Реформа как воля и представление
Модернизация правоохранительных органов будет успешной тогда, когда в ней примет участие все общество

Подобно тому, как у Шопенгауэра мировая воля выступает самодостаточной первоосновой бытия, так и политическая воля, воплощенная в государственной власти, выступает первоосновой бесконечной реформы всех органов и институтов самой этой власти. В Казахстане в последние годы начало нового этапа в бесконечном кольце реформ принято объяснять необходимостью соответствовать неким стандартам - международным, общепринятым, демократическим или просто современным.

Во всем мире любимыми объектами экспериментов правительства являются образование, здравоохранение и охрана порядка. Поскольку правоохранительные органы в нашей стране демонстрируют значительно большую, чем медицина и образование, способность к выживанию, их и реформируют чаще.

Недавнее послание главы государства Нурсултана Назарбаева народу Казахстана "Новое десятилетие - новый экономический подъем - новые возможности Казахстана", по сути, наметило продолжение начатого реформирования, только уже в более широком формате. "В новом десятилетии нам нужна новая правоохранительная система, соответствующая высоким международным стандартам правоохранительной службы в демократическом государстве", - заявил президент, при этом отметив, что проект соответствующего закона уже готов.

Время менять имена
На начальном этапе реформ казахстанское государство пыталось приспособить силовые структуры к новым политическим реалиям и очистить их от советского наследия. Именно этим объясняется переименование в 1995 году милиции в полицию. Тогда считалось, что насыщение коммуникативного поля словами "парламент", "сенатор" и "омбудсмен" будет способствовать ускоренному сближению с демократическими странами. Одновременно государство, озабоченное сохранением социально-политической стабильности, взяло курс на расширение полномочий и увеличение численности правоохранительных структур. Так было не только у нас. "В постсоветских странах на тысячу граждан приходится в два раза больше сотрудников силовых ведомств, чем в США, и в четыре раза больше, чем в Японии", - рассказывает специалист по Центральной Азии Института стран СНГ Андрей Грозин.

В начале двухтысячных стало очевидно: паллиативные реформы не предотвратили кризис. Он проявился, прежде всего, в столкновении интересов различных силовых структур, вызванных дублированием функций. Показательны были факты отстаивания разными правоохранительными органами интересов отдельных политических групп. Дошло до того, что силовики стали причастны к убийствам политиков и рейдерству. "Правоохранительные структуры просто перестали выполнять свои функции правоохранения, то есть принципы правового государства, более того, они даже стали представлять угрозу для Казахстана", - говорит директор Группы оценки рисков, кандидат политических наук Досым Сатпаев.

Последний этап реформы начался три года назад. В рамках оптимизации управленческого звена личный состав центрального аппарата МВД только за 2008 год был сокращен на 20% - с десяти до шести звеньев. Реформа не обошла и заместителей министра внутренних дел, число которых было сокращено с шести до трех. Помимо этого в ведомстве был разработан проект трехгодичного стратегического плана, предусматривающего вывод из системы МВД центров временной изоляции, адаптации и реабилитации несовершеннолетних и медвытрезвителей.

Масштабные точечные удары
Как отметил в своем недавнем послании президент, теперь реформа пойдет по следующим направлениям: оптимизация правоохранительной системы и выстраивание четкой компетенции каждого органа; гуманизация законов и повышение их качества; смещение акцентов с внутриведомственных интересов на защиту прав граждан и интересов государства; а также усовершенствование системы отчетности каждого органа.

Подробности реформы в госорганах пока не разглашают. По сведениям члена комитета по законодательству и судебно-правовой реформе парламента Республики Казахстан Николая Турецкого, законопроект находится на доработке в администрации президента, правительстве и Верховном суде. Даже мажилисмены еще не в курсе подробностей.

Но уже сейчас можно предположить, что реформирование будет масштабным и затронет не только правоохранительные органы, но и законодательную базу. В мире применяют два типа реформ: по умеренному образцу, то есть путем постепенного реформирования отдельно взятого органа (подобная реформа проводится в структуре МВД уже на протяжении трех лет) или кардинально. В Грузии после прихода к власти Михаила Саакашвили в один день были уволены все дорожные полицейские (15 тыс. человек). Новых стали набирать на конкурсной основе, после чего отправлять на учебу в полицейскую академию. Потом подобная чистка, только постепенная, прошла в рядах криминальной полиции. Заодно полицейским подкинули денег. Вот как рассказал об этом официальный представитель МВД Грузии Шота Утиашвили в одном из интервью: "Тут же подняли зарплату. Если раньше средняя зарплата была 50 долларов, то стала 400… Люди привыкли, что немытые гаишники деньги берут на каждом углу, а тут новые молодые люди, на современных фольксвагенах, и взяток не берут".

