Пятое колесо

Расширение означает усложнение,
а усложнение - разложение.
Третий закон Паркинсона

Попытки проведения административных реформ, направленных на выстраивание эффективной оптимальной структуры государственного аппарата, начались задолго до обретения Казахстаном независимости, а уж после 1991 года превратились в основное развлечение правящей элиты. Одно только антимонопольное ведомство, даром что является одним из относительно молодых органов, было реорганизовано и переорганизовано, подчинено и переподчинено уже более десятка раз (что, кстати, никоим образом не повлияло на эффективность антимонопольной политики в стране).

В принципе, существуют три основные методологии реформирования государственной службы.

Во-первых, кто-то реально пытается создать оптимальную модель, опираясь либо на собственный, либо на международный опыт. Из всех видов мировой практики, как выяснилось, лучше всего адаптируется на местный лад та, которая связана с концентрацией в одних руках основных ресурсов и финансовых потоков.

Во-вторых, можно отметить цикличность многих реформ. После долгих споров создается некая структура "А", которая получает штаты, бюджеты и лицензионные полномочия. Через пару лет выясняется ее полная коррумпированность и неэффективность, что приводит к созданию структуры "Б", на которую возлагаются еще большие ожидания и надежды с еще большими полномочиями. А еще через пару лет при полной поддержке общественности и экспертов на ее обломках восстанавливается структура "А", правда, под другим названием. И так до бесконечности.

В-третьих, все тот же человеческий фактор. Это емкое понятие объясняет большую часть проводимых реформ. Тут и неуемное желание отдельных персон бессмысленно внедрять мировой опыт, и желание руководить не просто агентством по выпечке булочек, а целым министерством хлебопекарной промышленности, обороны и здравоохранения, и желание (совмещенное с возможностью) избавиться от кого-нибудь.

Если взять Конституцию и попытаться представить себе систему государственного управления в стране, то задача эта кажется весьма легкой. Всенародно избранный президент с согласия всенародно избранного парламента назначает правительство, которое, как сказано в статье 66, разрабатывает основные направления социально-экономической политики государства, его обороноспособности, безопасности, обеспечения общественного порядка и организует их осуществление. Президент назначает также акимов, которые "обеспечивают проведение общегосударственной политики исполнительной власти в сочетании с интересами и потребностями развития соответствующей территории". Есть еще Верховный суд, Генеральная прокуратура, Национальный банк, Счетный комитет и Центризбирком, которые под общим руководством президента выполняют свои специфические функции.
Это, так сказать, в общем. В частности, есть еще государственные органы, непосредственно подчиненные и подотчетные президенту, - АФН, КНБ, Агентство по РФЦА, АБЭКП, "Сырбар", Агентство по делам государственной службы. Причем финпол и РФЦА первые годы своей жизни входили в состав правительства, а правительственное Агентство по регулированию естественных монополий успело побывать в числе президентских и т.д. Сейчас МВД, Минобороны и МИД тоже больше президентские министерства, нежели правительственные. То есть четких правил здесь как бы нет, но это вопрос такой: что и как доверит глава государства главе правительства, а что - главе своей администрации или госсекретарю?
В остальном вроде бы было понятно, что министры управляют отраслями, а акимы - регионами. Но потом встал вопрос о разделении полномочий между центром и регионами. Точнее, даже не полномочий, а бюджетов. Потому как и в областях, и в столице не без оснований считали, что противная сторона транжирит их деньги. Разделение бюджетов сопровождалось созданием соответствующих структур на местах - управлений министерств и управлений акиматов. При этом правительство решило еще и разделить свои функции на стратегические, контрольно-надзорные и исполнительско-распорядительные. Нельзя сказать, что идея была неправильная, но на практике одновременная реализация всех этих добрых намерений привела к весьма интересной ситуации.

На рубеже 2004-2005 гг. только в сфере ЧС были созданы - в каждой области - следующие структуры: 1) департаменты МЧС, 2) управления по государственному контролю и надзору в области чрезвычайных ситуаций комитета по государственному контролю и надзору в области чрезвычайных ситуаций МЧС, 3) филиалы службы пожаротушения и аварийно-спасательных работ комитета по государственному контролю и надзору в области чрезвычайных ситуаций МЧС и 4) департамент (управление) мобилизационной подготовки и чрезвычайных ситуаций акимата. Через год последние были переименованы в департаменты (управления) по мобилизационной подготовке, гражданской обороне, организации предупреждения и ликвидации аварий и стихийных бедствий. В июне 2006 года управления комитета по государственному контролю и надзору в области чрезвычайных ситуаций были разделены на 5) департаменты противопожарной службы и 6) управления по государственному контролю за чрезвычайными ситуациями и промышленной безопасностью в областях, городах Алматы и Астане. После создания, таким образом, пяти структур, занимающихся чрезвычайными ситуациями, видимо, пришло некоторое отрезвление, и в результате ситуация, доставив немало хлопот ведомственным юристам и логопедам, вернулась к исходной.
Еще одной новацией стало внедрение института ответственных секретарей, которые должны были отсечь министров от повседневных обязанностей по управлению аппаратом и обеспечить преемственность управления при смене министров. Отголоски этой концепции сохранились в многочисленных легендах, блуждающих по правительственным коридорам начиная со второй половины 2007 г. н.э. Исследования политбиологов показали, что срок жизни ответсеков и их активной жизнедеятельности оказался намного короче аналогичных министерских показателей, а отделить отечественных министров от государственных закупок и кадровой политики еще никому не удавалось. В том единственном случае, когда силы министра и ответсека оказались примерно равны, по тем же легендам, ситуация завершилась массовой зачисткой всего руководства министерства и продолжающимся несколько месяцев тоскливым судебным процессом.

