Глядя на дареного коня

Поправки в законы о СМИ, партиях и выборах мало что изменят в политическом процессе в Казахстане, но могут вызвать негативную реакцию со стороны ОБСЕ

4–5 декабря в Хельсинки состоится ежегодное заседание совета министров иностранных дел (СМИД) Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ). Тем для обсуждения более чем достаточно по всем измерениям – и военно-политическому, и экономическому, и гуманитарному. Всюду кризис. На Южном Кавказе были разморожены конфликты в Южной Осетии и Абхазии. Усилиями России они были переведены в охлажденное состояние, но отношение большинства членов ОБСЕ к появлению в зоне ответственности организации двух новых государств пока что явно негативное.

В экономике тоже хорошего мало, кризис сменяется рецессией, причем от коллективных действий проку пока нет.

Зато на демократическом направлении Казахстан, который в следующем году войдет в состав руководящей тройки, состоящей из действующего, будущего и прошлого председателей ОБСЕ, подготовил сюрприз – пакет изменений в законодательство о выборах, о партиях, о СМИ и местном самоуправлении.

На сегодняшний день стали достоянием общественности лишь поправки в закон о СМИ, над совершенствованием которого правительство, мажилис и заинтересованные представители гражданского общества работают последние три года. Содержание прочих законопроектов дано лишь в кратком пересказе руководителей министерств, презентовавших их на заседании правительства.

Зато уже хорошо известна реакция экспертов – все структуры, профессионально отслеживающие состояние нашего законодательства в реформируемых сферах, единодушно отметили, что весь прогресс состоял в том, что из законов были исключены положения, которые на практике совершенно не применялись. Характерно, что при их подготовке правительство не опиралось на какие-то специализированные структуры типа госкомиссии по демократизации или предшествовавших ей постоянно действующего совещания (ПДС) и национальной комиссии по вопросам демократизации (НКВД) – по мнению директора Центра актуальных исследований "Альтернатива" Андрея Чеботарева, это свидетельствует о том, что предлагаемые правительством меры носят откровенно косметический характер. "Очевидно, что отмеченные выше структуры создавались в то время, когда наблюдалась заметная напряженность в отношениях между властью и ее оппонентами. В этих условиях власть активно использовала тезисы о необходимости проведения новых политических преобразований и политического диалога в целях снятия напряженности. Сейчас же в общественно-политической жизни страны наблюдается относительное спокойствие. И тема проведения новых, а главное – реальных политических реформ, похоже, закрыта на неопределенное время", – отметил он.

Наш журнал уже неоднократно писал о том, что нужно быть либо очень наивным человеком, либо совершенно не слышать того, о чем говорит президент, чтобы решить, будто Казахстан пойдет на какие-то радикальные реформы в политической сфере (см., например, "Власть без права передачи", "Эксперт Казахстан" № 20 от 28 мая 2007 года). Цель всех реформ была сформулирована вполне недвусмысленно еще два года назад – повышение эффективности государственного управления. И даже ради заветного кресла председателя ОБСЕ наше правительство предпринимало поистине титанические усилия – но в сфере тайной дипломатии и политического лоббирования, а вовсе не приближения к "международным стандартам". На полное соответствие последним Астана никогда и не претендовала.

По мнению директора Казахстанского международного бюро по правам человека и соблюдению законности Евгения Жовтиса: "Единственное позитивное во всем этом – некий сигнал западным партнерам о том, что мы к ним относимся серьезно, не отмахиваемся от них самих и их требований и хотим хотя бы выглядеть надлежащим образом. Другое дело, что это никакие не шаги, а лишь их имитация. Такая цель, как институционализация политического плюрализма, разработчиками законопроектов не ставилась". Поэтому, по мнению эксперта: "Вся система ОБСЕ поставлена перед очень сложным выбором. Особенно те, кто поддерживал нашу кандидатуру, исходя из идеи вовлечения Казахстана, кто считал, что не надо отталкивать Центральную Азию, несмотря на своеобразие политики отдельных ее лидеров и режимов. Они говорили, что надо учитывать геополитический контекст, что регион зажат между Россией и Китаем. Но даже эти страны вынуждены были делать какие-то реверансы в сторону "третьей корзины", гуманитарного измерения, то есть демократии и прав человека. Еще хуже то, что подобными реформами мы делаем из наших западных партнеров, прошу простить, но не подберу более мягкого слова, полных идиотов. Ведь невозможно себе представить, чтобы нормальный человек принял снижение барьера с 50 до 40 тысяч за прогресс в деле либерализации законодательства о политических партиях. Или наше правительство считает, что у всего мира нефтяные очки на глазах?