По мнению политологов, грузинский путь для Казахстана практически нереален. У нас огромная территория, в отдаленных районах кроме участкового полицейского и акима сохранять социальную стабильность некому. "Если полностью разогнать силовиков, мы просто получим массовый криминал, даже если попытаемся создать новые органы в максимально короткие сроки", - предупреждает г-н Грозин.

Правда, если власти выберут "мягкий" путь, то, как опасается г-н Сатпаев, дело закончится просто перемещением конкретных лиц либо реорганизацией каких-то отдельных правоохранительных структур. Система, при которой силовые структуры занимаются чем угодно, но отнюдь не защитой правопорядка и прав человека, сохраняется. "Даже несмотря на то, что президент решил усилить функции совбеза в лице Марата Тажина и сделать его основным координатором в деятельности силовых структур, у совбеза просто не хватит возможностей проконтролировать абсолютно всех, - говорит он. - Тем более что за спинами тех или иных правоохранительных структур стоят очень влиятельные люди, которые прямо или косвенно будут оказывать на них давление для реализации своих конкретных целей".

Что-то в консерватории поправить?
По какому бы пути не пошла реформа в стране, правоохранительным органам придется избавиться от целого ряда болезней. В первую очередь это касается критериев оценки работы органов внутренних дел, которая сохранила так называемую палочную систему - работа сотрудника оценивается не по качеству работы, а по количеству раскрытых дел.

"Мы по части показателей раскрываемости впереди планеты всей, но это не отражает реальную картину, потому что если говорить о преступности, то она латентна", - рассказывает исполнительный директор Transparency Kazakhstan Сергей Злотников. Это, с одной стороны, приводит к тому, что следователи и дознаватели не принимают заявления от граждан и говорят: "Когда убьют, приходите", с другой - позволяет последним применять практику "навешивания висяков". Кстати, эту проблему глава государства поднимал два года назад на заседании расширенной коллегии Генеральной прокуратуры. Тогда Нурсултан Назарбаев отметил: "Полиция начинает шевелиться только тогда, когда к ним обращаются с заявлением о уже совершенных преступлениях, если человек остался жив… Я считаю нужным отойти от привычных для вас критериев "раскрыто - не раскрыто" и подчеркнуть, что на свободе безнаказанно разгуливают преступники, совершившие кражи, грабежи, убийства".

"В этой связи традиционные критерии оценки работы сотрудников правоохранительных органов должны быть пересмотрены и выстроены таким образом, чтобы именно защита прав человека стала приоритетом работы, а не пресловутая раскрываемость преступлений", - полагает региональный директор по Центральной Азии международной тюремной реформы Сауле Мектепбаева.

Не менее важной проблемой остается кадровая политика силовых ведомств. "Большинство работников низового звена не имеют среднего специального образования, не говоря уже о знании закона. А ведь именно в этой структуре должны работать наиболее подготовленные с точки зрения образования в области прав человека сотрудники. Ведь им приходится чаще других сталкиваться с процессом реализации важнейших личных прав, и здесь нужны не просто знания, но и обыгранные до мелочей варианты поведения", - считает г-жа Мектепбаева.

В этом вопросе необходимо вернуться как минимум в советские времена, где были отработаны критерии отбора и система поручительства. "Может, это будет система наподобие членства КПСС, может, что-то другое, главное - чтобы система не была замкнута в одном лишь ведомстве, чтобы этим интересовались и другие", - считает г-н Злотников. В конце концов, необходимо проработать систему адекватного вознаграждения. Не стоит требовать огромной отдачи, когда зарплата полицейского составляет 45 тысяч, а средняя заработная плата по Казахстану - 62 тысячи тенге. "Людям с большим стажем просто остается стоянки охранять или консультировать криминальные структуры", - объясняет Сергей Злотников.