Но, даже не дождавшись завершения этого эксперимента, правительство приступило к следующему. Сначала были созданы социально-предпринимательские корпорации, которые как бы должны были эффективно управлять местными госактивами, передавать их в конкурентную среду, помогать развиваться малому бизнесу, осуществлять инвестиционные программы и так далее. Для этих благих целей в СПК были переданы отобранные у акиматов земельные участки, акции и предприятия, а также закачаны достаточно приличные средства. Причем, чтобы у местных властей не было искушения и возможности помериться с ними силами, СПК сделали межрегиональными. Идея неожиданно прижилась и получила дальнейшее развитие.
В течение следующих двух лет правительство вместо ранее существующих областных управлений центральных госорганов стало создавать межрегиональные структуры. Таким образом были реорганизованы подразделения агентств по защите конкуренции и по управлению земельными ресурсами, комитетов экологического регулирования и контроля, госимущества и приватизации, по работе с несостоятельными должниками, геологии и недропользования, рыбного хозяйства, транспортного контроля.
Можно было бы предположить, что правительство решило в принципе перевести свои территориальные органы на межрегиональный уровень. Но за прошедшие два года реформа прошла не только не во всех министерствах, но и не все министерства полностью перешли на такой принцип. К примеру, налоговые департаменты остались областными. Кроме того, заметно, что разделение регионов между межрегиональными структурами разных министерств не совпадает. Возможно, что как и в случае с ответственными секретарями, вначале была какая-то концепция, но по ходу о ней забыли и время от времени проводят некие движения, пытаясь вспомнить, для чего все это было нужно.

Итак, получается, что есть министерства и агентства, которые могут подчиняться как премьеру, так и президенту. Между министрами и аппаратом министерства есть институт ответственных секретарей. Министерства управляют комитетами, а комитеты - межрегиональными департаментами и инспекциями, которые толком не привязаны теперь к акиматам. Акиматы имеют структуру, которая постоянно меняется, и полномочия, которые время от времени уходят в центр и возвращаются. Между акиматами и их бывшими активами находятся СПК, фактом существования которых не так давно озаботился Счетный комитет и выяснил, что большинство вложенных в них финансов лежат на депозитах в комбанках либо ушли на зарплаты. Управлять отраслями министерства не могут, потому что все отрасли находятся в ведении госхолдингов, которые парят между государством и экономикой и занимаются тем, чем должно было заниматься правительство. В результате можно констатировать создание по всей стране некоего административно-экономического уровня управления, который, не имея политической легитимности и не неся никакой ответственности за эффективность принимаемых решений, концентрирует в себе всю финансово-промышленную мощь государства, превращаясь из изначально ненужного инструмента в совсем уж ненужный институт надгосударственного значения.
Порой возникает подозрение, что холдинги существуют не для "эффективного корпоративного управления" или "распила народных денег" (две основные версии их существования), а потому, что ни правительство в целом, ни отдельные министерства, агентства и ведомства не хотят и не могут заниматься эффективным управлением государственной собственностью, борьбой с кризисом, внедрением новых технологий, развитием малого и среднего бизнеса, созданием рабочих мест, повышением конкурентоспособности отечественной экономики, контролем над использованием бюджетных средств, борьбой с коррупцией и т.д. При этом такие явления, как инфляция, рост тарифов и традиционный осенний дефицит ГСМ в нефтедобывающей стране, окончательно стали природными явлениями наравне с зимой, весной, летом и осенью. Как можно с ними бороться, если они уже вроде бы как объективная реальность?
Зато этим занимаются холдинги, чьи руководители умеют красиво и практически искренне докладывать об успехах. Государственный аппарат же будет и дальше заниматься административными реформами, пытаясь хоть чем-то занять десятки тысяч госслужащих, давно уже привыкших жить слухами о грядущих реформах и перестановках.

Данияр АШИМБАЕВ, главный редактор Казахстанской биографической энциклопедии
15 октября 2009 |