А между тем решение по нашему председательству уже принято, отменять его не будут. Но какая все же будет реакция Запада? Если он в той или иной форме согласится с этим, то на "третьей корзине" можно будет ставить жирный крест. Будет понятно, что права человека, верховенство закона и тому подобные вещи в ОБСЕ – не более чем слова".

Триумф второй сигнальной системы
В Стратегии ОБСЕ по противодействию угрозам безопасности и стабильности в XXI веке прямо сказано, что она "является форумом для диалога по политическим вопросам и вопросам безопасности, для установления опирающихся на консенсус политически обязательных норм и принципов для содействия их выполнению". В Астане это хорошо усвоили и научились использовать риторику, семантически приближенную к той, которая популярна в Вене, Варшаве и Копенгагене*. Там работают высокоразвитые люди, способные воспринимать явления, стоящие за какими-то понятиями, в нашем случае – "демократией", отвлеченно и обобщенно, не вдаваясь в частности и детали.

Ремарки, сделанные министром иностранных дел Маратом Тажиным в ходе представления рассматриваемых законодательных поправок членам правительства, фактически являются тезисами его будущего выступления на заседании СМИД в Хельсинки. Во-первых, "Казахстан продемонстрировал последовательность в реализации национальных приоритетов в построении современной конкурентоспособной страны с учетом собственного исторического опыта и международных стандартов".

Это проявилось в том, что парламент будет многопартийным "независимо от электоральных факторов". Кроме того, "теперь предполагается сделать процесс регистрации политических партий независящим от субъективной трактовки конкретного чиновника, а твердо прописанной нормой закона, что является принципиальным фактором ограничения произвола того или иного чиновника".

И, наконец, самый важный тезис министра: "Эта работа ведется на протяжении последних нескольких лет и является абсолютно четким, ясным и твердым сигналом со стороны Казахстана, со стороны главы государства о необходимости продолжения политических реформ".

Можно не сомневаться в том, что сигнал этот будет уловлен и воспринят надлежащим образом, то есть сможет заглушить те болевые раздражители, которые поступают на рецепторы БДИПЧ. Следовательно, реакция на сигнал из Астаны вызовет условный рефлекс, сформированный под воздействием наших многолетних совместных бесед на тему о демократизации политической жизни.

"В прошлом году и сама ОБСЕ, и страны-участницы смирились с тем, что Казахстан фактически проигнорировал поставленные перед ним в 2006 году в Брюсселе условия по приближению своего официального политического курса к стандартам человеческого измерения ОБСЕ. Несмотря на принятие далеко не демократических поправок в Конституцию и формирование монопартийного мажилиса, наша страна все же получила долгожданный пост председателя ОБСЕ. На этом фоне вновь предлагаемые поправки в законы о выборах, политических партиях, СМИ и по вопросам местного госуправления и самоуправления вряд ли вызовут серьезные протесты и нарекания со стороны ОБСЕ, ее институтов и отдельных стран-участниц. Даже если что-то подобное и произойдет, то серьезных последствий для Казахстана не будет.

Хотя нельзя не заметить, что предлагаемые казахстанским правительством меры по созданию и деятельности органов самоуправления сильно расходятся с положениями Европейской хартии о местном самоуправлении, а в поправках в закон о выборах не нашли своего отражения рекомендации миссии наблюдения за выборами БДИПЧ ОБСЕ", – считает Андрей Чеботарев.

Свобода диктофона и видеокамеры
Если внесение в закон о выборах нормы об обязательном присутствии в мажилисе как минимум двух партий стало объектом критического разбора и различных интерпретаций, то комментарии к новеллам в закон о СМИ отличаются крайней скупостью. По мнению партии "Азат", поправки по деятельности СМИ не выдерживают никакой критики: "Ничего сущностного из того, что предлагали журналистское сообщество, гражданские институты, правозащитные организации, не принято. Декоративные изменения всего лишь прикрывают фикцию перемен". ОСДП в своем заявлении перечислила нормы, которые следует включить в закон о СМИ: правовые гарантии свободы получения и распространения информации; установление законодательных барьеров для монополизации СМИ; уточнение вопросов регистрации СМИ, лицензирования деятельности по теле- и радиовещанию с использованием радиочастотного спектра; четкое определение прав и обязанностей журналистов и их специальный статус".

