Складывается впечатление, что восприятие стратегической важности региона по-прежнему связано преимущественно с возрождением статуса "великой державы"и стремлением повысить собственную энергетическую безопасность.

Более того, медлительность, осторожность и низкая инициативность российского МИДа, ряда аналитических и исследовательских структур (а таковых именно с фокусом на Центральной Азии в России практически и нет), в целом слабость аналитики по региону и ее невостребованность также сыграли свою роль в отсутствии комплекса объединенных единым замыслом мер России в центральноазиатском направлении. В результате так и не произошло существенных подвижек в плане экономического сближения России со странами региона (если не считать сотрудничества в нефтегазовой сфере). В свою очередь, страны Центральной Азии, продолжая делать ставку на диверсификацию своих внешних связей, способствуют усилению в регионе конкурентной геоэкономической и геополитической среды.

Заключение
На протяжении большей части постсоветского периода внешняя политика России в Центральной Азии была несистемной, формировалась спонтанно, во многом по методу "проб и ошибок". В первой половине 90-ых годов внешнеполитический курс ельцинской администрации определялся чрезмерной, причем необоснованной надеждой на интеграцию России в евро-атлантическое сообщество. Поэтому в рамках вышеуказанного курса, Центральная Азия объективно не могла занять сколько-нибудь значимого места. Во второй половине 90-ых годов, когда Россия фактически потерпела фиаско в своих попытках стать "составной частью" Запада, российская внешняя политика подверглась критическому переосмыслению. Поэтому кремлевская администрация стала уделять большее внимание восточному направлению, в том числе Центральной Азии.

После прихода к власти в России нового поколения политиков российский внешнеполитический курс стал характеризоваться большим прагматизмом и нацеленностью на возрождение былого статуса страны как одного из мировых центров силы. В качестве необходимых условий для этого Москва определила консолидацию под эгидой России пространства СНГ и, в первую очередь, его энергетических ресурсов. В рамках данного курса значение Центральной Азии в российской внешней политике, очевидно, значительно возросло.

Но в целом центральноазиатский вектор России был и остается второстепенным в системе стратегических приоритетов Кремля. Более того, в Москве так и не сформировалось понимания того, что Центральная Азия важна не только в плане укрепления позиций России в мире, но прежде всего для эффективного и комплексного экономического развития самой России. В первую очередь, это касается сохранения и приумножения промышленно-инновационного потенциала в условиях глобализирующейся мировой экономики. Наиболее ярким свидетельством этому является то, что, несмотря на наблюдаемый сегодня процесс политического сближения России со странами региона, межгосударственный блок ЕврАзЭС до сих пор де-факто не соответствует своему названию: он так и не стал полноценным экономическим сообществом.

Однако, наращивание Россией политической активности в регионе, не подкрепленное адекватным развитием экономического сотрудничества, вряд ли станет гарантией необратимости наблюдаемого в настоящее время процесса российско-центральноазиатского сближения. Более того, дальнейшая консервация экономических отношений на современном крайне низком уровне неизбежно приведет к тому, что Центральная Азия со временем будет вынуждена еще больше ориентироваться на развитие связей с иными, чем Россия мировыми экономическими центрами. Богатые минеральные ресурсы региона рано или поздно станут объектом еще более острого, чем сегодня, соперничества сильных держав и экономических блоков. Причем не факт, что Россия с ее экспортно-сырьевой экономикой, ослабленным промышленным и научным потенциалом сможет одержать победу в этой конкурентной борьбе.

Как представляется, явная недооценка стратегической важности Центральной Азии Россией во многом связана со слабостью аналитики и экспертизы, укоренившимися в России представлениями о регионе как о некоем "экономическом бремени", брать которое "на баланс" нецелесообразно. Однако при этом игнорируется принципиально важный момент: "убыточность" и "дотационность" центральноазиатских республик даже в советское время были искусственными. Это было связано с неэффективной экономической политикой и системой организации экономической деятельности.

