Неудача в АфПаке: В чем ошиблись США?

Соединенные Штаты совсем не понимают Южную Азию.

В Индии США застал врасплох отказ Дели пересмотреть законодательство и пустить американские компании на свой обширный ядерный рынок. Затем Индия решила снять две американские компании с конкурса на право поставить многоцелевые боевые самолеты на сумму в 10 миллиардов долларов. И то, и другое стало сокрушительным разочарованием для тех, кто надеялся, что ядерные и оружейные сделки станут основой для нового стратегического партнерства.

В Пакистане Соединенные Штаты выследили и убили Усаму бин Ладена без помощи местного правительства. Оказалось, что наш не входящий в НАТО союзник, несмотря на все свои утверждения, годами давал приют Усаме бин Ладену в небольшом городке, в котором находится много военных объектов. Пока трудно сказать, какую роль в действительности играл в этом деле Исламабад, но при любом из двух наиболее вероятных сценариев - оказывал ли Пакистан бин Ладену активное покровительство или просто не мог его поймать – есть повод усомниться в оправданности той практически не ограниченной никакими условиями поддержки, которую Америка десять лет оказывала этой стране.

В Афганистане через десять лет после победы над талибами мы все еще не определились со стратегией. Следует ли нам продолжать борьбу с повстанцами или переключиться на менее масштабную борьбу с терроризмом? По-прежнему непонятно и то, какую роль будет в будущем играть в Афганистане Пакистан, не говоря об Индии, которая уже сейчас обладает в нем большим экономическим влиянием. Если мы, как было обещано на прошлой неделе, сократим помощь Пакистану, это может подтолкнуть Пакистан к действиям, однако сам по себе подобный шаг остается лишь очередной одиночной мерой без долговременного эффекта.

Причин у провала американской политики в отношении Индии, Пакистана и Афганистана было несколько. В первую очередь у Соединенных Штатов на концептуальном уровне отсутствует четкое понимание региона, который они называют АфПаком. Вдобавок Вашингтон в принципе не способен стратегически и последовательно осмыслять происходящее в нем. Корни обеих этих проблем лежат в неверной "теории региона", которая заставила Америку сделать немало ошибок.

Долгое время американская политика в отношении Индии и Пакистана основывалась на парадигме холодной войны. Индию несправедливо считали советским союзником, одновременно преувеличивая надежность союза США с Пакистаном. Эта ошибка обошлась нам дорого. В итоге мы не только пренебрегали нашими общими интересами с Индией, но и не обращали внимание на то, как Пакистан использует нашу терпимость. Он же тем временем тайно создавал ядерное оружие и взращивал террористическую сеть, которая сейчас стала серьезной угрозой и ему самому, и Индии, и всему миру.

Впоследствии от стереотипов холодной войны мы начали отходить, однако остановить начатую Индией и Пакистаном ядерную гонку не смогли и даже не попытались противостоять Китаю – стране, на которой в основном лежит ответственность за обретение Пакистаном ядерного оружия. В итоге Соединенные Штаты не сумели помешать Исламабаду превратиться в автомат по торговле ядерными технологиями. Одновременно Америка продолжала догматически выступать за полное равенство всех стран (за исключением Израиля) перед Договором о нераспространении, презрительно относясь к любым индийским попыткам контролировать распространение ядерных технологий на региональном уровне.

В результате, когда после 11 сентября началась глобальная война с терроризмом, мы постарались отделить Пакистан от Индии и начали воспринимать их так, как будто между ними вообще нет никаких отношений за вычетом периодических кризисов. Мы игнорировали целый ряд исторических, культурных и геостратегических факторов, связывающих эти две страны, и это дополнительно мешало нам принимать разумные решения в отношении Южной Азии.

Кроме того, эти погрешности восприятия усиливаются благодаря нашим организационным проблемам. Например, сама структура военных командований и Министерства обороны поддерживает восприятие Индии отдельно от Пакистана, в Госдепартаменте разделены управление специального представителя по афганско-пакистанскому региону и Южно-азиатское бюро, а в Белом Доме решения в отношении Индии и Пакистана принимаются по разным линиям.

