Резюме: кризис в Афганистане и Пакистане выходит за пределы момента, когда увеличение численности войск могло еще на что-то повлиять. Стратегия США должна состоять в том, чтобы стремиться к компромиссу с повстанцами и в то же время решать проблемы региональной конкуренции и необеспечения безопасности.

БАРНЕТТ РУБИН является директором по исследованиям и старшим научным сотрудником центра международного сотрудничества в Нью-Йоркском университете и автором книги "Фрагментация Афганистана и кровь на пороге".

АХМЕД РАШИД является пакистанским журналистом и писателем, научным сотрудником в Тихоокеанском совете по международной политике, и автором книг "Джихад", "Талибан", и недавно изданной "Падение в хаос: Соединенные Штаты и неудача строительства наций в Пакистане, Афганистане, и Центральной Азии".

Большая Игра больше не является забавой. Термин "Большая Игра" был использован британскими империалистами девятнадцатого века, чтобы описать британо-российскую борьбу за положение на шахматной доске Афганистана и Центральной Азии - соревнование с несколькими игроками, главным образом сводившееся к разведывательным рейдам и непродолжительным стычкам всадников с винтовками с теми, кто проживал на территории шахматной доски и в значительной степени являлся свидетелем или жертвой. Более чем столетие спустя игра продолжается. Но теперь число игроков возросло неизмеримо, включая тех, кто живет на шахматной доске и вовлеченные стороны, выросла и интенсивность насилия и угроз, которые она производит, оказывающих воздействие на весь земной шар. Большую Игру больше нельзя рассматривать в качестве спортивного события для зрителей, наблюдающих его на расстоянии. Пришло время, чтобы договариваться о некоторых новых правилах.

Семь лет спустя после того, как ведомая США коалиция и афганские полевые командиры, которых она поддерживала, выдавили руководство "Талибана" и "Аль-Каиды" из Афганистана в Пакистан, мятеж, который связан с этими и другими группировками, расширяет свое присутствие как на афганской, так и пакистанской сторонах границы. Четыре года спустя после президентских выборов в Афганистане, впервые прошедших в истории, все в большей степени оказывающееся в осаде правительство Хамида Карзая теряет доверие дома и за границей. "Аль-Каида" создала новую зону безопасности на территориях, населенных племенами Пакистана, где она находится под защитой новой организации, движения талибов Пакистана. Правительство Пакистана, которое подвергается ударам одного политического кризиса за другим и расколото между традиционно независимыми военными и самоуверенным, но капризным избранным руководством, оказалось неспособным сохранить контроль над своей собственной территорией и населением. Его спецслужбы подверглись обвинениям в поддержке терроризма в Афганистане, который во многих отношениях заменил Кашмир в качестве основной арены все еще неразрешенной борьбы между Пакистаном и Индией.

В течение многих лет критики стратегии США и НАТО предупреждали, что регион движется в этом направлении. Многие направления в политике, которые на протяжении долгого времени предлагались таким критикам, теперь пользуются всесторонней поддержкой. Администрация Буша и обе кампании по выборам президента США предлагают послать больше войск в Афганистан и предпринять другие политические решения, направленные на удержание позитивных результатов, достигнутых там в военной области. Они включают ускорение обучения афганской национальной армии и афганской национальной полиции; выделение большего количества средств на проведение более эффективной реконструкции и развития и на поддержку повышения качества управления; усиление как давления, так и возможностей сотрудничества с Пакистаном, и организацию атак через границу без одобрения Пакистана с тем, чтобы ликвидировать зоны безопасности для боевиков по обе стороны от границы и искоренить "Аль-Каиду"; поддержку демократии в Пакистане и приведение его межведомственной разведки (МВР) под гражданский политический контроль; и осуществление более эффективной политики, направленной на то, чтобы обуздать индустрию по производству наркотиков Афганистана, которая производит опиаты, равные в экспортной ценности половине остальной части афганской экономики.

Рейды [США] через границу в Пакистан могут произвести "октябрьский сюрприз" или дать основание для апологетов, надеющихся спасти наследство Джорджа У. Буша, но они не обеспечат безопасность. Решение задач по реконструкции, развитию, добросовестному управлению, борьбе с наркотиками и созданию эффективной полиции и систем правосудия в Афганистане потребует многих лет относительного мира и безопасности. Ни пренебрежение этими задачами, как это делала изначально администрация Буша, ни ускоренное внедрение их согласно расписанию, диктуемому политическими целями, не сможет привести к успеху. Афганистан требует намного больших и более эффективных сил безопасности, международных или национальных, но поддержка по развертыванию сил США и НАТО как в регионе, так и в самом Афганистане непосредственно, резко падает среди стран, вносящих в это дело свой вклад. Афганистан, являющийся самой бедной страной в мире, наряду с пригоршней аналогичных в Африке и имеющий самое слабое правительство в мире (кроме Сомали, у которой нет никакого правительства), никогда не будет в состоянии содержать силы национальной безопасности, достаточные для того, чтобы противостоять существующим - уже не говоря о нарастающих - угрозам, хотя постоянные иностранные субсидии для сил безопасности Афганистана не могут быть гарантированы и будут иметь дестабилизирующие последствия. Кроме того, меры, нацеленные на Афганистан, не будут касаться ухудшающейся ситуации в Пакистане или эскалации международных конфликтов, связанных с афгано-пакистанской войной. Большее количество помощи Пакистану – военной или гражданской - не снизит впечатления среди элиты в сфере национальной безопасности Пакистана о том, что страна окружена врагами, настроенными на ее расчленение, тем более, что рейды [США] через границу в регионы, на которые на протяжении долгого времени претендует Афганистан, усиливают такое восприятие. До тех пор, пока это ощущение осады не уйдет, будет трудно рассчитывать на усиление гражданских институтов в Пакистане.

