Новая конституция обречена, если применять ее будут как раньше

В Кыргызстане многие связывают определенные надежды с новой конституцией, текст которой одобрен и скоро станет главным вопросом референдума. Действительно, очень многое в жизни государства и народа зависит от Основного закона, но жизнь показала, сколь важно его практическое применение. Все тираны и деспоты ХХ века, в том числе самые отъявленные коррумпированные лидеры постсоветского периода явились миру при весьма демократических конституциях, которые помогли написать профессиональные правоведы из Запада, но которые никогда не были помехой на их ложном пути.
Стоит также заметить, что ни акаевская, ни бакиевская конституции не спасли страну от двух революций, последнюю из которой ОДКБ расценила как "неконституционную смену власти".

Поэтому хотелось бы особо отметить, особенно в преддверии референдума по новой конституции, что не так важен текст, важно ее практическое применение. Как бы не был написан Основной закон, для конкретного гражданина ключевыми будут два вопроса: обеспечивает ли он, этот закон, интересы людей и способен ли на деле ограничить государственную власть. Интересы и права граждан могут быть защищены от попрания действительно независимыми судьями, но только при условии, когда государственная власть конституционно ограничена, как об этом неустанно твердит западная правовая мысль, а в обществе преобладает гражданская инициатива. Новый текст конституции дает определенную правовую базу для этого, но теперь очень многое зависит и от подзаконных актов, вытекающих из ее новых положений. Но главное, подчеркиваю, все зависит от ее практического применения и правильного толкования.

В ходе обсуждения положений новой конституции все вспомнили основной закон Кыргызской Республики 1993 года, что было вполне ожидаемо. Были даже предложения выносить его на референдум в качестве возможного варианта конституции. Спору нет, прогрессивность и эффективность конституции 1993 года была проверена временем. Она уже заняла свое место в нашей истории и несомненно заслужила доброго слова. Поэтому имеет смысл отметить ее основные недостатки и положительные моменты.
Ее несомненным достоинством было:

1.Обеспечение принципа разделения власти

Разделение власти между исполнительной, законодательной и судебной властью предусмотрено конституцией 1993 года, как основной принцип государственного управления. Упрощенно говоря, принцип разделения власти необходим был для того, чтобы ни одна ветвь власти не доминировала, чтобы обеспечивался баланс и защищались интересы всего общества, а не отдельной личности или группы, наделенной неподконтрольными властными полномочиями. Законодательная ветвь власти должна была принимать законы и утверждать бюджеты, а исполнительная власть обязывалась их осуществлять, а судебная следить за тем, чтобы все функции государства не выходили за рамки, очерченные конституцией. И правильно было записано, что единственный источник власти – это народ Кыргызской Республики.
Статья 22 конституции 1993 года запрещала государственным органам и государственным служащим превышать полномочия, предусмотренные конституцией. Тем не менее, получилось так, что эта конституция предоставляла исполнительной власти явно доминирующую роль над судебной и законодательной властью, что позволило главе государства применять право вето, если ему это было нужно. Это позволило ему подписывать и ратифицировать международные конвенции, инициировать законы, включая объявление национальных референдумов по введению изменений в конституцию, а также право назначать судей на местах и предлагать кандидатуры судей в Конституционный и Верховный Суды.
Назначение судей исполнительной властью шло в разрез с принципами разделения власти. В условиях, когда судебная власть была фактически зависима от исполнительной, прописанные в Конституции положения о правах граждан получились лишь "камуфляжем" для прикрытия широких полномочий президентской власти. Огромное влияние президента на судебную власть стало фактом жизни и была протоптана дорога для разных нарушений прав граждан и президентского единовластия. Так А.Акаев из демократа вскоре превратился в автократа, сам же заложив основы для последующего его изгнания из страны. А Бакиевская конституция вовсе исказила суть и определенные плюсы предыдущей, и все кончилось трагически как для него самого, так и для страны.