Еще одна важная проблема, доставшаяся в наследство со времен СССР, - отсутствие контроля со стороны общества. В развитых демократических странах непосредственный надзор за деятельностью силовых структур ведет парламент. Но наш мажилис, по мнению Досыма Сатпаева, сам является закрытой структурой, а посему вряд ли является активным помощником в этом деле. "Более того, парламент превращается в трибуну, через которую некоторые депутаты пытаются озвучить интересы тех или иных группировок, в том числе и в рамках правоохранительной системы", - считает он. Не менее важная роль в этом должна отводиться гражданскому обществу, но и здесь возникает проблема его неразвитости. Усугубляется все боязнью граждан самих работников правоохранительных органов. "О реформе силовых структур вообще нельзя говорить, пока у нас не будет двух моментов: защиты свидетелей и защиты лиц, обратившихся в тот или иной орган, обращение к которым становится все более опасным", - поясняет г-н Злотников.

Деньги не портят
Негаснущая страсть к реформам у нашего правительства в последние годы оказалась дополнена бюджетом, позволяющим нечто большее, чем смена названий. И моральные стимулы были подкреплены материальными. Вот и теперь на прошедшей 1 февраля коллегии МВД министр Серик Баймаганбетов обратился к премьеру с просьбой поднять зарплату своим сотрудникам, хотя бы тем, которые рискуют жизнью и непосредственно борются с преступностью. Карим Масимов его поддержал, сформулировав смысл и цели кадровой реформы так: "Зарплата должна быть выше, а людей в погонах - меньше".

12 февраля премьер попросил министра внутренних дел внести предложения по повышению денежного содержания работников дорожной полиции. Они тоже оказались включены в группу риска из-за высокой угрозы быть вовлеченными в коррупционные отношения с нарушителями правил дорожного движения. Карим Масимов поручил министру "провести через службу внутренней безопасности вопросы по борьбе с коррупцией" в рядах дорожных полицейских, тут же признав, что коррупция, невзирая на борьбу с ней, по-прежнему живет и здравствует.

Можно не сомневаться в том, что просьбу МВД о повышении зарплат удовлетворят. Но есть основания предполагать, что самым заметным результатом этого станут слова президента на очередной встрече с полицейскими о том, что и им тоже, вслед за судьями, подняли зарплату, а потому мы вправе ожидать от них того, что они станут оплотом закона и справедливости.

Складывается впечатление, что повышение зарплаты и обновление служебного автопарка - это единственный вопрос, по которому реформаторы и реформируемые пришли к консенсусу. Поэтому при всем многообразии проблем и недостатков в работе правоохранительных органов другой альтернативы в борьбе с ними, кроме повышения зарплат, не предлагается.

Люди и органы
"Все прекрасно понимают, что благие пожелания, в том числе высказывания президента о модернизации и реформировании, оказываются обыкновенно банальной кампанейщиной", - считает Андрей Грозин. Все начинается с амбициозных планов и красивых слов, разбором на местах, на что тратятся огромные суммы, а в итоге просто начинается борьба за показатели. "Все идеи элементарно забалтываются, и если подходить к этой проблеме, как к обсуждению очередного послания президента, сугубо механически, для галочки, то ничего толкового из этого не получится", - отмечает он.

Социально-экономические потрясения последних двух десятилетий сформировали в обществе толерантность к делинквентному поведению в повседневной жизни ("нам приходится выживать"), при этом требования к стражам порядка остались высокими. Ответственность за рост преступности общество всегда возлагало не на экономические проблемы и неразвитость рынка труда, а на полицейских.

Впрочем, наше общество к контролю над правоохранительными органами проявляет еще меньше интереса, чем к добровольному сотрудничеству с ними. Толерантность к взяткам у нас настолько высока, что самым надежным способом снижения коррупции на дорогах сегодня считается снижение контактов водителей и полицейских за счет использования технических средств слежения и контроля.

Пока гражданское общество не поймет, что без его участия эффективная работа правоохранительных органов невозможна, а без общественного контроля невозможно предотвратить нарушения закона самими сотрудниками этих органов, главными показателями реформ будут только повышение зарплаты и улучшение технической оснащенности.

Николай Кузьмин, автор "Эксперт Online", "Эксперт", "Эксперт Сибирь", "Эксперт Казахстан"
Кирилл Мартин, автор "Эксперт Казахстан"
№7 (245)/22 февраля 2010