Гульнара Искакова: "Основные угрозы формы правления, заложенной в проекте конституции"

Статья эксперта Центра политико-правовых исследований, члена Конституционнного совещания Гульнары Искаковой "Основные угрозы формы правления, заложенной проекте конституции", посвящена анализу обсуждаемой в общества новой редакции Конституции. Статью эксперта, написанную специально для Института общественной политики, агентство предлагает вниманию читателей.
"Конституция Кыргызстана часто изменялась, но государство оставалось неэффективным и коррумпированным, а народ был им недоволен. Была ли проблема в том, что не работала система сдержек и противовесов, что позволяло одному человеку узурпировать всю власть и контролировать почти все ресурсы страны, или же Кыргызстану просто не везло с президентами и их окружением, которые преследовали свои корыстные интересы, или народ сам был не готов отстаивать свои права? Скорее все это вместе повлияло на положение дел в стране.

Положительным фактором проводимой ныне реформы Конституции является ее разработка и принятие до того как избраны парламент и президент, то есть до того как игроки точно определяться со своим положением. Такой подход позволяет сделать конституцию в интересах страны, а не отдельных личностей.

Сегодня в Кыргызстане больше не хотят уповать на одного человека, на то, кто придет на должность президента и каким окажется этот человек, устоит ли перед соблазнами власти, сможет ли вывести страну из кризиса и обеспечить ее развитие. Следовательно, многие в Кыргызстане хотят отказаться от такой организации власти, где доминирует один человек – президент, то есть от существующей президентско-парламентской и возможной президентской системы.

Более открытое и демократическое правление, такое, какими являются парламентарная и премьер-президентская системы, позволяет рассредоточить ответственность и ресурсы, взаимно контролировать друг друга разным властным центрам.

При выборе между этими двумя альтернативами нужно учитывать, что в парламентарной системе президент избирается парламентом и является более слабым по сравнению с премьер-президентской системой. По всей видимости, не нужно отдавать всю власть однозначно парламенту, поскольку в силу своей коллегиальной природы он имеет тенденцию быть коллективно безответственным и неэффективным. Чтобы сделать парламент более эффективным, достичь большего согласия и мобильности в принятии решений, в парламенте должны быть: крупные (1) в смысле контроля большинства мест в парламенте, сильные (2) в смысле ясно выраженных программ переустройства общества, партийной сплоченности вокруг своей идеологии и демократически устроенные изнутри (3) политические партии. При наличии стимулирующего законодательства для формирования крупных, сильных и демократически устроенных партий потребуется несколько избирательных циклов.

Поскольку в парламенте все же сидят те же люди со всеми присущими им преимуществами и недостатками, а партии слабы, парламенту противопоставлен всенародно избираемый президент, который в случае кризиса может распустить парламент, но у которого нет значительных полномочий, позволяющих ему вмешиваться в деятельность законодательной и исполнительной власти. Эта форма правления называется премьер-президентской. Может быть, название было бы и не так важно, если бы оно не несло в себе определенного содержания. Например, принятие Конституции Пятой Республики во Франции с такой системой стало следствием бессилия парламентской формы правления: было создано президентство, способное управлять вне зависимости от партийного и парламентского дробления. Президент в такой системе должен воплощать в себе государственное единство всего народа, быть защитником прав и свобод человека, оберегать конституционный порядок.

Сторонники сильного президента могут не переживать: у президента достаточно полномочий по данному проекту. Он остается главнокомандующим вооруженных сил, национальная безопасность также подчиняется ему. Президент имеет сильное право вето, которое требует преодоления 2/3 голосов депутатов парламента, он свободно принимает указы, которые, однако, должны соответствовать Конституции и законам. Президент назначает судей местных судов по предложению Нацсовета по делам правосудия, а также участвует в формировании практически всех центральных органов власти и т.д. (ст.64).

Но в этой системе, даже имея поддержку большинства в парламенте, президент будет иметь большие, чем при президентской системе, побуждения к приспособлению и договорам со своей партией или коалицией в парламенте, поскольку президент не имеет больших полномочий в этой системе, а его положение напрямую зависит от парламента. Даже если придет президент, не поддерживаемый большинством членов парламента, премьер-министр, поддерживаемый парламентом и не зависящий от президента, будет осуществлять управление государством. Положение о том, что правительство может быть отправлено в отставку парламентом, было закреплено в проекте Конституции, представленной на обсуждение.

При создании формы правления важно провести через конституционные устройства ее внутреннюю логику и избежать ее основных опасностей. Опасности данной системы заключаются в следующем:
· неэффективность и коллективная безответственность парламента от которого зависит судьба правительства;
· возможности тупиковых ситуаций внутри исполнительной ветви власти из-за конфликтов между президентом и премьер-министром, представляющими собой систему с двойным лидерством;
· право президента распустить парламент может способствовать доминированию президента над парламентом;
· возможность частой отставки правительства.
Кроме этого, проект заключает угрозу засилья партийных лидеров внутри партии и в парламенте.

Неэффективность и коллективная безответственность парламента.