Тем не менее, в мышлении правящей элиты и даже академических кругов России, а также и в российском обществе в целом до сих пор превалирует ложный посыл "экономической ненужности Центральной Азии". Хотя регион мог бы стать высоко рентабельным направлением для российского бизнеса с учетом наличия всех видов промышленного сырья, а главное – более благоприятных, чем в России, условий организации производства: дешевизны рабочей силы, более низких финансовых затрат на капитальное строительство, эксплуатацию производственных мощностей, транспортной и энергетической инфраструктуры.

В итоге, будущее российско-центральноазиатских отношений будет зависеть в основном от самой России. Это связано с тем, что в пределах постсоветского пространства только Россия, учитывая масштабы ее экономического и геополитического потенциала, способна взять на себя роль локомотива комплексного экономического развития стран Центральной Азии (как и остальных постсоветских государств). Окончательное закрепление России в Центральной Азии возможно при условии, что в XXI веке Россия будет играть ключевую роль в обеспечении экономического и научно-технического прогресса региона, то есть ту роль, которую она играла, начиная со второй половины XIX века и в ХХ веке вплоть до распада СССР. Как представляется, по мере осознания этого можно будет говорить о начале принципиально нового этапа российской внешней политики вообще и в Центральной Азии в частности.

В подготовке доклада также принял участие Олег Анатольевич Столповский, независимый эксперт, г.Ташкент, Республика Узбекистан.

Технический редактор и корректор – Оксана Николаевна Строкова, г.Ташкент, Республика Узбекистан.

Доклад выполнен по заказу Академии обороны Соединенного Королевства Великобритании и Cеверной Ирландии

17 июля 2008 г.

----------------------------------------

[i]Под "Центральной Азией" понимается пространство в центральной части Евразии, куда входят пять государств – Казахстан, Кыргызстан, Таджикистан, Туркменистан и Узбекистан, образовавшиеся в результате распада СССР в 1991 году. Данное определение является в достаточной степени условным, так как в некоторой мере не полно учитывает ряд географических особенностей, отдельные демографические и другие аспекты ситуации в регионе. Вместе с тем, оно справедливо с учетом известной общности социально-политического и экономического развития названных стран в обозначенных границах, сохранения пятью государствами тесных связей между собой и высокого уровня взаимовлияния на внутри- и внешне- политические, экономические и иные процессы друг у друга, тесного взаимодействия по комплексу вопросов экономики, политики и, безусловно, безопасности.

[ii]Не исключено, что именно этим объясняется его долгожительство на посту премьер-министра (период 1993-1998 годов).

[iii]Договор о коллективной безопасности был подписан Россией, Казахстаном, Узбекистаном, Кыргызстаном, Таджикистаном и Арменией. В 1993 году к Договору присоединились Белоруссия, Азербайджан и Грузия. Действие договора охватывало период до 1999 года, после чего страны-участницы должны были решить вопрос об его пролонгации.

[iv]Мухаммед Наджибулла – глава правительства Афганистана (период 1987-1992 годов), лидер правящей партии "Ватан" (до 1987 года данная партия называлась "Народно-демократическая партия Афганистана").

[v]Эмиссия денег, начиная еще с советских времен, осуществлялась исключительно в Москве (монетарная политика в советское время также была прерогативой Москвы).

[vi]В этой и последующих таблицах объемы торгового оборота между Россией и странами Центральной Азии подсчитаны путем суммирования объемов двусторонних торговых оборотов, на основании информации национальных статистических органов стран Центральной Азии. Данные за 1991 год в первоисточниках даны в советских рублях, так как в то время все вышеуказанные государства входили в состав СССР. В настоящей таблице они пересчитаны в долларах США, исходя из соотношения курса советского рубля к доллару, который устанавливался Государственным Банком СССР на основе паритета покупательской способности валют (1 доллар США = 0,78 рубля).

[vii]На примере Узбекистана рассмотрено в следующей работе: В.Парамонов и А.Строков. Распад СССР и его последствия для Узбекистана: экономика и социальная сфера. – Центр конфликтных исследований Академии Вооруженных сил Великобритании. – Великобритания, апрель 2006 года.

[viii]В то время регион назывался "Средняя Азия и Казахстан".