Дипломатия США была парализована риторикой "войны с террором" - борьбы против "зла", в которой другие игроки должны быть "с нами или с террористами". Такая риторика препятствует возможности солидного стратегического размышления, так как смешивает противников в единого "террористического" врага. Только политическая и дипломатическая инициатива, которая проводит различия между политическими противниками Соединенных Штатов - включая связанных с насилием – и глобальными террористами, такими, как "Аль-Каида", может уменьшить угрозу, перед которой стоят афганские и пакистанские государства, и обеспечить безопасность для остальной части международного сообщества от действий обосновавшихся там международных террористических групп. Такая инициатива должна основываться на двух элементах. Она должна стремиться к нахождению политического решения с как можно большим числом афганских и пакистанских повстанцев, предлагая политическое участие, интеграцию находящихся под косвенной властью Пакистана федерально управляемых регионов, населенных племенами (ФУРП) в основные политические и административные институты Пакистана, и окончание агрессивных действий со стороны международных сил в обмен на сотрудничество против "Аль-Каиды". Также она должна включать крупную дипломатическую инициативу и программы развития, которые будут нацелены на решение колоссального множества региональных и глобальных проблем, тесно переплетенных с кризисом - которые вносят свой вклад в стимулирование, усиление, и продление конфликта как в Афганистане, так и в Пакистане.

Афганистан был в состоянии войны в течение трех десятилетий - период дольший по продолжительности, чем тот, который начался с первой мировой войны и закончился событиями в Нормандии в день высадки союзных войск в Европе во Второй мировой войне - и теперь эта война распространяется к Пакистану и далее. Эта война и сопровождающий ее терроризм могли бы продолжиться и распространяться даже на другие континенты - как 11 сентября 2001 года - или привести к краху государства, обладающего ядерным оружием. Несмотря на то, что региональный кризис имеет такого рода размах, до настоящего времени пока еще не существует никакой международной структуры, чтобы иметь с ним дело, за исключением недофинансированных и плохо скоординированных операций в Афганистане и некоторых рейдов [США], осуществленных в ФУРП. Новая администрация США должна начать действия, первоначально основанные на контактной группе, одобренной Советом Безопасности ООН, направленные на то, чтобы положить конец все более усиливающейся разрушительной динамике Большой Игры в регионе. Игра стала слишком смертельной и привлекла слишком много игроков; она теперь напоминает в меньшей степени шахматную партию, нежели афганскую игру бузкаши, с Афганистаном, выступающем в роли козлиной туши, борьба за которую ведется между неисчислимыми командами. Вашингтон должен использовать предоставленную теперь возможность, чтобы заменить эту Большую Игру новой великой сделкой для региона.

Проблемы с безопасностью

Афганские и пакистанские силы безопасности испытывают недостаток в численности, навыках, оборудовании, и побуждении, чтобы противостоять растущему мятежу в этих двух странах или искоренить "Аль-Каиду" из ее новой базы в ФУРП, вдоль афгано-пакистанской границы. Предложения по улучшению ситуации по безопасности сосредотачиваются на том, чтобы направить дополнительные международные силы, создать большие по численности силы национальной безопасности в Афганистане, и обучить и снабдить силы безопасности Пакистана, которые нацелены на конфликт с Индией, на ведение внутренних действий против боевиков. Но ни одно из этих предложений не является достаточным, чтобы противодействовать существующим, не говоря уже о будущих, угрозам.

Некоторые дополнительные войска в Афганистане могли бы защитить местное население, в то время, как полиция и правительство будут набирать силу. Они также могли бы дать возможность силам США и НАТО уменьшить или устранить свою опору на использование воздушных ударов, вызывающих жертвы среди гражданского населения, что в свою очередь способствует рекрутированию боевиков и сторонников мятежа.

