Кризис "донорской стратегии" в Афганистане

По поручению Азиатской парламентской ассамблеи (заседание Комитета по социальным и культурным вопросам в Палау в марте 2010 года) делегация Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации совместно с афганскими парламентариями начала обсуждение вопроса эффективности использования международной финансовой помощи в восстановлении Афганистана.

В рамках такой дискуссии одновременно с афганскими парламентариями был проанализирован "Финансовый обзор донорской помощи Афганистану. Доклад 1388", подготовленный Министерством финансов Исламской Республики Афганистан (ИРА) в ноябре 2009 года и представляющий собой отчет правительства Афганистана об объемах, основных направлениях и структуре получения финансовой помощи, предоставленной Афганистану странами-донорами в период с 2001 по 2009 годы.

Анализ и оценка основных разделов "Финансового обзора донорской помощи Афганистану" позволяют констатировать следующее.

Во-первых, объем предоставляемой Афганистану финансовой помощи 56 странами-донорами (35,5 млрд. долл. США за 2002-2009 гг.), как представляется, не в полной мере отвечает масштабности и остроте задач, стоящих перед правительством Афганистана по обеспечению национальной безопасности, реконструкции экономики и социальной сферы страны, и нуждается как в увеличении, так и реструктуризации.

Во-вторых, нынешняя структура распределения финансовой помощи по общественным секторам также нуждается в серьезной трансформации. При этом, не ослабляя финансирования по решению вопросов обороны и безопасности, следовало бы увеличить сегмент финансовой помощи, направляемой в социально-экономическую сферу, в частности, в энергетическую, транспортную инфраструктуру, образование и здравоохранение.

В-третьих, ввиду крайне непрозрачной и слабо функционирующей в Афганистане системы контроля за использованием донорских средств, не все поступившие объемы финансовых средств доходят до конечных адресатов.

По справедливому мнению афганских властей, ныне существующая схема предоставления донорской помощи (75% всего объема помощи – на проекты и программы, разработанные и запущенные самими странами-донорами, под их контролем и с минимальным или вовсе без участия правительства Афганистана, остальная часть – через казначейство правительства Афганистана на цели исполнения национального бюджета и лишь 2% – в распоряжение и на усмотрение правительства Афганистана) не отвечает задачам восстановления и развития страны и должна быть пересмотрена в сторону усиления контролирующей роли афганского правительства за большей частью поступающей в страну донорской помощью.

В этом контексте и с учетом того, что в большинстве стран мира парламент наделен функцией парламентского контроля, важным представляется разработка и осуществление мер по усилению контроля за поступлением и распределением донорской помощи со стороны парламента Афганистана. Применительно к Афганистану, где отмечается неприемлемо высокий уровень коррупции (в том числе и в правительственных кругах), выведение вопроса распределения донорской помощи для обсуждения на парламентский уровень, сделало бы систему распределения донорской помощи более прозрачной, гласной и общественно доступной.

В-четвертых, "Стратегия национального развития Афганистана", являющаяся основным концептуальным документом, определяющим ключевые направления развития страны, очевидно, должна быть дополнена национальными целевыми программами по восстановлению Афганистана, предусматривающими объемы финансирования тех или иных конкретных проектов, сроки исполнения и перечень ответственных лиц за реализацию целевых программ, а также механизмы контроля за использованием финансовых средств, как со стороны стран-доноров, так и со стороны афганских властей.

На наш взгляд, и это в-пятых, следовало бы придти к согласию и нормативно закрепить, в том числе и в документах Азиатской Парламентской Ассамблеи, Европарламента, положение о том, что отдельные страны, оказывающие безвозмездную помощь Афганистану, вправе осуществлять в соответствии с соглашениями с правительством Афганистана и в координации со странами-донорами свои собственные программы по восстановлению экономических объектов и объектов инфраструктуры страны.

При этом Российская Федерация, как и другие страны, готова приступить, в частности, к осуществлению восстановления и реконструкции следующих объектов:

газодобывающих и газоперерабатывающих предприятий на севере Афганистана;
перевала Саланг;
ирригационных сооружений в Нангархаре, Кунаре, Гельменде и др.;
гидроэнергетических объектов Наглу и Суроби, а также малой энергетики;
домостроительного комбината в Кабуле и цементных заводов.
В ходе обсуждения проблемы оказания международной финансовой помощи Афганистану, российские и афганские парламентарии пришли к следующим выводам и
предложениям.

1. Необходимо признать связь между торговлей наркотиками, коррупцией и иными видами организованной преступности, включая торговлю людьми, торговлю огнестрельным оружием, киберпреступность, международный терроризм и отмывание денег, в том числе отмывание денег в связи с финансированием терроризма.

2. Учитывая, что в Исламской Республике Афганистан (ИРА) идет процесс укрепления национальных властных структур, повышения роли национального парламента, но вместе с тем отмечая определенную слабость власти, низкий уровень экономического развития, наличие коррупции, бедность населения, а главное – отсутствие у населения возможности получать какие-либо иные доходы, кроме как от опиатов, следует подчеркнуть необходимость наращивания региональных и международных усилий по эффективной и решительной борьбе с наркотиками (93% опиума в мире имеет афганское происхождение). В том числе - через предоставление альтернативных источников заработка для земледельцев посредством развития региональных рынков и транзитных возможностей, международную поддержку правоохранительных и судебных органов Афганистана, ликвидацию нарколабораторий, укрепление антинаркотического контроля в целях пресечения оборота прекурсоров, снижения спроса и потребления.