[ix]Eva Molnar, Lauri Ojala, Transport and Trade facilitation Issues in the CIS 7, Kazakhstan and Turkmenistan: paper for the Lucerne Conference of the CIS-7 Initiative, 20-22 January 2003, p39.

[x]Хром – металл, имеющий чрезвычайно важное экономико-стратегическое значение. Он незаменим практически во всех марках сталей, применяемых в современной промышленности. Без применения феррохромовых сплавов невозможен выпуск продукции машиностроительных отраслей.

[xi]В частности, наиболее крупное месторождение – "Кашаган" приобрели компании "ЭНИ" (Италия), "Бритиш газ" (Великобритания), "Toтал" (Франция), "Роял Датч/Шелл" (Англо-голландская компания), "Коноко филипс" (США), "Эксон Мобил" (США) и "Инпекс" (Япония).

[xii]В 1998 году по предложению Узбекистана данное соглашение получило институциональное оформление в рамках Центрально-азиатского экономического сообщества (ЦАЭС), а в 2002 году было преобразовано в Организацию "Центрально-азиатское сотрудничество" (ОЦАС).

[xiii]Туркменистан участвовал в программе "Партнерство во имя мира", но, следуя политике нейтралитета, взаимодействовал с НАТО лишь по гуманитарным вопросам.

[xiv]С.Рогов. Три года проб и ошибок российской дипломатии. – Москва, 1995 год. – С.10.

[xv]На территории Центральной Азии сконцентрированы значительные запасы руд цветных металлов (свыше 2/3 от запасов бывшего СССР), углеводородов, а также практически вся сырьевая база текстильной и легкой промышленности (хлопок, шерсть, шелк) бывшего СССР.

[xvi]Е.Примаков. Годы в большой политике. – Москва, 1999 год. – С.133.

[xvii]Л.Арон. Внешнеполитическая доктрина посткоммунистической России и ее внутриполитический аспект / Журнал "США и Канада" (Россия). – Москва, № 2, 1999 год. – С.48.

[xviii]В 1996 году тогдашний глава "Газпрома" Рем Вяхирев заявил, что "Газпром не допустит экспорт туркменского газа в обход России" и "обеспечит транзит туркменского газа на взаимовыгодных условиях". Вскоре после этого, в 1998 году Россия подписала с Казахстаном Соглашение "О строительных работах в рамках проекта Каспийского трубопроводного консорциума". В соответствии с данным соглашением Россия стала вкладывать средства в прокладку нефтепроводов из Западного Казахстана до г.Новороссийск, увеличение пропускной способности уже имеющихся нефтепроводов "Баку – Новороссийск" и "Махачкала – Новороссийск", а также возводить дополнительные терминалы в порту г.Новороссийск.

[xix]Как "Хизбут-Тахрир" и т.н. Исламское движение Узбекистана (ИДУ).

[xx]Данный трубопровод пропускной способностью 8,5 млрд. кубических метров в год имеет протяженность 200 км, построен Национальной иранской нефте-инжениринговой строительной компанией и введен в эксплуатацию в 1997 году. В 2007 году данный трубопровод был загружен практически на полную мощность: по трубопроводу прокачивалось около 8 млрд. кубических метров газа в год.

[xxi]О создании ГУАМ было официально объявлено в ходе Саммита Совета Европы в г.Страсбург 10 октября 1997 года. В состав объединения первоначально вошли Грузия, Украина, Азербайджан и Молдавия. После объявленного в апреле 1999 года (на юбилейном саммите НАТО в г.Вашингтоне) вступления в него Узбекистана организация преобразовалась в ГУУАМ.

[xxii]См. например Splidsboel-Hansen F. GUUAM and the Future of CIS military Cooperation // European Security,.Vo19, N 4, Winter 2000, pp.92-106.

[xxiii]Экономика России во второй половине 90-ых годов находилась в состоянии тяжелого кризиса. Деградация промышленности, сельского хозяйства, огромные финансовые расходы на ведение чеченской войны, обострение проблемы обслуживания внешнего долга, истощение золотовалютных резервов (из-за низких цен на нефть в этот период) – все это существенно ограничивало возможности России по интенсификации какой-либо деятельности в Центральной Азии и на постсоветском пространстве в целом.