На наш взгляд, заслуживает внимания лишь концептуальное дополнение в статью, посвященную государственному регулированию СМИ: "Признавая средство массовой информации важнейшим институтом демократической политической системы, государство способствует развитию и стимулированию отечественного информационного рынка, средств массовой информации и повышению их конкурентоспособности".

По мнению возглавляемого Тамарой Калеевой Международного фонда защиты свободы слова "Адил соз", при отсутствии гарантий от внесудебного ареста, изъятий и конфискаций эта норма превращается в простую декларацию.

Да, декларацию, но все-таки не простую, а довольно эффектную, к тому же полностью отвечающую международным стандартам. Именно так и прокомментировал ее Марат Тажин, сказав, что поправки в закон позволят "закрепить правовой общественный статус СМИ в качестве важнейшего политического института". Примерно то же он повторит и на заседании СМИД в Хельсинки в начале декабря и, весьма вероятно, найдет понимание не только у союзников по Организации Договора о коллективной безопасности. Как сказал генеральный секретарь ОБСЕ Марк Перрен де Бришамбо: "ОБСЕ – это не военный альянс и не экономический союз, а система общих ценностей и общих интересов".

Из статьи 21 закона о СМИ убран пункт, обязывающий журналиста "получить согласие на использование аудио- или видеозаписи при проведении интервью с гражданами". Хотя в пояснении министерства сказано, что эта норма убирается "в соответствии с рекомендациями ОБСЕ в целях дальнейшего развития саморегуляции СМИ", это скорее приведение закона в соответствие со здравым смыслом. Выступая на заседании правительства, министр культуры и информации Мухтар Кул-Мухаммед сказал: "У журналистов нет возможности к каждому из нас подойти и просить разрешение на съемку. Поскольку мы с вами публичные политики, то должны понять, что такая поправка нужна, и это существенно облегчит работу журналистов по получению информации".

Однако в законопроекте поясняется, что статья 145 Гражданского кодекса РК (в ней речь о праве на собственное изображение) сохраняется: "Никто не имеет права использовать изображение какого-либо лица без его согласия". Таким образом, законодательство уже не требует от журналистов согласия "какого-либо лица" на получение изображения, но согласие на использование (для чего это изображение, собственно, и получают) по-прежнему необходимо.

По мнению экспертов "Адил соз", отмена регистрации электронных СМИ в Министерстве культуры и информации не означает создания более благоприятных условий для появления новых теле- и радиокомпаний, поскольку нормы закона "О лицензировании" сохраняются в полном объеме, а они предусматривают сложный и трудоемкий процесс лицензирования электронных СМИ.

Большая же часть поправок в закон о СМИ носит редакционный характер. Например, в связи с отменой постановки на учет электронных СМИ в соответствующей статье слова "средство массовой информации" заменены на "периодическое печатное издание, информационное агентство".

Корректор последней инстанции
Общенациональная социал-демократи-ческая партия (ОСДП) и партия "Азат" выступили с заявлениями, в которых содержится одинаково критическая оценка правительственных законопроектов. При этом позиция социал-демократов более сдержанная, включающая конструктивные предложения и отражающая нацеленность на диалог с властью. ОСДП отмечает: "Нововведения не соответствуют ранее данным властями Казахстана обещаниям о приведении законодательства в соответствие со стандартами ОБСЕ и являются недостаточными для подлинной политической модернизации".

Формулировки "Азата" традиционно более резкие: "Одобренные правительством поправки – не просто демонстративно куцый набор разрозненных второстепенных улучшений. Это – сознательное замалчивание и извращение самых принципиальных предложений демократических сил, попытка под видом новаций, наоборот, закрепить недемократическую суть режима".

