В поисках точки опоры

Процесс создания структуры кооперативной безопасности в Азии нуждается в чем-то большем, чем рост числа стран-участниц

Идея созыва Совещания по взаимодействию и мерам доверия в Азии (СВМДА) обязана своим появлением казахстанскому президенту Нурсултану Назарбаеву, которого всегда отличала страсть к масштабным проектам и глобальным инициативам. Процитированные им недавно на встрече с соратниками по партии "Нур Отан" слова Ганди о том, что "сначала тебя игнорируют, потом над тобой смеются, потом с тобой борются, потом ты побеждаешь", относились не только к Плану радикального обновления и "транзиталу" (см. "Катехизис акмеиста [1]", "Эксперт Казахстан" № 5 от 9 февраля 2009 года). Они проверены на практике еще в 1992 году, когда была впервые озвучена идея азиатской версии СБСЕ (Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе, позднее ставшего организацией и поменявшего в аббревиатуре первую букву на "О"). События развивались именно в такой последовательности – сначала игнорирование, в дипломатическом языке выражаемое формулой "с интересом встретили предложение", затем – насмешки, особенно громкие и злорадные в 2001 году, когда было отложено проведение первого саммита. Глупость, непомерные амбиции, пустая трата государственных средств – такие характеристики были тогда даны проекту политическими оппонентами президента. Но первый саммит все же состоялся через год, через четыре года прошел и второй саммит, а в промежутках между ними – три встречи министров иностранных дел. Были приняты общие документы, создан секретариат совещания, получен статус наблюдателя при Генассамблее ООН. Смеяться перестали. Начался этап борьбы, который продолжается до сих пор. И близкой победы пока не видно – это еще раз подтвердили итоги недавней встречи в Дели специальной рабочей группы и заседания комитета старших должностных лиц (КСДЛ) организации.

Причины для беспокойства
СВМДА – это типичный президентский проект, который предполагает не только преодоление всех возникающих преград (это обычно происходит в рамках рутинной работы дипломатов, но порой преподносится как мужество и героизм, проявленные при выполнении поручения президента, с включением героев в наградные списки), но и комментарии высокопоставленных чиновников.

В ноябре прошлого года госсекретарь Канат Саудабаев, выступая на парламентской ассамблее НАТО, заявил: "В перспективе мы надеемся, что этот форум трансформируется в азиатский аналог Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе".

А секретарь совбеза Каирбек Сулейменов в интервью "Казахстанской правде" сказал, что "уже в обозримой перспективе совещание может и должно стать площадкой для коллективного поиска наилучших путей адаптации к вызовам будущего". По его словам, "со временем в рамках форума мы также могли бы выйти на переговоры по разоружению на азиатском субконтиненте".

Прошедшая в августе прошлого года в Алматы третья встреча министров иностранных дел и недавняя встреча старших должностных лиц в Дели также сопровождались подобающими моменту заявлениями высокопоставленных чиновников.

С одной стороны, все эти превращения вполне возможны. Но СВМДА – не робот-трансформер, оно не может по желанию хозяина становиться то аналогом ОБСЕ, то аналогом конференции по разоружению в Женеве. Кроме того, если процесс превращения будет идти прежними темпами, то он грозит затянуться на десятилетия.

Оставив политическую риторику, попытаемся провести инвентаризацию сделанного и ответить на вопрос: с чем мы подошли к третьему саммиту? Растет число стран – членов совещания, их уже два десятка. Почему-то считается уместным сообщать о том, какой процент населения земного шара проживает в странах – членах СВМДА, какой у них совокупный ВВП, какая площадь и т.п. Видимо, предполагается, что это должно придать организации политический вес и авторитет. О том, что из десятков больших и малых конфликтов, продолжающихся в Азии, ни один, пусть самый пустяковый, не то что не был урегулирован, но даже не стал объектом специального рассмотрения на совещании, говорить не принято.

Членом совещания является Афганистан – страна, в которой ни безопасности, ни доверия нет уже давно, а все ее соседи, кроме Туркмении, члены СВМДА, весь вклад которого в решение афганского вопроса – пункт в декларации по итогам третьей встречи министров иностранных дел:

"Мы подчеркиваем нашу неизменную поддержку миру и развитию в Афганистане. Подтверждаем, что обеспечение стабильности в Афганистане имеет ключевое значение для региона и азиатского континента в целом. Мы призываем государства-члены к более тесному сотрудничеству с Афганистаном в области борьбы с терроризмом, незаконным производством и оборотом наркотических средств и их прекурсоров, а также в восстановлении страны. В этом отношении мы подчеркиваем возможность того, чтобы СВМДА внесло свой вклад в решение этих задач. Мы приветствуем гуманитарную помощь, оказанную Афганистану государствами-членами после соответствующего обращения со стороны СВМДА, и призываем их продолжить усилия в этом направлении".

Заявления и призывы такого рода стали политической мантрой многих международных организаций. Впрочем, не так уж важно, после чьего обращения была оказана помощь – со стороны СВМДА, ООН, НАТО, ЕврАзЭС или ШОС – если она была не виртуальной. Хотя все понимают, что заявления, которые будут сделаны на мартовской конференции ШОС по Афганистану, и решения, которые будут приняты в Страсбурге-Келе на юбилейном саммите НАТО, сыграют несравнимо большую роль в судьбе Афганистана.