США

Вследствие этого генерал Барри МаКаффри, вместе с другими, поддержал "обязательство на поколения" в Афганистане, как это сделали Соединенные Штаты по отношению к Германии и Южной Корее. К сожалению, ни одно из правительств в регионе вокруг Афганистана не поддерживает долгосрочное присутствие там США или НАТО. Пакистан рассматривает даже существующее развертывание как укрепление связанного с Индией режима в Кабуле; Иран обеспокоен тем, что Соединенные Штаты будут использовать Афганистан как базу для того, чтобы начать "изменение режима" в Тегеране; и Китай, Индия, и Россия все вместе имеют свои видения о базе НАТО, развернутой в пределах их сфер влияния и полагают, что они должны уравновесить угрозы от "Аль-Каиды" и "Талибана" с угрозами, представляемыми со стороны Соединенных Штатов и НАТО. Обеспечение безопасности в Афганистане и его регионе потребует международного присутствия на протяжении многих лет, но только региональная дипломатическая инициатива, которая достигнет консенсуса по выбору стабилизации Афганистана в качестве главного приоритета перед всеми другими, могла бы сделать долгосрочное международное развертывание возможным.

Афганистан нуждается в больших по численности и более эффективных силах безопасности, но он также должен быть в состоянии поддерживать эти силы безопасности. Декрет, подписанный президентом Карзаем в декабре 2002 года, установил численность афганской национальной армии в 70000 человек (она достигла численности в 66000 к середине 2008 года). Министр обороны США Роберт Гейтс с тех пор объявил о плане увеличения этой численности до 122000 человек, так же, как о добавлении 82000 полицейских, с достижением общей численности в 204000 человек для афганских сил национальной безопасности (АСНБ). Такое увеличение, однако, потребует дополнительного числа международных инструкторов и наставников - которые, честно говоря, не появятся в обозримом будущем - и содержание такой мощи может существенно превысить средства, которыми располагает эта бедная страна. Текущие оценки ежегодной стоимости составят приблизительно 2,5 миллиарда долларов для армии и 1 миллиард долларов для полиции. В прошлом году афганское правительство собрало приблизительно 7 процентов (или около 670 миллионов долларов) законного ВВП, оцененного в 9,6 миллиардов долларов. Таким образом, даже если экономика Афганистана испытала бы непрерывный реальный рост в 9 процентов ежегодно, и если полученный доход будет почти удвоен, достигнув величины в 12 процентов (оба прогноза нереалистичны), то через десять лет полный внутренний доход афганского правительства составит приблизительно 2,5 миллиарда долларов в год. Планируемые трубопроводы и шахты могли бы добавить 500 миллионов долларов к концу этого периода. Короче говоря, стоимость содержания лишь только армии и полиции была бы значительно больше, чем общий доход Афганистана.

Многие, поэтому, предложили долгосрочное международное финансирование АСНБ; в конце концов, даже 5 миллиардов долларов в год гораздо меньше, чем стоимость развертывания интернациональных сил. Но поддержка сил безопасности через иностранные гранты, в противоположность обучению или предоставлению оборудования, представит политические проблемы. Было бы невозможно создать афганские институты на основе дополнительных ассигнований США, что главным образом является источником финансирования обучения и предоставления оборудования для АСНБ. Поддержание национальной армии или сил государственной полиции требует многолетнего планирования, невозможного без периодически повторяющихся ассигнований – что означает интеграцию планирования по АСНБ в бюджеты Соединенных Штатов и других стран-членов НАТО, даже если бы фонды выделялись через единый доверительный фонд. И АСНБ, финансируемый из тех бюджетов, должен был бы удовлетворять международным или другим национальным, но не афганским, юридическим требованиям. Решения относительно финансирования должны быть приняты Конгрессом США и другими иностранными институтами, но не афганским Национальным Собранием. АСНБ мог бы предпринять такие действия, на которые иностранные налогоплательщики могли бы отказать выделение средств. Такое долгосрочное международное участие является просто маловероятным.

Если Афганистан не сможет поддержать свои силы безопасности на предлагаемых в настоящее время уровнях самостоятельно, даже согласно самому оптимистическому экономическому сценарию, и если долгосрочная международная поддержка или долгосрочное международное присутствие не являются жизнеспособными, то есть только один способ, согласно которому АСНБ может достичь устойчивости: условия в регионе должны быть изменены таким образом, что Афганистан больше не будет нуждаться в таких больших и дорогостоящих силах безопасности. Изменение тех условий, однако, потребует изменения поведения игроков не только внутри, но также и за пределами страны - и это вынудило многих наблюдателей поддержать задачу усиления давления на Пакистан, включая рейды [США] на его территорию, в качестве счастливой развязки все более ухудшающейся ситуации внутри Афганистана.

