Модест Колеров: Геополитические риски Таможенного союза России, Казахстана и Белоруссии

1. Трудности экономической географии

Проект Таможенного союза России, Белоруссии и Казахстана - казалось бы, классическая иллюстрация того, как, несмотря ни на что, в пределах Евразийского континента "евразийски" уживаются Запад и Восток, как само географическое единство континента заставляет Россию быть "двуликим Янусом", смотрящим одновременно на Восток и на Запад. Как побеждает интеграция. Но нет: не уживаются и двуличие не удается.

Изнутри России проект Таможенного союза (далее - ТС) выглядит большим государственным усилием, в котором нелегко отличить идейную сторону от макроэкономической: императив восстановления единства евразийского (а именно - постимперского и постсоветского) пространства - и императив расширения рынка. На поверку оказывается, что "идея" ТС мало отличается от ее "экономики", поскольку само по себе "расширение рынка" для России, Белоруссии и Казахстана, с большей или меньшей последовательностью построивших у себя государственный капитализм, - это взаимное ограничение своих экономических суверенитетов в интересах соседа, за которым неизбежно последуют политические перемены.

Кроме того, на обоих "флангах" ТС Россия выступает в неодинаковой роли. В отношениях с Белоруссией Россия, прежде всего, - вторая часть Союзного государства, стратегически субсидирующая (прямо и косвенно, допуском на свой рынок) союзника ради своей транзитной и военной безопасности. Роль Белоруссии в обеспечении безопасности западного театра военных действий - традиционна, однако новациями являются: (1) цепкая, агрессивная экспансия белорусских экономических агентов на Восток, (2) прямая конкуренция белорусских экспортеров с российской транзитной инфраструктурой на Балтике, инвестирующих в развитие альтернативных российским портов Прибалтики.

В отношениях с Казахстаном Россия, прежде всего, - вторая часть гигантского, некогда единого в СССР западно-сибирского и туркестанского "второго индустриального центра", разомкнутые транспортные, промышленные, энергетические, ресурсные, даже - кадровые, внутренние цепочки которого сегодня принуждают, как минимум, ограничивать взаимную конкуренцию и согласовывать производственную логистику. Но в рамках этого советского "второго центра", то есть, в предыстории нынешней экономической кооперации России и Казахстана, никогда не было таких важных факторов, как (1) экономическая безопасность южной границы Казахстана, (2) транзита казахстанских энергоресурсов в каспийском и китайском направлениях, (3) экономической экспансии Китая (известный сталинский проект Восточно-Туркестанской республики в Синьцзяне на месте управлялся из советского Узбекистана). Теперь это все - новая реальность.

Таким образом, реализуя проект ТС, помимо следования понятным интеграционным императивам, Россия усиленно стремится объединить две различные внешнеэкономические стратегии, продиктованные более всего геоэкономическими обстоятельствами: (1) сохранить экономический смысл Союзного государства Белоруссии и России, а саму Беларусь - в качестве российского "окна в Европу" и участника машиностроительной кооперации, (2) восстановить экономическое единство "второго индустриального центра" Севера Евразии с участием Казахстана, а Казахстан - позиционировать в качестве неконкурентного "окна в Китай" и участника ресурсно-энергетической кооперации.

Сможет ли Россия сама, внутри себя, найти рациональное и прогрессивное соотношение технологических и ресурсных отраслей - вопрос все еще открытый. И перспектива ТС не облегчает, а усложняет его разрешение, ибо обременяет внутрироссийские проблемы экономического развития - ее внешнеэкономическими, теперь уже - таможенными партнерами, чьи разновекторные экономики извне только усугубляют остроту противоречий между технологическими и ресурсными сферами экономики внутри самой России. Точнее сказать: не найдя до сих пор эффективного, реалистичного сценария своей модернизации, Россия фактически берет на себя обязательство оплатить такую же модернизацию у своих соседей. Понятно, что ни средств, ни политического мандата на это у России нет.