Еще большую озабоченность должно вызывать то, что в последние годы совещание утратило свою уникальность, что появились структуры, пусть не дублирующие СВМДА по своим целям и задачам, но имеющие сходное предназначение. Для сравнения больше всего подходит проект паназиатского сотрудничества "Диалог по сотрудничеству в Азии" (ДСА), инициированный Таиландом в 2002 году с целью объединить усилия различных организаций, уже действующих в Азии.

В паутине форумов
ДСА – плод политических амбиций легендарного премьер-министра Таиланда Таксина Чинавата, который после победы на выборах в 2001 году активностью в международных делах напоминал своего великого малайзийского коллегу Махатхира Мохаммада, но ушел с поста в 2006 году вполне традиционно и буднично – в результате банального военного переворота.

С учетом опыта работы форума Азиатско-тихоокеанского экономического сотрудничества (АТЭС), Регионального форума по безопасности АСЕАН и форума "Встреча Азия – Европа" (АСЕМ) тайцы положили в основу работы ДСА неформальность и отказ от институционализации (например, секретариат форума является виртуальным). На сегодняшний день таиландский проект, стартовавший на 10 лет позднее СВМДА, выглядит намного более успешным по сравнению с казахстанским. Если меряться численностью, то в ДСЕ уже более 30 членов, даже введен мораторий на прием новых. Казахстан тоже участвует, по иронии судьбы нам в этом году предстоит председательствовать в нем, а также проводить в апреле в Астане Первый транспортный форум ДСА на уровне министров.

Кроме того, Казахстан не утратил желания стать участником других азиатских структур безопасности. Один из пунктов совместной декларации, принятой по итогам визита президента Казахстана в Индию в январе этого года, гласит: "Индия также заявляет о своей поддержке кандидатуре Казахстана по вступлению в качестве полноправного члена в Региональный форум АСЕАН по мере и в случае одобрения со стороны государств-членов расширения числа членов данного форума".

Все, кроме безопасности
На третьей министерской встрече в Алматы в августе прошлого года Нурсултан Назарбаев сказал: "Казахстан как действующий председатель СВМДА и будущий председатель Диалога по сотрудничеству в Азии выражает уверенность в том, что адекватно реагировать на современные вызовы можно, только объединив усилия регионов. Для этого целесообразно наладить эффективное сотрудничество между двумя форумами – СВМДА и ДСА – имеющими много точек соприкосновения. Мы разделяем выдвинутый Таиландом тезис о том, что СВМДА и ДСА – две стороны одной медали прогрессирующей Азии". Ни о какой "медали прогрессирующей Азии" тайцы, конечно, не говорили. Но министр иностранных дел Таиланда на второй министерской встрече в Алматы в октябре 2004 года сказал, что "ДСА может концентрироваться на повестке развития, а СВМДА – на безопасности и мерах доверия". Подразумевалась именно военно-политическая безопасность, поскольку безопасностью энергетической уже занимаются в рамках ДСА, причем при активном участии нашей страны. Казахстан, как следует из слов нашего президента, с таким подходом согласился, то есть признал сферой компетенции СВМДА меры доверия и безопасность в военно-политической сфере.

И вот по итогам недавних встреч в Дели выясняется, что в работе у СВМДА есть экономика и экология, туризм и информационные технологии, а военно-политического измерения безопасности нет. То есть наш форум скорее дублирует тайский, чем дополняет его. Видимо, не случайно Южная Корея отвечает за направление "информационные технологии" и в ДСА, и в СВМДА.

На заседании КСДЛ было решено закрыть зияющую брешь в кооперативных подходах к сотрудничеству. Работать над этим поручено председателю, то есть Казахстану. Ожидается появление документа под названием "Концептуальное видение председателя к осуществлению мер доверия в военно-политическом измерении". Это означает, что текст принятого ранее на встрече министров иностранных дел Каталога мер доверия будет подвергнут ревизии в части, касающейся военно-политической сферы.

Формулировки Каталога мер доверия предельно мягкие, без намека на какую-либо обязательность для участников процесса, в военно-политической сфере предполагают всего лишь возможность обмена информацией о военной деятельности, приглашение наблюдателей из других стран на военные учения и сообщение о подписании или ратификации международных соглашений в области разоружения. Тем не менее даже в таком виде они неприемлемы для некоторых стран.

Если появление конкурентов в лице РФ АСЕАН и ДСА указывает на проблемы с интенсивностью и непрерывностью процесса СВМДА, то отсутствие прогресса в содержательной части форума по безопасности говорит о том, что некоторые страны рассматривают свое участие в совещании как форму контроля над развитием процесса в нежелательном для них направлении. Проще говоря, предпочитают давить на тормоз, а не на газ.

СВМДА стал напоминать чемодан без ручки, который неудобно нести, но жалко выбросить. Недавно было принято решение передать его на время верному другу в лице Турции, которая возглавит совещание в 2010 году. Это на четыре года снимет с нас ответственность за развитие проекта, но не устранит причины, по которым процесс создания паназиатской структуры кооперативной безопасности сегодня пробуксовывает.

Николай Кузьмин, автор "Эксперт Online", "Эксперт", "Эксперт Сибирь", "Эксперт Казахстан"
№8 (204)/2 марта 2009