Беспорядок с отсутствием безопасности на пограничной линии

После того, как первая фаза войны в Афганистане закончилась свержением "Талибана" в 2001 году (и по мере того, как Соединенные Штаты готовились к вторжению в Ирак), ограниченная повестка дня Вашингтона в регионе состояла в том, чтобы оказать давление на пакистанские вооруженные силы с тем, чтобы они преследовали "Аль-Каиду"; тем временем, Вашингтон в значительной степени проигнорировал более широкий мятеж, который оставался маргинальным до 2005 года. Это удовлетворяло стратегии пакистанских вооруженных сил, чтобы помочь Соединенным Штатам против "Аль-Каиды", но при этом сохранить афганский "Талибан", как потенциальный источник давления на Афганистан. Но лето 2006 года засвидетельствовало значительную эскалацию мятежа, поскольку Пакистан и "Талибан" интерпретировали решение Соединенных Штатов передать НАТО командование коалицией сил (плюс объявление Министра обороны США Дональда Рамсфелда о сокращении войск, что фактически никогда не имело место) как признак их намерения уйти. Они также рассматривали страны (помимо США), вносящие вклад в войсковые подразделения, как более уязвимые к политическому давлению из-за потерь личного состава.

Пакистанские вооруженные силы не контролируют мятеж, но они могут влиять на его интенсивность. Однако давление на Пакистан для обуздания боевиков будет по всей вероятности иметь малый эффект, если не последует стратегической перестройки со стороны Соединенных Штатов. Регион изобилует теориями заговора, пытающимися найти рациональное объяснение очевидно иррациональной стратегической позиции Соединенных Штатов по поддержке "главного не-НАТОвского союзника, который делает больше, чем любое другое государство, чтобы подорвать положение США в Афганистане". Многие афганцы полагают, что Вашингтон тайно поддерживает "Талибан" в качестве способа продолжения войны для оправдания присутствия войск, которое в действительности нацелено на обеспечение доступа к энергетическим ресурсам Центральной Азии и противостояние Китаю. Многие в Пакистане полагают, что Соединенные Штаты сознательно ввели в заблуждение Пакистан для потакания Вашингтону с тем, чтобы вызвать свое собственное разрушение: Индия и поддерживаемый США Афганистан сформируют клещи вокруг Пакистана, чтобы расчленить единственную в мире мусульманскую страну, обладающую ядерной энергией. И некоторые иранцы спекулируют о том, что в подготовке к приходу Мессии, Бог ослепил Великого Сатану по отношению к его собственным интересам так, чтобы тот устранил бы Афганистан и Ирак - обоих конкурентов Ирана в регионе, находящихся под контролем суннитов - тем самым невольно прокладывая путь к долгожданному шиитскому восстановлению.

Истинный ответ является гораздо более простым: администрация Буша никогда не переоценивала свои стратегические приоритеты в регионе после 11 сентября. Институциональная инерция и идеология совместно гарантировали, что Пакистан будет рассматриваться в качестве союзника, Иран в качестве врага, и Ирак в качестве главной угрозы. Это предоставляло Пакистану монополию на логистику США и, до значительной степени, на разведку, которую Соединенные Штаты имеют в Афганистане. Восемьдесят четыре процента материальной части для сил США в Афганистане проходит через Пакистан, и МВР остается почти единственным источником разведывательной информации о международных террористических актах, подготовленных "Аль-Каидой" и ее филиалами в Пакистане.

Более существенно, что концепция "давления" на Пакистан имеет изъяны. Ни на одно государство нельзя оказать успешно давление, чтобы оно совершило действия, которое то считает в свою очередь убийственными. Пакистанский истэблишмент в сфере безопасности полагает, что он стоит как перед лицом союза США-Индии-Афганистана, так и перед отдельным ирано-российским союзом, когда каждый из них нацелен на подрыв пакистанского влияния в Афганистане и даже расчленение пакистанского государства. Кое-кто (но не все) в истэблишменте рассматривают вооруженных боевиков внутри Пакистана в качестве угрозы - но они в значительной степени считают ее в конечном счете управляемой, и в любом случае вторичной по отношению к угрозе, исходящей от их врагов, обладающих ядерным оружием.

Военное командование Пакистана, которое разрабатывает и реализует политику национальной безопасности страны, разделяет приверженность видению Пакистана как родины для южноазиатских мусульман и тем самым к объединению Кашмира с Пакистаном. Оно рассматривает Афганистан как находящийся внутри периметра безопасности Пакистана. Добавьте к этому, что у Пакистана нет соглашений по границе ни с Индией, с которой Исламабад оспаривает объединение Кашмира, ни с Афганистаном, который никогда не признавал явным образом линию Дюранда, отделяющую эти две страны в качестве межгосударственной границы.