Парламент как коллегиальный орган имеет проблемы с принятием решений, особенно когда депутаты не представляют политические партии или партий в парламенте много, которые не могут придти к согласию и раздирают парламент противоречиями. Чтобы этого не было нужны определенные устройства избирательной системы и правила отправления правительства в отставку. Выборы в парламент должны проходить только на партийной основе по многомандатным округам, потому что одномандатные округа все равно будут ориентированы на индивидов, а не на партии.

Правила, ограничивающие партии получением не более 65/60 мандатов, предусмотренные в проекте Конституции (п.2 ст.71), искусственно способствуют разделению парламента. Цель избирательной системы должна заключаться в том, чтобы, наоборот, создать в парламенте партийное большинство, поскольку такой парламент будет более предсказуемым для избирателей, более эффективным и более ответственным. Но при этом выбор избирателей должен быть свободным и это они должны решать, какие партии они хотят видеть в парламенте. Это можно сделать посредством определенного устройства избирательной системы, которую следует обсудить в отдельной статье.

Кроме того ограничение волеизъявления избирателей таким требованием нарушает принцип равенства голосов, который закреплен в конституции. Получается, если избиратель голосует за партию, имеющую наибольшую популярность среди народа, то его голос может быть не засчитан в отличие от голоса другого избирателя, который симпатизирует непопулярной партии, у которой нет шансов получить большое количество мест в парламенте. То есть голос одного избирателя не равен голосу другого избирателя, поскольку высока вероятность того, что его не посчитают.

Избежать конфликтов между президентом и премьер-министром также могло бы помочь однопартийное большинство в парламенте, поскольку премьер-министр, имеющий поддержку парламента, защищен от президента в такой системе. А премьер-министру легче получить поддержку, если он представляет партию большинства в парламенте. Вдобавок к этому в конституции надо ясно разграничивать полномочия президента и премьер-министра.

Право президента распустить парламент

По проекту конституции президент может распустить парламент в двух случаях: 1) при формировании правительства и 2) когда премьер-министр решит рискнуть сам поставить перед парламентом вопрос о доверии.

1) Вопрос формирования правительства излишне осложнен в проекте (ст.85). Такой подход перекочевал из ноябрьской Конституции 2006 года, а затем из действующей Конституции. Депутаты от политической партии, получившей более половины депутатских мест, выдвигают кандидата на должность премьер-министра, который должен получить одобрение Жогорку Кенеша на сформированный им состав правительства. Если же ни одна из партий не имеет более половины депутатских мест, президент предлагает одной из фракций выдвинуть кандидатуру на должность премьер-министра путем формирования парламентского большинства. Если состав правительства, сформированный согласованным кандидатом на должность премьер-министра, не получит одобрения Жогорку Кенеша, президент предлагает второй фракции, затем третьей фракции сформировать состав правительства. В случае если в установленном Конституцией порядке не будет выдвинута кандидатура на должность премьер-министра либо состав правительства не получит одобрения Жогорку Кенеша, президент формирует правительство и распускает парламент.

В предлагаемом проекте кандидат в премьер-министры и состав правительства определяются партиями (или фракциями) в парламенте и должны быть одобрены Жогорку Кенешем. Казалось бы, участие президента ограничивается выбором партии, если нет партии, имеющей более половины мест в парламенте. Но при этом если партия не сможет получить одобрения на кандидатуру премьер-министра и состав правительства, то парламент подлежит роспуску. При таких условиях президент может быть неконструктивным, избрав партию, которая не сможет сформировать правительство, президент подведет парламент к роспуску, назначит правительство сам и попытается получить поддерживающий его состав на следующих парламентских выборах.

В качестве премьер-президентской альтернативы для Кыргызстана можно предложить вариант, эффективно действующий в Польше по Конституции 1997 года. Этот вариант широко поддерживается специалистами. Процедуры согласования состава правительства являются тоже довольно-таки сложными в Польше, но они предоставляют пространство для политических маневров двум основным силам, избираемым всенародно – президенту и парламенту (Сейму), а не одной партии, потом второй партии, потом третей партии из парламента, как в рассматриваемом проекте.

Президент Польши назначает премьера и соглашается на выдвинутый премьером состав правительства, а затем данный состав правительства получает доверие Сейма. Если же Сейм не согласится на предложенный состав правительства, то он сам должен избрать премьера и предложенных премьером остальных членов правительства, а президент обязан согласиться. Но если Сейм не выразит доверие правительству, сформированному им самим, то президент назначает повторные выборы Сейма.

Вообще в премьер-президентских системах, как правило, президент назначает премьер-министра, на кандидатуру которого должен дать согласие парламент, а премьер-министр сам назначает членов своего правительства. Такая ситуация имеет место в Аргентине, Австрии, Франции, Португалии и Румынии. Но бывает, что и президент сам назначает членов правительства безо всякого согласия со стороны парламента, как в Финляндии и Исландии. Но в этих странах только парламент, обладающий неограниченным правом выражения недоверия правительству, отправляет его отставку.