3. Было бы целесообразно проанализировать эффективность работы по развитию альтернативного сельскохозяйственного производства, по аккумулированию иностранного финансового содействия в рамках Целевого фонда по реализации Инициативы по поощрению хорошей результативности провинций в борьбе с наркотиками (Best Perfomance Initiative), ликвидации наркопосевов, обучению наркополицейских, эффективности борьбы с коррупцией, стимулированию фермеров к выращиванию легальных сельхозкультур, определению мер по расширению сети реабилитационных центров для наркозависимых, созданию любых дополнительных возможностей для легального заработка.

Согласно "Финансовому обзору донорской помощи Афганистану" на развитие сельскохозяйственного сектора выделяется 5% донорской помощи (п.3.2), что кажется весьма незначительным вкладом в борьбе с афганской наркоиндустрией – в поиске альтернативных путей обеспечения средств к существованию для афганских фермеров, вынужденных заниматься возделыванием наркотических культур.

4. Относительно инициативы Специального Международного Фонда по осуществлению стратегии национального примирения, зафиксированной на Лондонской конференции по Афганистану 28 января 2010 года (вытеснить талибов в горы и отрезать их от доходов от торговли опиумом), – один из самых больших бюджетов приходится на цели объединения и наркоконтроля. Но при этом не наблюдается никакого специального плана. Не известно, куда пошли средства и какие результаты были получены. Кроме того, было бы целесообразно более детально проработать вопрос о составе Комитета за мир и примирение, возможности и влияние членов которого имели реальную способность вести переговоры с талибами.

5. С учетом сложившегося финансового и экономического положения в Исламской Республике Афганистан видится необходимость продолжения целенаправленной донорской помощи для обеспечения стабильного экономического развития, укрепления властных структур, создания необходимых условий для обеспечения нормальной, мирной жизни населения страны. При этом очевидно приоритетное направление донорских средств на реализацию проектов в области инфраструктуры, энергетики, нефтегазовой сферы, ирригации, строительного комплекса Афганистана, распределение соответствующих ресурсов через афганский государственный бюджет в целях реализации приоритетных для Афганистана проектов, определенных в его Стратегии национального развития.

В частности, весьма перспективным представляется восстановление объектов экономики Афганистана, построенных в 70-80-х ггодах, с привлечением внешнего донорского финансирования и использованием уже имеющегося опыта работы в ИРА, а также технической документации. Следует скорректировать полученные донорские средства в пользу восстановления и модернизации этих объектов и разработать механизмы финансирования восстановительных работ. "Пилотным проектом" могла бы стать реконструкция тоннеля "Саланг", имеющего стратегически важное значение.

6. Видится необходимость поддержки трансрегиональных проектов, в частности, строительства объединенной инфраструктурной сети и энергетического коридора, развития транспортной сферы и транзита, в целях комплексного развития региона, с учетом деятельности соответствующих региональных организаций.

7. В связи с острой коррупционной проблематикой, которая оказывает отрицательное воздействие на государственное и корпоративное управление и подрывает социальное и экономическое развитие Афганистана, возникает необходимость продолжения координации и обмена информацией и международным опытом в эффективной антикоррупционной политике и мерах.

Создание 25 тысяч кишлачных советов по всей территории Афганистана, предоставление жителям деревень микрокредитов и реализация локальных социально-экономических проектов, безусловно, являются позитивными признаками перемен. Вместе с тем, имеет место масштабная коррупция, поскольку не существует определенного механизма распределения и возвращения таких микрокредитов. Коррупция во всех эшелонах власти, в которую вовлечены военные, полицейские и судебные инстанции, вплоть до каждого отдельного офиса и высокопоставленного чиновника, не позволяет эффективно использовать донорскую помощь, не дает реальной возможности тратить деньги по назначению.

В такой ситуации донорам следует продолжать оказывать поддержку афганскому правительству в повышении усилий по борьбе с коррупцией на всех уровнях.

8. Наконец, необходимо осуществлять консультации и увеличивать обмен информацией между Кабулом и странами-донорами о предоставляемой Афганистану помощи для содействия правительству ИРА в оптимизации процесса планирования национального бюджета, добиваясь прозрачности и ответственности с обеих сторон.

В заключении отметим, что начавшаяся работа Азиатской парламентской ассамблеи (АПА) и Европарламента по изучению системы расходования донорских денег в целях повышения эффективности их использования и внимание к этому процессу со стороны конгресса США уже приносят свои плоды. Так, по некоторым сведениям, в ходе визита афганского президента Хамида Карзая в США он получил заверения, что 50 процентов выделяемых США средств будут проходить через правительство Афганистана, причем не только для укрепления национальных армии и полиции, но и для развития инфраструктуры, сельского хозяйства, здравоохранения, образования, поиска полезных ископаемых.

Известно также, что в конце мая Европарламент должен закончить обсуждение доклада по этому вопросу. Предполагается, что он учтет мнение афганской стороны.

Вопрос анализа расходования донорских средств в Афганистане будет поднят и на заседании Комитета АПА по политике и энергетике 16-17 июня этого года в Москве, в котором предполагается участие афганских парламентариев. Эти же вопросы будут обсуждаться на Джирге мира в Афганистане, которая начнет свою работу 2 июня в Кабуле.

26.05.2010

Об авторе: Рудик Газизович Искужин, руководитель постоянной делегации Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в Азиатской парламентской ассамблее.