Эта граница является больше чем линией. Граница между Пакистаном и Афганистаном была структурно оформлена как часть линии обороны британской Индии. На пакистанской стороне линии Дюранда британцы и их пакистанские преемники обратили сложность управления племенами в свое преимущество, путем создания ФУРП. В пределах ФУРП эти племена, но не правительство, отвечают за обеспечение безопасности. Регион сохраняется слаборазвитым и сверхвооруженным в качестве барьера против захватчиков. (Также именно поэтому любая наземная интервенция Соединенных Штатов или НАТО там потерпит неудачу). На сегодня пакистанские вооруженные силы превратили ФУРП в район сосредоточения войск для боевиков, которые могут использоваться для ведения асимметричной войны как в Афганистане, так и в Кашмире, в связи с тем, что специальный статус региона предусматривает правдоподобную (но при этом все уменьшающуюся) возможность утверждать противное. Такое использование ФУРП разрушило государственный контроль, особенно в Северо-западной Пограничной провинции Пакистана, которая примыкает к ФУРП. Долина Удара, где боевики пакистанского "Талибана" вели боевые действия против правительства в течение нескольких лет, связывает Афганистан и ФУРП с Кашмиром. Стратегия Пакистана по внешней безопасности, таким образом, подорвала его внутреннюю безопасность.

19 сентября 2001 года, когда в то время пакистанский президент Первез Мушарраф объявил нации о своем решении поддержать ведомую США интервенцию против "Талибана" в Афганистан, он заявил, что наиважнейшая причина заключалась в том, чтобы спасти Пакистан путем препятствования Соединенным Штатам от создания союза с Индией. В свою очередь, он захотел выгод для Пакистана, связанных с его интересами по безопасности.

Последующие события, однако, только усилили ощущение Пакистана в отсутствии безопасности. Мушарраф попросил дать ему время для формирования правительства "умеренного "Талибана"" в Афганистане, но был не в состоянии осуществить это. Потерпев неудачу, он попросил, чтобы Соединенные Штаты не позволили Северному Альянсу (часть сил сопротивления "Талибану" в Афганистане), который был поддержан Индией, Ираном и Россией, занять Кабул; это обращение было отвергнуто. Теперь Пакистан утверждает, что Северный Альянс сотрудничает с Индией изнутри служб безопасности Афганистана. Тем временем, Индия восстановила свои консульства в афганских городах, включая некоторые из них около пакистанской границы. У Индии есть подлинные консульские интересы там (наличие индусского и сикхского населений, коммерческие поездки, программы помощи), но она может также фактически использовать консульства против Пакистана, как об этом заявляет Исламабад. Индия также в сотрудничестве с Ираном завершила строительство скоростного шоссе, связывающего кольцевую дорогу Афганистана (которая соединяет ее главные города) с иранскими портами в Персидском заливе, потенциально устраняя зависимость Афганистана от Пакистана для получения доступа к морю и маргинализуя новый порт Пакистана Гвадар на Аравийском море, который был построен за счет сотен миллионов долларов китайской помощи. И новое американо-индийское ядерное соглашение эффективно признает легитимность Нью-Дели как ядерной державы, продолжая наряду с этим рассматривать Исламабад, с его деятельностью в сфере распространения, в качестве парии. В этом контексте оказание давления на Пакистан или предоставление ему помощи без какой-либо попытки разрешения проблем, связанных с источниками угроз для его безопасности, не сможет обеспечить устойчивый положительный результат.

С большой шляпой, но без рогатого скота*

Пересмотр приоритетов для США и для глобального уровня в регионе потребует признания двух отличительных особенностей: во-первых, между окончательными целями и причинами ведения войны; и, во-вторых, между временными периодами для различных целей. Препятствование "Аль-Каиде" по ее перегруппировке таким образом, чтобы она не смогла организовать террористические атаки, является непосредственной целью, которая может оправдать войну, при условии, что такая война является пропорциональной и эффективной. Укрепление государства и экономики Афганистана удовлетворяет средне - долгосрочной цели, которая не может оправдывать ведение войны за исключением случая, когда слабость Афганистана способствует созданию зон аккумулирующих угрозы безопасности.

Эта средне – долгосрочная цель потребует снижения уровня вооруженного конфликта, включая поиск политического урегулирования с настоящими боевиками. В обсуждениях условий такого урегулирования лидерам, связанным как с "Талибаном", так и другими повстанческими движениями, был задан ряд вопросов, наподобие следующих: Каковы цели ведения войны в Афганистане Соединенными Штатами и международным сообществом? Не хотят ли они гарантировать, что территория Афганистана не будет использоваться для нападения на них, установить специфическое правительство в Кабуле, или использовать конфликт для того, чтобы создать постоянные военные базы? Эти собеседники выступают против целого ряда приоритетов политики США по отношению к мусульманскому миру, но они же и признают, что у Соединенных Штатов и других стран есть законный интерес в предотвращении того, чтобы афганская территория использовалась для организации атак против них. Они утверждают, что готовы поддержать афганское правительство, которое гарантирует, что его территория не будет использоваться в будущем для организации террористических атак – в обмен, как они говорят, на вывод иностранных войск.