2) Еще одна норма наделяет премьер-министра полномочием один раз в год поставить перед Жогорку Кенешем вопрос о доверии правительству (ст. 87). В случае отказа Жогорку Кенешем в доверии правительству, Президент принимает решение об отставке Правительства либо назначает досрочные выборы в Жогорку Кенеш. Вообще-то это полномочие усиляет президента, поскольку после постановки вопроса о доверии премьер-министром, судьбу свою и правительства решает парламент, а если парламент откажет в доверии правительству, то президент решает судьбу премьер-министра и парламента без последствий для себя. Было бы логично, чтобы президент, решивший распустить всенародно избранный парламент, тоже бы сложил полномочия.

Проблема частой отставки правительства и конструктивный вотум недоверия

Относительно отставки правительства в премьер-президентских системах имеется два сценария: 1) парламент, обладающий неограниченным правом выражения недоверия правительству, отправляет его в отставку (Австрия, Франция и Румыния); 2) парламент имеет неограниченное право выражать недоверие, и президент тоже имеет право отправлять правительство и его членов в отставку, но это право ограничено (Аргентина и Португалия). Например, в Португалии для того чтобы президент мог сместить правительство, он должен доказать, что существовала угроза самим демократическим институтам.

Но самое главное, что при такой системе правительство ответственно перед парламентом и не может быть отправлено в отставку, если обладает доверием парламента. В этом смысле рассматриваемый проект конституции закрепил нормальную практику таких систем (ст.86). Жогорку Кенеш вправе по инициативе 1/3 депутатов принять решение большинством голосов от общего числа депутатов о выражении недоверия правительству. Никаких ограничений для выражения недоверия правительству нет, за исключением шести месяцев до очередных выборов президента. После выражения недоверия правительству президент вправе принять решение об отставке правительства либо не согласиться с решением Жогорку Кенеша. Если Жогорку Кенеш в течение трех месяцев повторно примет решение о выражении недоверия правительству, президент отправляет в отставку правительство.

На фоне этой нормы ранее обсужденное выше положение (ст.87) о том, что в случае отказа Жогорку Кенеша в доверии правительству (в ответ на вопрос премьер-министра), президент вправе отправить правительство в отставку либо распустить Жогорку Кенеш представляется значительным шагом в противоположную сторону, вынуждающим парламент выражать доверие правительству под угрозой роспуска. Поскольку парламент потом, после заслушивания ежегодного отчета правительства, все равно может выразить ему недоверие без последствий для себя, не понятно зачем нужна норма с такими последствиями для парламента.

Чтобы предотвратить бесконечные смены правительства, от которых будет страдать население, предлагаем использовать механизм конструктивного вотума недоверия для его отставки. В Конституции Польской Республики Сейм выражает недоверие Совету Министров с указанием кандидата на должность Председателя Совета Министров. Требование одновременного с недоверием голосования за кандидата на должность премьер-министра позволяет сдерживать проведение отставки правительства, так же, как и в ФРГ, и способствует большей правительственной стабильности при демократическом подчинении правительства парламенту.

Возможности доминирования партийных лидеров

Партии в стране должны формироваться, поскольку они способствуют объединению интересов, снижению конфликтов, ориентации и выборов и парламента на идеи переустройства общества, а не на отдельных индивидов. То есть партии требуют от лидеров прохождения партийной школы и большей подготовленности к работе в парламенте, что и нужно сегодня Кыргызстану. Пропорциональная избирательная система в этом смысле очень хорошее решение для становления партий в стране.

Но вместе с тем, некоторые нормы проекта конституции направлены на усиление положения лидеров партий и, тем самым, на поддержку авторитаризма, а может быть и коррупции внутри партий. Это обеспечивается избранием парламента по закрытым партийным спискам, где место кандидата в списке будет определяться лидерами партии, поскольку пока никто еще в Кыргызстане не слышал о демократической организации внутрипартийной деятельности какой-либо партии. Кроме того, императивный партийный мандат (ст. 74) – заимствованный из Конституции Казахстана демократический образец – также предоставляет возможность партийным лидерам насаждать свой диктат по отношению к членам партии вне зависимости от их позиции, не является демократическим и подлежит исключению.

Кроме вышеизложенного, в проекте Конституции, который рассматривается, можно было бы заложить требование контрасигнации актов президента отдельными министрами. Это бы способствовало проработке вопроса и ответственности соответствующего министра за принимаемое решение. Кроме того, при контрасигнации президенту не нужно содержать огромную администрацию или аппарат для подготовки своих указов. Референдум – это инструмент разрешения противоречий во взаимоотношениях между парламентом и правительством, а не только для принятия решений народом. Поэтому референдум должен назначаться по предложению правительства или по совместному предложению парламента и президента.

Ни одна форма правления не является идеальной. Действие каждой из систем зависит от исторического, культурного, политического и экономического контекста страны. Опыт Французской Пятой Республики и Польши показывают, что премьер-президентская система без реформы избирательной системы, изменения партий и специальных законов, регулирующих законодательную деятельность, не приведет ни к эффективности, ни к легитимности, которых достигла Франция и другие успешные страны с подобной системой".

Гульнара Искакова

06.05.2010