2. Трудности риторики

Экономполитические оценки будущего ТС располагаются в противоречивом пространстве несовместимых друг с другом риторики и реальности: (1) между ожиданием перспектив российско-белорусского конфликта вокруг доступа Минска к российским кредитам и рынкам, убивающего саму идею ТС, - и (2) декларациями о согласовании 100% тарифных ставок между тремя участниками ТС, о досрочном - не с 1 июля, а с 1 января 2010 года - старте полного формата ТС, и даже - о тройственном вхождении стран ТС в ВТО, что само по себе не только не облегчает, а напротив - категорически усложняет макроэкономическое сотрудничество стран ТС, не говоря уже о самом проекте ТС. Под такими риторическими темпами интеграции остереглись бы подписаться даже новобрачные, не обременные семьями и хозяйствами. Но тут - целые политические системы, экономики, элиты. Но и они - не единственное бремя: судьба ТС зависит не только от столкновения конфликтов и деклараций, то есть - интересов и намерений. Еще одним, не менее значимым фактором слабости ТС непременно станет сама его континентальная география.

Огромная территория ТС делает его не только континентальным игроком, но и объектом многочисленных континентальных угроз - по крайней мере, экономических. Впрочем, экономические угрозы на постсоветском пространстве всегда воспринимаются как угрозы суверенитетам. С ними мало кто способен эффективно справляться, но адекватно оценивать суверенное значение экономических интересов способен любой политический класс, тем более - элиты России, Белоруссии и Казахстана.

Известно, что, например, казахстанские потребители с большой тревогой ожидают единства своей таможенной территории с территорией Белоруссии. Если механизмы администрирования в России для казахстанских хозяйствующих субъектов прозрачны, по крайней мере, не меньше, чем такие же в Казахстане, то административная практика в Белоруссии "неуязвима" для прогнозирования и управления. Казахстанцы с полным основанием предполагают, что внешние (особенно западные) национальные границы Беларуси как ввозного участника Таможенного союза (ТС), несмотря на единые таможенные ставки и будущий наднациональный орган таможенного управления, несомненно, останутся в поле определяющего влияния белорусских властей и, следовательно, Казахстану придется отстаивать неукоснительное применение единых таможенных правил на территории Беларуси. И эта практика согласований станет новой серьезной бюрократической (и даже политической) задачей, которая будет прямо затрагивать серьезные экономические интересы и к которым государство и бизнес в Казахстане вряд ли готовы.

Но ведь и белорусский бизнес с таким же основанием должен предполагать, что внешние (особенно южные и восточные) национальные границы Казахстана будут неуправляемы для белорусских хозяйствующих субъектов, в то время как влияние товарных потоков из Азии на сложившуюся экономическую конъюнктуру в Беларуси способно быть чрезвычайным.

Легко сказать: наднациональный орган таможенного управления обеспечит взимание единых таможенных тарифов на территории ТС. Но уже сейчас, когда потенциал риторики исчерпан, а далее наступает экономическая за нее расплата, ответственные руководители национальных экономик, отраслей и связанных с ними социальных сфер задаются вопросами, на которые риторика не дает ответа.

Например, кто и как будет обеспечивать "справедливое" распределение таможенных доходов по "национальным квартирам", кто и как будет соблюдать адекватность распределения таможенных доходов протекционистским задачам субсидирования приоритетных отраслей национальных экономик, в целом, а не в частности, защищаемых силами ТС.

Риторика ТС неизбежно потребует практического согласования ее со структурами экономик, то есть сделает ее жертвой административно-остраслевого торга, предметом внутреннего противоборства национальных экономических элит, несопоставимых с органами ТС по бремени ответственности и влияния. ТС либо научится косвенно, через национальные правительства, влиять на приведение структур экономик в соответствие с "императивами", либо сам станет объектом манипулирования в соответствие с отраслевыми интересами. Высшая административная, политическая и экономическая власть государств-участников ТС способна создать ТС, но ее будет явно недостаточно, чтобы - во исполнение наднациональных мандатов ТС - противостоять инерционной структуре своих собственных народных хозяйств.