Гарантии, которые теперь предлагают эти собеседники, далеки от требуемых, и Афганистан будет нуждаться в международных силах для обеспечения безопасности, даже если текущая война пойдет на спад. Но такие вопросы могут послужить основой для обсуждения. Чтобы сделать такие обсуждения заслуживающими доверия, Соединенные Штаты должны пересмотреть свои цели противодействия терроризму. Они должны стремиться отделить исламистские движения, преследующие местные или национальные цели, от тех, которые, как "Аль-Каида", стремятся напасть на Соединенные Штаты или его союзников непосредственно – вместо того, чтобы сваливать их в одну кучу. Два представителя "Талибана" отдельно заявили газете "Нью-Йорк Таймс", что их движение порвало с "Аль-Каидой" с момента нападений 11 сентября 2001 года. (Другие связанные с мятежом сказали нам то же самое). Такие утверждения не могут быть просто приняты за чистую монету, но это не означает, что они не должны быть использованы в дальнейшем. Соглашение в принципе о том, чтобы запретить использование афганской (или пакистанской) территорий для международного терроризма, плюс соглашение с Соединенными Штатами и НАТО о том, что такая гарантия могла быть достаточной для прекращения их враждебных военных действий, могли бы составить основу для переговоров. Любое соглашение, в котором "Талибан" или другие повстанцы объявят о своем разрыве с "Аль-Каидой", будет означать стратегическое поражение для "Аль-Каиды".

Политические переговоры представляют собой сферу ответственности афганского правительства, но для того, чтобы сделать такие переговоры возможными, Соединенные Штаты должны будут изменить свою политику содержания под стражей. Высшие должностные лица афганского правительства утверждают, что, по крайней мере до 2004 года они неоднократно получали предложения о начале переговоров от руководителей высшего уровня "Талибана", но что они никоим образом не могли бы дать гарантий, что эти руководители не будут схвачены силами США и помещены под стражу в заливе Гуантанамо или военно-воздушной базе в Баграме, в Афганистане. Ведение переговоров с боевиками "Талибана" или другими повстанцами не означает замену конституции Афганистана на продвигаемые "Талибаном" Исламские Эмираты Афганистана, закрытие школ для девочек или соглашательство с другими видами реакционной социальной политики. Несмотря на то, насколько могут быть слабы афганское правительство и силы безопасности, в то же время афганское общество – которое прошло через две Лойи Джирги и двое выборов, обладает более чем пятью миллионами сотовых телефонов, и имеет доступ к колоссальному количеству новых СМИ – является несравнимо более сильным, чем оно было семь лет назад, и "Талибан" знает об этом. Эти потенциальные собеседники более всего обеспокоены присутствием иностранных войск, и некоторые выступали за усиление существующих АСНБ как способа содействующего выводу этих войск. В ноябре 2006 года один из ведущих сторонников "Талибана" в Пакистане Мавлана Фазлур Рахман публично заявил в Пешаваре, что "Талибан" мог бы участвовать в качестве партии на выборах в Афганистане, аналогично тому, как его партия поступила в Пакистане (где она недавно потерпела сокрушительное поражение на выборах), при условии, что она не будет объявляться террористской.

Конец игры

Более не существует одного лишь политического решения в Афганистане, так же, как и не существует одного лишь военного решения в этой стране. До тех пор, пока лица, принимающие решение в Пакистане не решат сделать стабилизацию афганского правительства более высоким приоритетом, чем противостояние индийской угрозе, мятеж, имеющий происхождение на базах в Пакистане, будет продолжаться. Стратегические цели Пакистана в Афганистане приводят Пакистан к разногласиям не только с Афганистаном и Индией, и с приоритетами США в регионе, но также и со всем международным сообществом. В то же время не существует никакого многостороннего подхода для того, чтобы противостоять этой проблеме, и американо-афганский двусторонний подход в чрезмерной степени опирается на отношения поставок в военной области. Войска НАТО, которые в Афганистане ежедневно несут потери из-за боевиков, укрывающихся в Пакистане, не имеют никакой политики в отношении Пакистана. Совет Безопасности ООН едва ли обсуждал роль Пакистана в Афганистане, даже при том, что у трех из постоянных членов Совета Безопасности (Франция, Соединенное Королевство, и Соединенные Штаты) есть войска в Афганистане, другим двум угрожают движения (в Северном Кавказе и в Синьцзяне) со связями с ФУРП, и Китай, крупнейший инвестор Пакистана, готовится стать крупнейшим инвестором также и в Афганистане, с долей в размере 3,5 миллиардов долларов в медном руднике Айнак, к югу от Кабула.

Альтернатива представляется не в том, чтобы поместить Пакистан в пересмотренную "ось зла". Она заключается в продвижении дипломатической инициативы на высоком уровне, разработанной для достижения подлинного консенсуса касательно цели достижения афганской стабильности через обращение внимания на легитимные источники угрозы безопасности Пакистана, наряду с усилением противодействия его подрывным действиям. Китай - и союзник Пакистана и потенциально крупнейший инвестор и в Афганистане и в Пакистане - мог бы играть особенно важную роль, так же, как это могла бы делать и Саудовская Аравия, серьезный инвестор в Пакистане и его союзник, бывший сторонник "Талибана" хранитель двух самых священных исламских святынь.