Превращение Индии в одну из ведущих мировых держав, упадок и возможный распад Пакистана, рост влияния Китая, нестабильность в Афганистане, в дорогостоящий конфликт в котором мы втянуты, – все это обстоятельства, в которых мы не сможем должным образом действовать без серьезных организационных реформ. В частности, нам нужно создать новое военное командование для Южной Азии и Индийского океана.

Однако, хотя организационные реформы необходимы, их явно не будет достаточно. Соединенным Штатам также следует скорректировать курс на трех фронтах.

Конкретно в случае Индии Вашингтону следует умерить ожидания. Дели никогда не станет для нас в Азии таким же союзником как Япония. Наш союз с Пакистаном по-прежнему будет подталкивать Индию закупать вооружения у других поставщиков, в том числе российских и европейских, так как индийцы не рассчитывают, что мы будем обслуживать поставленную им технику в случае нового конфликта с Пакистаном. То же самое относится и к заключенному в 2008 году соглашению о ядерном сотрудничестве – оно улучшило отношения, но не сделало Индию нашим союзником. Дели глубоко привержен идее стратегической автономности – на это указывает упорное использование им смягчающего эпитета "естественные", когда речь идет об отношениях с Соединенными Штатами. Сейчас Индия сумела получить от Вашингтона то, что ей было нужно – признание ее программы по разработке ядерного оружия и поддержку ее претензий на постоянное членство в Совете безопасности ООН, - причем бесплатно или почти бесплатно.

В Пакистане Америке также следует прекратить принимать желаемое за действительное и начать благоразумнее использовать как кнут, так и пряник. Американские официальные лица, как военные, так и штатские, склонны обманывать сами себя, повторяя вслед за Пакистаном, что отношения между двумя странами страдают от "дефицита доверия". Между тем для достижения доверия и мы, и Пакистан должны быть уверены, что заключаемые нами соглашения будут выполняться. Отметим, что к основания для недоверия дает не только Пакистан - Соединенные Штаты, нанося удары с помощью беспилотников на Федерально управляемых племенных территориях и продолжая считать своим главным партнером по переговорам в стране армию, зачастую усиливают асимметрию в отношениях между военными и гражданскими властями и замедляют продвижение Пакистана к полноценной демократии. С другой стороны, безоглядное доверие без проверки привело к хроническому несоблюдению пакистанцами соглашений, и - с точки зрения пакистанских военных - невыполнению американцами взятых на себя обязательств. Уже сейчас наши отношения асимметричны, а новый американо-индийский стратегический альянс (хотя и скорее символический, чем реальный), неудача программы помощи Пакистану, и односторонние военные операции Америки угрожают полным разрывом связей между двумя странами.

В Афганистане Америка также нуждается в корректировке курса. Сейчас ее политика основана на неверных предпосылках: она воспринимает афганскую операцию как проект по государственному строительству, считая при этом, что он может увенчаться успехом в рамках противоповстанческой стратегии. Подобный узкий подход пренебрегает геополитическим контекстом, в частности, не учитывая ключевую роль Пакистана, Ирана, России, Китая и Индии. Сейчас мы пожинаем плоды наших упорных попыток справиться самостоятельно. В то же время, мы больше не можем не обращать внимания на то, что любое приемлемое решение в Афганистане требует наличия стабильного и лояльного Пакистана, что в свою очередь требует стабильности в Южной Азиии и нормализации индийско-пакистанских отношений.

Индия – друг, но не союзник. Пакистан – союзник, но не друг. Афганистан – просто всеобщая проблема. Чтобы Америка могла преследовать в этих трех странах свои интересы, ей необходим целостный подход к региону, как в концептуальной, так и в организационной плоскости. Грядущая смена команды на государственном корабле предоставляет отличные возможности для коррекции курса.

Оригинал публикации: Failure in AfPak: How the U.S. Got It Wrong

15/07/2011
Стивен Коэн (Stephen Cohen)
("The National Interest", США)