И дело не только в том, что структуры экономик будущих участников ТС сильно различаются, но и в том, что их геоэкономические приоритеты обусловлены гораздо больше региональным разделением труда и потребления, чем инерционным единством ресурсов, промышленной, транспортной инфраструктуры стран бывшего СССР.

Используя ТС, наднациональные императивы в принципе еще готовы побороться за многократно декларированную модернизацию структур своих экономик. И только высшим властям России, Казахстана и Белоруссии известно, как именно они будут регулировать свои локальные экономические интересы. Но насколько успешен будет ТС в борьбе с географией, региональными (в значительной степени, "серыми", полулегальнми) факторами действующих экономик, сама статистика которых полна "экспертных оценок", а не бюрократических цифр?

Говоря коротко, для Беларуси несомненно приоритетнее транзит ее продукции через Латвию и Литву, сбыт в Германии, чем борьба с экспансией китайских товаров на территории Казахстана. С другой стороны, помимо далеких от завершения конфликтов между Минском и Москвой, существенным ограничением для политического участия Беларуси в ТС станут и особые экономические надежды белорусской экономики на кредиты Китая и кооперацию с ним.

Точно так же заинтересованность Казахстана в выстраивании, например, своего зернового экспорта через порты Латвии вряд ли будет учитывать сложившийся модус отношений между Ригой, Вентспилсом и Минском. Какое направление расширяющегося зернового транзита выберет Казахстан в условиях растущей в этой сфере портовой конкуренции между Украиной и Югом России? Какое направление выберет для своего каспийского энерготранзита Казахстан: внутри ТС через Россию, или вне его - через Азербайджан?

Точно так же очевидно, что развитие энергетических и транспортных коммуникаций из Казахстана на Запад Китая уже сейчас делает сомнительной реализацию энергетического и транспортного коридора из России на Запад Китая - через российский Алтай. Появление ТС, несомненно, похоронит "альтернативные" российские проекты газопровода и дорог сквозь Алтай - необходимые, в первую очередь, не столько для конкуренции с уже действующими коммуникациями из Китая в Казахстан, сколько для инфраструктурного развития территории. Сколько еще таких территорий России, Белоруссии и Казахстана станут жертвами "континентального единства", на практике реализуемого через усиление межрегиональной конкуренции?

Однако названные потенциальные противоречия отходят на второй план перед лицом тех проблем внешней политики и экономики России, которые могут стать несовместимыми с жизнью ТС. Одна лишь проблема российского "калининградского транзита" через Беларусь и Литву может стать серьезным камнем преткновения в рамках ТС, когда его экономическая эффективность станет предметом не только межведомственного согласования между национальными железными дорогами, но и сферой ответственности наднационального таможенного органа.

Отдельную сложность представит для внешней политики России и сама принципиальная возможность выстраивания отношений российских хозяйствующих субъектов с бизнесом в Латвии и Литве не через территорию России, а через территорию Беларуси. Столь же травматичными для практики ТС могут стать и растущие "особые отношения" между Белоруссией и Украиной.

В равной мере сложные внешнеполитические маневры между Россией и Узбекистаном с таможенной точки зрения будут представлены на внешней границе ТС не суверенной волей России, а таможенной администрацией на границе между Казахстаном и Узбекистаном, отношения между которыми можно назвать еще более сложными.

3. Предположение

Все идет к тому, что ТС будет реализован без Белоруссии. Для России и Казахстана это, вероятно, вдвое облегчит проблему солидарного вступления стран ТС в ВТО, сузит поле структурных противоречий. Но даже и в этом случае никто не сможет игнорировать геоэкономическую судьбу ТС.

Интеграционные отношения России и Казахстана в таком случае не будут омрачаться конкуренцией и политическими подтекстами на западных границах России, но тем весомей будут проблемы солидарности двух стран на их южных и восточных границах, особенно в направлении Азербайджана, Узбекистана и Китая.

Статья написана специально для июльского номера аналитического журнала "Правила игры" (Казахстан).

2.07.2009