Первым шагом могло бы быть создание контактной группы по региону, наделенной полномочиями Советом Безопасности ООН. Эта контактная группа, включая пять постоянных членов Совета Безопасности ООН и возможно других игроков (НАТО, Саудовская Аравия), могла бы поощрять диалог между Индией и Пакистаном об их соответствующих интересах в Афганистане и поиске решения спора по Кашмиру; заняться поиском долгосрочного политического видения касательно будущего ФУРП со стороны пакистанского правительства, возможно такого, которое включало бы интеграцию ФУРП с другими провинциями Пакистана, как это было предложено несколькими политическими партиями Пакистана; стимулировать Афганистан и Пакистан к обсуждению линии Дюранда и других пограничных проблем; вовлечь Москву в вопросы стабилизации в регионе так, чтобы Афганистан не стал местом испытания воли между Соединенными Штатами и Россией, как это случилось в Грузии; обеспечить гарантии Тегерану в том, что присутствие США-НАТО в Афганистане не представляет угрозы Ирану; и гарантировать, что интересы и роль Китая будут приняты во внимание в ходе международных обсуждений по Афганистану. Такой диалог необходимо было бы поддержать обязательствами по предоставлению долгосрочного международного пакета помощи для целей региональной экономической интеграции, включая помощь наиболее пострадавшим регионам в Афганистане, Пакистане и Центральной Азии, в особенности пограничных регионов. (В настоящее время, Соединенные Штаты предлагают обеспечить 750 миллионов долларов в качестве помощи для ФУРП, но не имея никакой политической структуры для распределения помощи).

Центральная задача контактной группы состояла бы в том, чтобы гарантировать Пакистану, что международное сообщество привержено поддержанию его территориальной целостности - и помочь решить проблемы границы с Афганистаном и Кашмиром таким образом, чтобы лучше определить территорию Пакистана. Международное сообщество должно будет обеспечить прозрачные заверения и помощь Пакистану, обещать, что никакое государство не заинтересовано в его расчленении, и гарантировать открытые границы между Пакистаном и как Афганистаном, так и Индией. Соединенные Штаты и Европейский союз должны будут открыть свои рынки наиболее важным экспортным товарам Пакистана, в особенности текстилю, и афганским продуктам. И Соединенные Штаты должны будут предложить дорожную карту Пакистану по заключению такого же самого вида ядерного соглашения, которое было достигнуто с Индией, как только Пакистан предоставит прозрачные и осуществляемые под международным контролем гарантии по нераспространению его технологии ядерного оружия.

Заверения контактной группы, которая с вниманием обратилась бы к решению проблем безопасности Пакистана, могла бы поощрить Пакистан на продвижение, вместо противодействия, приемлемого на международном и национальном уровнях, политического урегулирования в Афганистане. Для поддержки влияния контактной группы и ее статуса необходимо прибегать к использованию угрозы о том, что любые нарушения соглашений или поддержка терроризма, имеющего происхождение в ФУРП, будут докладываться Совету Безопасности ООН. Пакистан, как страна, вносящая крупнейший вклад в операции по поддержанию мира под эгидой ООН, рассматривает себя в качестве легитимного международного игрока, нежели деструктивной силы; столкнувшись с перспективой потери такого статуса, он пошел бы на компромисс.

Индия также должна быть более прозрачной относительно своих действий в Афганистане, особенно касательно роли ее спецслужбы, Подразделения по исследованию и анализу (ПИА). Возможно, МВР и ПИА могли бы поощряться на ведение диалога о том, чтобы исследовать, насколько могла бы тайная война, которую они вели друг против друга в течение прошедших 60 лет, не касаться территории Афганистана. Контактная группа могла бы помочь создать постоянно действующую индийско-пакистанское структуру в разведывательной и военной сферах, в которой можно было бы представлять и обсуждать различные вопросы. Всемирный Банк и Азиатский банк развития могли бы также создать совместные программы по реконструкции в Афганистане. Ряд региональных конференций по экономическому сотрудничеству по реконструкции Афганистана уже создал частичную основу для таких программ.