2. Конституционный суд

Практика функционирования Конституционного суда в Кыргызстане за все годы независимости продемонстрировала объективную заинтересованность в принятии решений в пользу Президента и вот почему. Потому что этот суд был так же зависим от Президента, как и Верховный суд, как все ветви власти. Например, в 2000 году Конституционный суд признал третий срок первого Президента легитимным под предлогом того, что тогдашняя конституция не была принята в период первого срока Президента, тогда как конституция четко прописывала только два срока президентской службы.
Конституционный суд не был способен эффективно исполнять свои функции по обеспечению разделения власти, предусмотренной конституцией 1993 года, и ограничить расширение президентских полномочий. Несмотря на то, что процедуры по изменению конституции были заведомо сложны, конституцию 1993 года удалось переделать несколько раз, как, например, в 1996 году, когда предоставлялись дополнительные полномочия Президенту по назначению руководителей государственных администраций и послов Кыргызской Республики. В результате таких же изменений в конституцию А.Акаев стал обладать такой концентрацией власти, что в своем отчете от 2005 года ПРООН вынужден был отметить: "парламент, правительство, судебная власть, органы местного самоуправления, и другие политические и гражданские институты стали формальностью".
Суды, не способные обеспечить реальное правосудие, почти всегда приводят к тому, что граждане теряют веру в верховенство закона. В обществе растет правовой нигилизм, власть становится предметом ненависти и символом несправедливости. Это побуждает людей к антиконституционным акциям и революционным настроениям. Что и произошло и в 2005 и 2010 годах.

3.Децентрализация

Одним из достижений конституции 1993 года может считаться процесс децентрализации. Это был редким плюсом из всего того, что еще не осталось на бумаге. Это было начато еще в советские годы, но был существенно видоизменен в современном независимом Кыргызстане. Децентрализация обозначена в этой конституции как право граждан управлять через органы местного самоуправления. А децентрализация подразумевает не только право, но и обязательство граждан проявлять инициативу и активно участвовать в ведении дел на местном уровне. Таким образом, децентрализация важна в целях ограничения центральной власти и возможности передачи некоторых государственных услуг в местные, а в иных случаях и частные руки.
К сожалению, децентрализация в Кыргызстане была осуществлена не в полной мере на уровне аильных кенешей. Но были введены следующие институты местной власти: выборный глава аил окмоту – местной исполнительной власти, и выборные аил кенеши – прообразы местной законодательной власти. И суды аксакалов в качестве вспомогательного органа судебной власти. Но в точности повторяя схему власти на республиканском уровне, органы самоуправления на уровне сел так же отражали доминирующую роль исполнительной власти на селе. Глава аил окмоту являлся одновременно и председателем аил кенеша, тем самым руководя исполнительной и законодательной властью на селе. То есть он стал местным "царьком", хуже, чем колхозный раис, который хоть боялся парткома или профсоюза. Эффективность, а скорее неэффективность судов аксакалов, требует особого внимания и отдельного обсуждения. А идея была совсем неплохой, по-своему уникальной.
Несмотря на вышесказанные недостатки, выборность глав аил окмоту на уровне сел местами имела успех. Главы аил окмоту, несмотря на превышение полномочий и традиционной услужливости чиновникам из районных и областных уровней, начали ощущать ответственность перед своим электоратом и проявляли инициативу для обеспечения интересов сельчан. Правда, часто главы аил окмоту сетовали на так и неосуществленную финансовую децентрализацию, на неимение возможности определять местный бюджет. Были предложения по вводу бюджетообразующих местных налогов и передаче более широких полномочий на уровне села.
Как бы там ни было, это было прогрессом. И может считаться позитивом, что положительные моменты процесса децентрализации учтены и при новой власти. Институт выборности в местные органы сохранен в тексте новой конституции и это очень позитивный момент. Государство должно быть заинтересовано в повышении инициативы людей на селе и заинтересованности граждан в решении своих вопросов. Но самое главное, разделение власти на уровне села должно быть обеспечено для эффективного представления и обеспечения интересов местного населения.

Выводы

Все ждут от будущей конституции чего-то нового в реальной жизни. Это естественно, если учесть прошлые опыты. Но сбудутся ли эти ожидания? Это вопрос. Доверие к Временному правительству и будущему референдуму будет, если оно окажется способным продемонстрировать, что действительно привержено принципам реального конституционализма и не будет манипулировать Основным законом, как ему хочется. Что оно способно обеспечить верховенство закона и готово прислушиваться к гражданским инициативам уже сейчас, до церемониального принятия текста Конституции. События апреля этого года показали, что от этого зависит судьба любой власти, в том числе личная судьба каждого из тех, кто в этой власти. И уйти от этой ответственности, даже убегая подальше, теперь точно не удастся никому.

Асель Ибраимова, доктор права (Швейцария)
31.05.2010