Граждане Туркмении надеялись, что с приходом нового президента их жизнь существенно изменится.
Конституция – это не только Основной закон, но и ловушка для политиков, пытающихся совместить современное право с древними обычаями и авторитаризмом. По первой Конституции Туркмении от 1992 года, президентом мог быть только туркмен, проживший в стране 10 лет безвыездно. Первый президент Сапармурат Ниязов уезжал из страны и требуемого "стажа" не имел. Потому все, что он делал, было нелегитимным. В 1995 году был конституционно закреплен нейтральный статус туркменского государства, который Ниязов использовал для изоляции страны от остального мира. В 1999-м Туркменбаши получил право править всю жизнь, в 2003-м был отменен принцип разделения ветвей власти. Они стали подотчетны Народному совету (Халк Маслахаты) – высшему органу государственной власти и управления. Было кодифицировано сращивание государственного права с древними традициями варварских кочевых племен. Общество стало жить не по закону, а по ниязовской духовной конституции – "Рухнама" (глава 4), составленной на мистификации прошлого. Ниязов планировал уйти с поста президента, но остаться главой созданного им Народного совета. Спустя полтора года после его кончины новая власть объявила о решительном пересмотре конституционного строя Туркмении. Что же касается "Рухнамы", то она больше не является "главной книгой туркмен".

Человек и гражданин

В проекте новой Конституции, по сравнению с ниязовской 1992 года, около 60 новаций. Часть из них носит безобидный характер. Например, о национальной валюте, о том, что парламент получит право ратифицировать и денонсировать международные договоры, о том, что членами кабинета министров могут быть не только министры, но и другие руководители центральных органов исполнительной власти. В разделе прав и свобод человека появилась статья (37) о заботе государства об охране окружающей среде. Кабинет министров, по новому закону, будет заниматься еще и экологией. Впервые в проекте появился тезис о том, что страна пойдет по пути капитализации и рыночной экономики.

Есть и другие отрадные, хотя и сыроватые коррективы. В Туркмении помимо туркмен продолжают жить русские, казахи, узбеки. Безусловно, они позитивно воспримут восстановление части статьи 14 о том, что наряду с государственным туркменским языком граждане страны могут "пользоваться родным языком". Но хотели авторы проекта того или нет, из этого следует, что граждане, не владеющие госязыком, доступа на госслужбу не получат.

Как и прежде, документ все еще пестрит абстракциями "источник власти – народ", "высшая ценность – человек", то есть не юридическими понятиями, подменяющими точное и строгое "граждане" и "гражданин". В преамбуле (новация!) проекта и в статье 20 сказано, что государство гарантирует права и свободы и человека, и гражданина. Понятие "человек" встречается в Конституции 20 раз, а гражданин – 25. Это потому, что речь идет и о негражданах-иностранцах, работающих в стране. Иностранец в отличие от гражданина по проекту не имеет права на защиту от произвольного вмешательства в личную жизнь, от прослушивания телефонов, перлюстрации личной корреспонденции и т.п. Не сладко придется и гражданам. В отличие от старой Конституции в новом проекте государство оставляет за собой право ареста граждан Туркмении без обязательного на то решения суда (статья 24 проекта).

Народы и нация

Народ как нация в Туркмении делится на реальные народы-этносы. Их по меньшей мере пять, как показано на государственном флаге страны. В раздел первый "Основы конституционного строя" перенесена статья из раздела пятого "Местные органы власти" об административно-территориальном делении Туркмении. С одной стороны, авторы проекта тем самым подчеркнули, что целостность и неделимость страны определяются структурой его административно-территориальных органов. Но с другой – территории (народы) страны дистанцированы авторами проекта от темы местной исполнительной власти и местного самоуправления.

Более того, теперь, судя по проекту, в первом (главном) разделе обновленной Конституции появится еще одна новация. Если раньше там было записано, что никакая часть народа не имеет права "присвоить высшую власть", то теперь это допустимо. Главное, считают авторы проекта, чтобы это присвоение не было насильственным. Таким образом, игнорируя народное самоуправление, новая Конституция открывает дорогу гегемонизму землячества, способному в силу объективных обстоятельств (например, его численного доминирования в столичной зоне) "присвоить" высшую власть.

Президент, парламент, Совбез

Больше всего конституционная реформа затронула сферу высших органов власти и госуправления. Главным ударом по системе Ниязова стала ликвидация целого раздела о высшем Народном совете – незаконотворческом декоративном органе, необходимом Туркменбаши для "вечного" правления. Теперь страна вернулась к общепринятому разделению ветвей власти.

Сохраняя приверженность президентской вертикали, конституционная реформа заметно расширяет состав государственной и политической элиты, ее участие в управлении страной вплоть до переизбрания президента. Однако сделать это теперь будет труднее, чем прежде. По проекту, функции формирования Центризбиркома переданы от парламента самому президенту. Другой вариант отставки – недоверие парламента президенту до завершения пятилетнего срока правления. Но и тут новая редакция на стороне главы государства – для выражения недоверия теперь потребуется не одна, а две трети депутатских голосов. В качестве компенсации состав парламента расширен с 60 до 125 человек. Парламентарии наделены широким кругом "мягких" полномочий, впервые зафиксированы депутатская неприкосновенность, а также государственные гарантии для их "эффективной работы, защиты их чести и достоинства, прав и свобод".

В случае неспособности президента управление страной переходит к Совбезу. Он принимает решение, кому из вице-премьеров будет передана власть до новых выборов. При этом, и.о. главы государства не имеет права баллотироваться на пост президента. Ранее эту миссию выполнял председатель Меджлиса. Итак, в стране существует "резервная ветвь власти". Только Совбез имеет право править в межцарствие через "своего" вице-премьера.

Что не запрещено, то разрешено

Страна остается государством с президентской, то есть монократической, формой правления. При этом умалчивается, сколько раз может переизбираться президент, как, впрочем, и то, что избирательная система должна базироваться на принципе альтернативности. Вероятно, что Гурбангулы Бердымухамедов будет править как минимум 15–20 лет, то есть до 70-летнего возраста, определенного проектом.

По умолчанию проект ставит в зависимость от главы государства судей и прокуроров. И дело не в том, что президент их назначает, а в том, могут ли они переизбираться. Об этом в проекте не говорится. Это означает, что срок их службы будет определять сам президент. Ранее освобождать их досрочно можно было только по приговору суда. Из той же серии отсутствие указаний в проекте о том, что парламент работает на постоянной основе или, в перерывах между сессиями, его заменяет президиум. Парламент является высшим представительным органом, и ему должны быть подчинены органы власти на местах – халк маслахаты. Но об этом ни слова. Нет закона и о Совбезе. Через Совбез 21 декабря 2006 года после смерти Ниязова к власти пришли люди, находившиеся в тайной оппозиции к Туркменбаши и его политическому курсу. Памятуя о роли Совбеза, проектировщики Основного закона обошли вопрос о полномочиях, составе, статусе этого органа, оттягивая признание его легитимности.

Можно спорить о том, в какой мере изменится Конституция, но очевидно, что в ее основу положена принципиально иная политтехнология. Оберегая новую власть от ловушек нелигитимности, остерегаясь общественного мнения, разработчики следовали правилу: лучше недосказать, чем пообещать, но не выполнить. Число таких недоговоренностей в блоке законов об управлении государством достаточно, чтобы видеть – дверь к узурпации власти в Туркмении (персоной, кланом, землячеством) оставлена приоткрытой.

2008-09-15 / Шохрат Кадыров - независимый эксперт по Туркмении, доктор наук Норвежского университета.