Поскольку информационные агентства уже растиражировали слова Мухтара Кул-Мухаммеда о том, что в законопроекте о партиях были учтены требования оппозиционных партий, ОСДП и "Азат" сочли уместным напомнить о том, чего они на самом деле требовали. Причем ОСДП в своем заявлении в сжатом виде, но достаточно полно изложила изменения, которые считает необходимым внести в законопроекты. Видимо, это связано с тем, что в отличие от своих соратников по борьбе за демократию из "Азата", уверенных, что "только активное сопротивление каждого гражданина и общества в целом может остановить политическую деградацию и повернуть вспять движение к тоталитаризму", ОСДП сохраняет веру в возможность совместной работы. Она заявила о необходимости "организовать проведение открытых общественно-политических слушаний по этим законопроектам накануне их рассмотрения в парламенте". В них, по мнению партии, могли бы принять участие депутаты парламента, члены правительства, политические партии, неправительственные организации, руководители СМИ, независимые эксперты, а в качестве наблюдателей – представители ОБСЕ.

Будет ли учтена позиция партий, пока непонятно. Поскольку законопроекты, несмотря на поручение премьера, не были немедленно переданы в парламент (впрочем, депутаты мажилиса все равно разъехались по регионам), можно предположить, что реакция общества, партий, да и ОБСЕ изучается.

Андрей Чеботарев считает, что законопроекты будут приняты парламентом без особых проблем. "Могут быть лишь откорректированы те или иные положения. Да и то, учитывая монопартийный состав мажилиса и абсолютную лояльность сената, речь, скорее всего, здесь пойдет о несущественных, в частности, организационных и технических моментах, – сказал он. – Что же касается негативной реакции со стороны общественности и особенно оппозиционных партий, то власть и прежде практически никогда не принимала их позицию во внимание. Во всяком случае, переубедить ее в данном вопросе они точно не смогут. В принципе, для придания этим поправкам еще большего демократического лоска власти следует провести по ним общественные слушания в том же парламенте. Не исключено, что она так и сделает. Разве что это может пройти на уровне обсуждения, к примеру, в Общественной палате при мажилисе. То есть с избранным составом и без особого накала. С другой стороны, все может ограничиться обычным рассмотрением законопроектов в рабочем порядке среди депутатов обеих палат парламента".

Однако представляется неслучайным молчание президента, который традиционно презентует все более-менее значимые демократические реформы и на чье поручение ссылался Карим Масимов при обсуждении законопроектов на заседании правительства. В конечном счете от него зависит принятие любого закона.

С этим согласен Евгений Жовтис: "Надо отдать должное нашему президенту – все последние годы он демонстрирует прекрасное политическое чутье и умение вести тонкие игры – как аппаратные, внутри страны, так и дипломатические – с зарубежными партнерами. Очевидно, что сегодняшняя ситуация оставляет ему достаточно пространства для маневра. Причем возможности у него будут просто неограниченными, как бы эта ситуация ни развивалась. Предположим, эти законопроекты будут приняты в первом чтении мажилисом. Их можно направить на рассмотрение в Конституционный совет. И можно поставить вопрос о том, не стал ли парламент снова тормозом реформ, на сей раз политических. И досрочные выборы, которые сегодня объявляются ненужными и беспочвенными, сразу приобретут актуальность. Появляется огромное количество разных вариантов. При этом все козыри на руках у президента".

"Очень интересны отношения президента с Западом. Он еще раз наглядно демонстрирует, что все зависит от него. И направление, в котором будет двигаться страна, зависит от его политической воли. У него есть возможность предстать перед Западом и реформатором, и президентом, вынужденным временно закручивать гайки ради поддержания стабильности. Похожая ситуация с законом о религиях, – заметил г-н Жовтис. – Законопроект абсолютно не соответствует принятым в ОБСЕ нормам свободы совести, его обсуждают уже длительное время, страсти накаляются, а президент пока стоит в стороне, но имеет возможность двинуться как в сторону либерализации, так и в сторону ужесточения его положений".

Если это предположение правильно, то весьма вероятно, что окончательное решение по закону о религиях будет приурочено к проведению в Астане третьего Форума мировых религий, то есть будет принято не раньше будущего лета.

* В Вене находится штаб-квартира ОБСЕ, в Варшаве – Бюро по демократическим институтам и правам человека (БДИПЧ), в Копенгагене – Парламентская ассамблея ОБСЕ.

Николай Кузьмин, автор "Эксперт Online", "Эксперт", "Эксперт Сибирь", "Эксперт Казахстан"

№46 (193)/
24 ноября 2008