[xxiv]Весьма показательным в данном плане было выступление по телевидению Б.Ельцина 31 декабря 1999 года, в котором президент приносил извинения российским гражданам за то, что "наши надежды не сбылись".

[xxv]Показательно, что в 2000-м году было упразднено Министерство по делам СНГ с его чисто "декоративными" функциями и создано соответствующее Управление в МИД России во главе с бывшим директором СВР В.Трубниковым, на которого была возложена координация деятельности российских ведомств, в первую очередь МИД и силовых структур, определяющих основные направления сотрудничества России на территории постсоветского пространства.

[xxvi]В 2000 году В.Путин практически во всех своих официальных выступлениях подчеркивал, что постсоветские страны СНГ являются приоритетом во внешней политике России.

[xxvii]В частности, подписаны следующие документы: Договор "О комиссии таможенного союза"; Договор "О создании единой таможенной территории и формировании таможенного союза"; Протокол "О порядке вступления в силу международных договоров, формирующих договорно-правовую базу союза, выхода из них и присоединения к ним".

[xxviii]Договор о коллективной безопасности был подписан в г.Ташкенте в 1992 году Россией, Казахстаном, Узбекистаном, Кыргызстаном, Таджикистаном и Арменией. В 1993 году к договору присоединились Белоруссия, Азербайджан и Грузия. Действие договора охватывало период до 1999 года, после чего страны-участницы должны были решить вопрос о его пролонгации. Однако в 1999 году Узбекистан, Азербайджан и Грузия отказались пролонгировать данный договор.

[xxix]Соглашение "О единых условиях транзита через территории государств Таможенного союза"; Соглашению "Об упрощенном порядке таможенного оформления товаров, перемещаемых между государствами-участниками Таможенного союза"; Протокол "О единых подходах в применении информационных технологий при таможенном контроле за перемещением товаров и транспортных средств", Протокол "Об организации обмена информацией о перемещении товаров и транспортных средств между таможенными органами государств-членов ЕврАзЭС".

[xxx]В середине декабря 2005 года введен в эксплуатацию нефтепровод "Атасу – Алашанькоу" протяженностью 962 километра, по которому предполагалось на начальном этапе экспортировать в Китай около 10 млн. тонн нефти ежегодно (пока экспортируется лишь около 3 млн. тонн), а в последующем планировалось довести объемы перекачки нефти до 20 млн. тонн в год.

[xxxi]Поставки казахстанской нефти по трубопроводному маршруту БТД активно лоббируются компаниями различных стран мира, вкладывавшими средства в его строительство. Для обеспечения рентабельности маршрута БТД, необходимо прокачивать по нему не менее 50 млн. тонн нефти ежегодно, а один Азербайджан не в состоянии обеспечить данный объем поставок.

[xxxii]В июне 2006 года в г.Алматы (Казахстан) было подписано Соглашение между правительством Республики Казахстан и правительством Азербайджанской республики о транспортировке казахстанской нефти через Каспий и территорию Азербайджана на мировые рынки посредством трубопровода БТД. Причем казахстанская нефть будет доставляться танкерами до Сангачальского терминала (Азербайджан), а оттуда уже трубопроводом до средиземноморского порта Джейхан.

[xxxiii]В апреле 2006 года в г.Пекине был подписан туркмено-китайский межправительственный документ – Соглашение "О реализации проекта газопровода Туркменистан – Китай и продаже газа", согласно которому Туркменистан берет обязательство поставлять в Китай до 30 млрд. кубических метров природного газа ежегодно после введения данного трубопровода в эксплуатацию. Строительство газопровода финансируется Китаем. В сентябре 2006 года Министерство экономического планирования Китая утвердило проект данного газопровода.

ВЛАДИМИР ПАРАМОНОВ, АЛЕКСЕЙ СТРОКОВ,
Независимые эксперты, Ташкент
17.07.2008