И наконец поговорим об Иране. Администрация Буша ответила на сотрудничество Ирана по Афганистану в 2001 году включением Тегерана в "ось зла" и обещанием держать "все варианты на рассмотрении", что понимается в качестве кодового обозначения для действия, которое не исключает военное нападение. Иран ответил, в частности, оказанием содействия боевикам в Афганистане, чтобы показать, сколько ущерба он мог бы принести в качестве своего ответа. При этом некоторые иранские официальные лица продолжают искать сотрудничества с Соединенными Штатами против "Аль-Каиды" и "Талибана". Следующая американская администрация может и должна начать прямой диалог с Тегераном вокруг общих проблем этих двух стран по Афганистану. Открытие диалога с Ираном показало бы, что Соединенные Штаты не должны зависеть исключительно от Пакистана для доступа к Афганистану. И в действительности, у Вашингтона и Тегерана был такой диалог приблизительно до 2004 года. В мае 2005 года, когда Соединенные Штаты и Афганистан подписали "декларацию стратегического партнерства", Иран дал понять, что он не будет возражать против партнерства, при условии, что оно не будет направлено против Ирана. Иран должен получить заверения от контактной группы в том, что афганская территория не будет использоваться как район подготовки действий, нацеленных на подрыв Ирана и что все тайные операции США, происходящие оттуда, будут прекращены.

Главное сомнение России – о том, что Соединенные Штаты и НАТО стремятся к постоянному военному присутствию их обоих в Афганистане и Центральной Азии - также должно быть рассеяно. России нужно гарантировать, что силы США и НАТО могут не угрожать, а помочь защитить законные российские интересы в Центральной Азии, включая сотрудничество с Шанхайской Организацией Сотрудничества. России и странам Центральной Азии нужно сообщить о результатах законных допросов боевиков, которые пришли с территорий стран бывшего Союза и были захвачены в плен в Афганистане или Пакистане.

Чтобы преодолеть соревнование с ненулевой суммой, имеющее место между странами, этническими группами и фракциями, регион нуждается в нахождении источника взаимной выгоды, полученной из сотрудничества. Китай - с его добычей полезных ископаемых и строительством подъездных путей в Афганистане и Пакистане, финансовой поддержкой, которую он оказывает, чтобы построить порт Гвадар, и его расширением каракорумского шоссе, которое связывает Китай с северным Пакистаном - может явиться таким источником. Китай также является главным поставщиком оружия и ядерного оборудования Пакистану. У Китая есть значительный интерес в поддержании мира и развития в регионе, так как он желает иметь энергетический и торговый коридор между севером и югом таким образом, чтобы его товары могли перевозиться из Синьцзяня до портов Аравийского моря Пакистана, и так, чтобы нефте- и газопроводы могли доставлять энергоресурсы из Персидского залива и Ирана в западный Китай. Взамен такого коридора Китай мог бы помочь поставить весьма необходимую электроэнергию и даже воду обеим странам. Такой коридор также помог бы восстановить экономические системы как Афганистана, так и Пакистана.

Более чем войска

Оба кандидата в президенты США привержены тому, чтобы направить большее число войск в Афганистан, но этого будет недостаточно, чтобы развернуть там в обратную сторону тенденцию к краху безопасности. Более важно предпринять значительную дипломатическую инициативу, с участием всех заинтересованных в регионе игроков, по проведению переговоров по решению проблемы и разработке дорожной карты для деятельности по стабилизации местной ситуации. Такая инициатива послужила бы для того, чтобы вновь подтвердить, что Запад действительно привержен задачам долгосрочного восстановления Афганистана и региона. Контактная группа, тем временем, могла бы заверить соседей Афганистана в том, что Запад нацелен на решение не только проблемы экстремизма в регионе, но также и экономического развития, создания новых рабочих мест, борьбы с торговлей наркотиками и урегулирования пограничных споров.

Снижение уровня насилия в регионе и продвижение глобального сообщества к достижению подлинного соглашения по долгосрочным целям там, предоставило бы возможности для афганских лидеров по созданию рабочих мест и рынков, обеспечению лучшего управления, принятию больших мер для обуздания коррупции и незаконного оборота наркотиков, и недопущения дальнейшего деления их страны по этническому признаку. Снижение напряжения на региональном уровне позволило бы афганскому правительству вести более значащий диалог с теми из повстанцев, которые желают порвать с "Аль-Каидой" и принять участие в политическом процессе. Ключом к этому мог бы послужить ряд мер по безопасности, которые контактная группа должна будет предложить Пакистану, тем самым поощряя пакистанскую армию оказать давление на "Талибан" и других лидеров боевиков – или, по крайней мере позволить им пойти на переговоры с Кабулом.

Целью следующего президента США должно быть забвение прошлого, которое включало в себя увлеченность Вашингтона достижением "победы" как решения всех проблем, и нежелание Соединенных Штатов вовлечь в дипломатию конкурентов, противников, или врагов. Успешная инициатива потребует переговоров с зондажом и динамично развивающейся дорожной карты. Сегодня такие предложения могут казаться безрассудочными, наивными, или невозможными, но без такого безрассудства перспективы на будущее для Афганистана, Пакистана, или для региона будут призрачными.

* Кое-кто, представляющий себя в качестве очень важного человека, но чья подноготная в то же время фактически является сомнительной

Барнет Рубин и Ахмед Рашид

"Foreign Affairs",

ноябрь/декабрь 2008 года

Перевод –